關(guān)于內(nèi)蒙古開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的建議

內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心課題組

煤炭產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古極具資源潛力和開發(fā)前景的產(chǎn)業(yè)，但在煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中如何避免走過去低效開發(fā)的老路，提高內(nèi)蒙古煤炭資源開發(fā)效益和可持續(xù)發(fā)展水平，除積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)延伸和升級外，通過征收一定比例的調(diào)節(jié)基金，加強(qiáng)對煤炭產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控是重要手段之一。

一、內(nèi)蒙古開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的重要意義

內(nèi)蒙古地區(qū)煤炭資源豐富，煤種齊全，煤質(zhì)優(yōu)良，潛在價值巨大。截至到2007年底，全區(qū)已探明煤炭儲量6763.4億噸，超過山西省位居全國第1位。2007年原煤產(chǎn)量達(dá)到3.5億噸，是2000年的4.8倍，年均增長29.9％。原煤產(chǎn)量占全國比重達(dá)到13.9％，較2000年提高了6.65個百分點(diǎn)。但長期以來，在我區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，存在著資源浪費(fèi)、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、利益外流等問題。為更好地解決這些問題，應(yīng)該借鑒山西省的做法，盡快開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金及相配套的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，這對于實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展具有重要意義。

(一)有利于改善利益分配格局

我區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在著利益分配關(guān)系不合理問題，亟需進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。一方面，在過去的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，巨大的前期勘探投入一直由政府承擔(dān)，目前政府投入仍占主導(dǎo)地位。2003-2007年我區(qū)礦產(chǎn)資源勘探投入達(dá)92.6億元，其中國家和自治區(qū)財政投入為47.1億元，政府投入占50.9％。但一些煤礦的采礦權(quán)卻以近乎無償?shù)姆绞綖橐恍┩顿Y者取得。很多私人投資者獲得采礦權(quán)后，1年時間內(nèi)即可收回成本，第2年即可獲得高額利潤。而政府不僅無法收回勘探投入，也無法從煤礦開采收益中提取足夠的資金用于再分配。通過對企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，可以將煤炭開發(fā)的生態(tài)成本、安全成本、資源成本、轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等外部成本內(nèi)在化，使企業(yè)承擔(dān)一部分外部成本。同時也可以增加政府的資金統(tǒng)籌總量，使政府有更多的資金用于解決因煤炭開采而引起的經(jīng)濟(jì)社會問題。從而實(shí)現(xiàn)煤炭成本合理化和建立資源開發(fā)綜合補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)節(jié)政府、企業(yè)和社會利益的分配。

另一方面，我區(qū)55％左右的煤炭直接銷往區(qū)外，就地加工轉(zhuǎn)化水平較低，造成煤炭開發(fā)利益大量外流。開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，將成本轉(zhuǎn)嫁到區(qū)外最終用戶身上，可以實(shí)現(xiàn)外在利益向區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，合理調(diào)整輸入地和輸出地的利益分配。

(二)有利于提高煤炭資源開發(fā)效率

廉價的資源獲取成本往往導(dǎo)致企業(yè)缺乏集約高效利用資源的壓力和動力。長期以來我區(qū)煤炭資源回采率低和利用層次低等問題一直難以解決，原因就在于企業(yè)資源獲取成本過低。2007年我區(qū)煤炭回采率僅為45％，低于山西省73％和世界60％-70％的平均水平，眾多小煤礦的回采率則僅為25％左右。根據(jù)產(chǎn)能規(guī)模按不同調(diào)節(jié)系數(shù)征收可持續(xù)發(fā)展基金，可以促進(jìn)煤炭資源的規(guī)模化開采，提高行業(yè)集中度和煤炭回采率。同時通過煤炭基金使用方向上的調(diào)節(jié)，可以從縱向上引導(dǎo)我區(qū)提高煤炭資源的就地轉(zhuǎn)化水平，延長煤炭產(chǎn)業(yè)鏈條，從橫向上引導(dǎo)培育新型產(chǎn)業(yè)和發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)多元、產(chǎn)業(yè)升級。

