對(duì)有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置、“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行的思考

【摘 要】 當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在實(shí)踐中存在權(quán)力虛置，“空轉(zhuǎn)” 運(yùn)行的問題。其原因有地位缺失、動(dòng)力缺少、合力缺乏、能力不足等方面。有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置，“空轉(zhuǎn)” 運(yùn)行問題，一是提高素質(zhì)強(qiáng)能力，二是更新觀念爭主動(dòng)，三是理清思路求實(shí)效，四是不斷創(chuàng)新求發(fā)展，五是維護(hù)權(quán)威行職責(zé)。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大；權(quán)力虛置；運(yùn)行“空轉(zhuǎn)”；解決途徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于民主法制的最前沿，它對(duì)保證憲法和法律在基層的正確實(shí)施有著不可替代的重要作用。做為最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是廣大群眾參與管理國家事務(wù)、行使當(dāng)家作主權(quán)力的基本形式和途徑，是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的好壞，直接關(guān)系到依法治國方略在基層的實(shí)施和民主政治建設(shè)的進(jìn)程。但從實(shí)踐中的運(yùn)行情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力普遍虛置，處于邊緣化的狀態(tài)，其權(quán)力最薄弱、角色最尷尬，權(quán)威最虛弱，權(quán)力“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行，值得引起我們的警惕和關(guān)注。

一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置，“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行的具體表現(xiàn)

一是機(jī)構(gòu)不健全難作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在其閉會(huì)期間，沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過每年召開一次（或兩次）為期一天的會(huì)議來行使管理本行政區(qū)域重大事務(wù)職責(zé)不大切合實(shí)際，與客觀形勢的發(fā)展也不相適應(yīng)，現(xiàn)行憲政體制還不完備。雖然一些地方通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)來行使部分職權(quán)，開展一些工作，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，于法無據(jù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，集中活動(dòng)時(shí)間和次數(shù)均有限，加之閉會(huì)期間沒有專門人大辦公室與工作人員，所以有的人大主席戲稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就是主席一個(gè)“光桿司令”。另外，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席可以行使的法定權(quán)力本來就比較抽象、空泛，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

二是思想松懈不作為。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，他們大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任，由于受“船到碼頭車到站，多栽花少栽刺”思想的影響，以及存在怕影響領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)的顧慮，很難再有什么積極作為，主要職能就是維持人大日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，目前干部流動(dòng)基本是從黨、政方面向人大條塊轉(zhuǎn)任，而很少有逆向交流，這既造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作缺乏活力與創(chuàng)新精神，又使得長期得不列晉職的人大年輕干部的工作積極性與主動(dòng)性日漸消退。于是，他們便有了任期內(nèi)“不求有功，但求無過”的想法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)得過且過，而把心思過多地放在了力爭“跳槽”、搞第二職業(yè)上。這樣造成的結(jié)果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作多年面貌依舊。

三是作風(fēng)不實(shí)虛作為。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的年度工作方案、發(fā)展方案差不多幾年一貫制，同前幾屆相比只是“換湯不換藥”，沒有實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容和方法。尤其是在代表視察檢查和評(píng)議工作上是“短腿”，常常是喊得兇、抓得松。在工作安排上，他們是想到什么抓什么，看到什么抓什么；即使是縣人大強(qiáng)調(diào)的工作事項(xiàng)，他們在抓落實(shí)的過程中，也常常是上面逼得緊了，他們才跑跑轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)聽聽匯報(bào)，其結(jié)果可想而知。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人大工作的重視也只是掛在嘴皮子上的“空喊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無奈只好“空轉(zhuǎn)”，代表們只好“空忙”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席談起本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大工作和民主法制建設(shè)時(shí)，如數(shù)家珍地說他們組織了多少次大型代表活動(dòng)，搞了多少次評(píng)議、多少次視察檢查，處理了多少件（次）信訪案件，代表素質(zhì)有多么多么大的提高。事實(shí)上，他們是為了應(yīng)付上級(jí)的工作檢查，專門組織人員對(duì)代表活動(dòng)的相關(guān)記錄、資料等進(jìn)行了“深加工”，各種代表活動(dòng)從記錄上看很及時(shí)、很有成效，實(shí)際上有很多水分。