(三)有利于增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展水平

我區(qū)煤炭資源富集地區(qū)大多分布在大陸性干旱、半干旱氣候帶，植被覆蓋率低，水土流失和土地荒漠化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。煤炭開采對環(huán)境有著非常大的負(fù)面影響。據(jù)不完全統(tǒng)計，我區(qū)平均每開采萬噸煤炭約塌陷農(nóng)田0.2公頃，平均每開采1噸原煤需排放2噸污水。

開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，可以加大煤炭開采地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善。2003-2007年的5年中，我區(qū)生態(tài)建設(shè)總投入214.8億元，其中國家投入191.9億元，地方投入僅為22.9億元。若參照2007年山西省可持續(xù)發(fā)展基金平均征收15元/噸和生態(tài)環(huán)保投入50％的標(biāo)準(zhǔn)，按照我區(qū)3.5億噸原煤產(chǎn)量和70萬噸的平均單井產(chǎn)能規(guī)模計算，可征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金79億元，其中生態(tài)環(huán)保投入應(yīng)達(dá)39億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過5年的地方林業(yè)建設(shè)投入總額。

二、各省區(qū)開征煤炭基金的有關(guān)情況

為了促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)健康、有序發(fā)展，各煤炭大省都紛紛出臺了各種名目的煤炭基金。截至2006年，煤炭產(chǎn)量居全國前8位的省區(qū)分別是山西、內(nèi)蒙古、河南、陜西、山東、貴州、黑龍江、四川，其中只有內(nèi)蒙古、河南、黑龍江3個省區(qū)未建立相關(guān)類型的基金。具體情況如下：

(一)煤炭基金種類

從現(xiàn)行各地區(qū)開征基金的情況看，主要分為兩類：一類是發(fā)展基金，如山西的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金、山東的省屬重點(diǎn)煤炭企業(yè)改革發(fā)展專項(xiàng)資金，此外，在1996年，新疆曾征收過鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展基金；另一類為價格調(diào)節(jié)基金，目前四川、陜西、湖南、重慶、云南、貴州等6個省區(qū)出臺了價格調(diào)節(jié)基金。

(二)基金征收目的

各地區(qū)煤炭基金征收辦法都是在參照國家相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題，經(jīng)充分論證而制定的。如山西省當(dāng)前面臨的主要是資源枯竭、地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型及其他社會問題，因此對其境內(nèi)所有原煤開采企業(yè)按照一定標(biāo)準(zhǔn)開征了煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。貴州省作為“西電東送”重要的火力發(fā)電基地，曾一度出現(xiàn)煤炭供不應(yīng)求和煤價持續(xù)上漲的局面，在此背景下，為了保證“西電東送”，穩(wěn)定煤炭價格，從2004年5月對境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)開征了價格調(diào)節(jié)基金。寧夏為了保護(hù)已極為稀缺的太西煤資源，相應(yīng)開征了太西煤專項(xiàng)保護(hù)基金。

(三)基金征收辦法

各地區(qū)基金征收的具體執(zhí)行部門各有不同，多數(shù)以稅務(wù)部門為主。如山西、陜西、貴州等地區(qū)主要由地稅部門統(tǒng)一征收，攀枝花市則由經(jīng)委負(fù)責(zé)征收，湖南省是由煤炭企業(yè)代收代繳，山東省由企業(yè)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)自行提取并安排使用。

從征收標(biāo)準(zhǔn)來看，各地均根據(jù)煤炭市場變化和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況實(shí)行動態(tài)調(diào)整。如山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，各煤種系數(shù)具體由山西省政府確定。攀枝花市在2007年9月對，2005年7月確定的標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)修改為原煤20元/噸，洗精34元/噸，焦炭暫不征收。

(四)基金收益分成

各地區(qū)都明確了相應(yīng)的基金使用主體。除山東省外，主要基金征收地區(qū)都實(shí)施了省、市和縣(區(qū))或市、縣分成的方法，但具體的比例存在很大差異。山西省基金使用主體主要是省一級，其中省屬大礦企業(yè)基金收入80％納入省級收入，其他煤炭開采則按60％的比例納入省級；湖南省基金征收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為35元/噸，其中市州、縣市區(qū)按價格調(diào)節(jié)基金按5元，噸標(biāo)準(zhǔn)留用，其余30元/噸上繳省非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶。而貴州、陜西和四川攀枝花市則更多考慮市和縣(區(qū))一級，如貴州則按基金收入的