四是職責(zé)錯(cuò)位亂作為。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團(tuán)主席和副主席是從政府領(lǐng)導(dǎo)職位上轉(zhuǎn)任過來的，他們對(duì)人大看似虛實(shí)際上并不虛的工作短時(shí)間內(nèi)還很不適應(yīng)，總是想去干點(diǎn)政府的事務(wù)，加上大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)至今對(duì)人大主席仍然委任許多政府方面的事務(wù)，比如有的人大主席抓計(jì)劃生育，有的抓房建，有的抓農(nóng)業(yè)，有的抓政法等。這樣一來，原本應(yīng)該是人大主席團(tuán)主席們要依法監(jiān)督的政府工作卻習(xí)慣性地由他們自己親自做了。那么，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)又該如何去“裁判”、如何去監(jiān)督呢？有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席到年底總結(jié)工作時(shí)，滔滔不絕地講做了什么什么工作，取得了多么多么明顯的成績，可說到人大主席團(tuán)工作時(shí)卻是一帶而過，因?yàn)樗麄儗?shí)在對(duì)人大工作沒有什么可說的。這種嚴(yán)重的職責(zé)錯(cuò)位并不是個(gè)別現(xiàn)象。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置，“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置，“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行的原因何在？通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其原因主要有以下幾點(diǎn)。

一是地位缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作、對(duì)我國基層農(nóng)村的民主法制建設(shè)和政治文明建設(shè)重視不夠，對(duì)新形勢下人大工作出現(xiàn)的新情況、新問題研究不夠，對(duì)人大監(jiān)督和民主政治心存抵觸。講民主，怕影響了黨的領(lǐng)導(dǎo)；講法制，怕束縛了地方政府的手腳，影響其改革開放的主動(dòng)性，壓抑了地方領(lǐng)導(dǎo)大膽 “闖”、“冒”、“試”的熱情；講監(jiān)督，怕對(duì)一些地方上的違法亂紀(jì)之事曝光后影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，項(xiàng)目上不去、資金引不來。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人大監(jiān)督、評(píng)議和視察檢查心存不滿，在工作中故意設(shè)置障礙。這些都在無形中致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人大代表難以正常開展工作、難有作為。

二是動(dòng)力缺少。有的干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席后就認(rèn)為，自己基本上走到了人生仕途的最后一站，職務(wù)到頂、提升無望。既然職務(wù)上不去了，有些領(lǐng)導(dǎo)干部便斗志消退，既沒有心思去建新功，也沒有膽略去監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)，致使“監(jiān)督”掛在嘴上、“檢查”走走過場、日常工作應(yīng)付應(yīng)付。

三是合力缺乏。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員不夠團(tuán)結(jié)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作無法很好地得到落實(shí)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)干部沒有真正把心思和精力放在主席團(tuán)工作和基層農(nóng)村的民主法制建設(shè)上，心不往一處想、勁不向一處使，工作中形成不了合力；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員身為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員或身為部門主要負(fù)責(zé)人，往往只盯著自己的“一畝三分地”，“一人一把號(hào)，各吹各的調(diào)”，過分強(qiáng)調(diào)分管工作的重要性，相互爭中心；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員身為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職或行政村黨支部書記，不求創(chuàng)新發(fā)展，只求相安無事。

四是能力不足。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員能力素質(zhì)與擔(dān)負(fù)的責(zé)任不相適應(yīng)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和民主法制建設(shè)“抓什么”、“怎么抓”缺乏理性思考，往往是想到什么就抓什么，沒有一個(gè)總體發(fā)展規(guī)劃。因?yàn)閰^(qū)位的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)所要解決的問題也有差別，需要拿出適合自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大工作方案和代表活動(dòng)方式方法。隨著中國特色民主法制建設(shè)和政治文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是農(nóng)村基層的民主法制建設(shè)和政治文明建設(shè)所遇到的新問題、新情況會(huì)越來越多，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員由于缺乏創(chuàng)新的眼光、創(chuàng)新的勇氣、創(chuàng)新的舉措，在解決新問題時(shí)辦法和招數(shù)不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)自然難有起色。

三、切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置，“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行問題

隨著我國民主政治建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)如何確定自己的地位，發(fā)揮好自身的作用，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大憲政地位的回歸，使人民更廣泛真實(shí)地感受人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，是擺在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中的一項(xiàng)重要課題?？h級(jí)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要責(zé)無旁貸地關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)，使之把能力建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)“硬”起來，把自身的能力素質(zhì)“強(qiáng)”起來，把基層人大“帶”起來，切實(shí)搞好我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主法制建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治文明、物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)水平。

一要提高素質(zhì)強(qiáng)能力。隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)步伐的加快，首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席要增強(qiáng)責(zé)任心和使命感，不斷強(qiáng)化自身素質(zhì)，進(jìn)一步增強(qiáng)大局意識(shí)，克服“到站”、“二線”和“老資格”思想，在工作作風(fēng)等方面嚴(yán)格要求。其次是要逐步建立代表遴選和培訓(xùn)機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉時(shí)，既要注重代表的廣泛性和代表性，又要注重代表的素質(zhì)，把年輕有為、政治素質(zhì)好、文化水平高、堅(jiān)持原則、群眾基礎(chǔ)好、有一定從政能力、熱愛人大工作的人推薦為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人，徹底改變那種把代表職務(wù)當(dāng)作“榮譽(yù)職務(wù)”的現(xiàn)象。同時(shí)，要建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)長效機(jī)制，做到長遠(yuǎn)有規(guī)劃、近期有計(jì)劃、培訓(xùn)有制度、考核有獎(jiǎng)懲，定期組織代表學(xué)習(xí)法律、法規(guī)及有關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)。三是要配強(qiáng)配齊人大辦公室人員和設(shè)施。配備一至兩名工作人員，解決人員編制、分工、經(jīng)費(fèi)保障等具體問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行職權(quán)提供必要的條件勢在必行。四是要抓好制度建設(shè)，建立和完善主席團(tuán)工作職責(zé)、人大主席工作職責(zé)及主席團(tuán)會(huì)議等各項(xiàng)規(guī)章制度，切實(shí)把各項(xiàng)工作開展好，組織好，使人大的作用更好地發(fā)揮。

二要更新觀念爭主動(dòng)。從職責(zé)和分工來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職責(zé)和工作性質(zhì)與黨政機(jī)關(guān)不同，導(dǎo)致工作處于被動(dòng)局面。要改變這種狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要從提高自身思想認(rèn)識(shí)入手，進(jìn)一步深化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識(shí)，做到自己首先尊重自己，要充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，在行使職權(quán)過程中應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，不僅要積極爭取黨委的支持，而且還要在工作上積極主動(dòng)，這樣人大行使法律賦予的權(quán)力才能有“底氣”。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要主動(dòng)將工作情況向黨委匯報(bào)，認(rèn)真組織黨員干部學(xué)習(xí)憲法等法律法規(guī)，讓黨員干部充分認(rèn)識(shí)人大的性質(zhì)、地位和作用；廣泛開展調(diào)研，圍繞黨委的中心工作，瞄準(zhǔn)目標(biāo)定好位，做到目標(biāo)同向，工作同軌，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，把推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為中心職責(zé)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用。

三要理清思路創(chuàng)實(shí)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要嚴(yán)格落實(shí)人大工作議事規(guī)則，認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，按照計(jì)劃到位、任務(wù)明確、措施得力的思路，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，決定好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)；圍繞推進(jìn)基層民主法制建設(shè)，優(yōu)化法治環(huán)境，監(jiān)督和保障法律法規(guī)在農(nóng)村的貫徹實(shí)施。通過開展卓有成效的人大監(jiān)督工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用，在促進(jìn)農(nóng)村“三個(gè)文明”協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要強(qiáng)化職能，提高工作實(shí)效，真正做到視察有內(nèi)容，調(diào)研有課題，評(píng)議有重點(diǎn)，監(jiān)督有對(duì)象，督辦有質(zhì)量，樹立人大的權(quán)威，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用。

四要不斷創(chuàng)新求發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要發(fā)揮重要作用，在開展工作中要與黨委、政府同心協(xié)力，加強(qiáng)主席團(tuán)成員與代表聯(lián)系、溝通，引導(dǎo)代表在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮帶頭示范作用，發(fā)揮代表對(duì)政府工作的支持、督促和促進(jìn)作用。通過不斷創(chuàng)新，積極組織人大代表深人鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層開展調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)，為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、支持政府決策、改進(jìn)工作方法、減少失誤發(fā)揮作用。在每年召開的人代會(huì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)有關(guān)（農(nóng)村集鎮(zhèn)總體規(guī)劃）、（環(huán)境保護(hù)規(guī)劃）等專業(yè)性、理論性規(guī)劃報(bào)告要嚴(yán)格把關(guān)，杜絕表決的形式主義。針對(duì)代表們就報(bào)告中不清楚、不理解的問題進(jìn)行提問，由專家及職能部門領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)解釋，加深代表們對(duì)規(guī)劃報(bào)告的理解審議，讓代表們直接提出審議意見，提高審議質(zhì)量。

五要維護(hù)權(quán)威行職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮依法行政的作用；要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)及人大代表的作用，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和制約，促使其依法行政；保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議在本行政區(qū)的遵守和執(zhí)行；進(jìn)一步落實(shí)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，審議決定轄區(qū)內(nèi)的一些重大事項(xiàng)，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，督促政府真正為民辦實(shí)事。

隨著民主法制建設(shè)的不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，要認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的職權(quán)，不斷探索和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的新方法和有效途徑，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大整體工作水平和質(zhì)量，使其地位得到進(jìn)一步鞏固，職能作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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【作者簡介】

龔曉梅（1963-），女，江蘇江都人，中共江都市委黨校高級(jí)講師，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)和人口理論．