社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的ＳＷＯＴ分析

雷　波　胡碧玉

【摘 要】 社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（CDD）將決策和資源的控制權(quán)交給社區(qū)群體，將窮人看作是發(fā)展的主體和合作伙伴，直接依靠窮人主導(dǎo)發(fā)展活動(dòng)。CDD項(xiàng)目解決了扶貧工作中的難題，提高了資金利用效率，使基層的扶貧工作見效快、持續(xù)時(shí)間長，并且很好地將市場經(jīng)濟(jì)和政府行為結(jié)合起來。CDD項(xiàng)目應(yīng)該加以推廣。

【關(guān)鍵詞】 CDD；社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展；新農(nóng)村

2006年5月，我國在廣西、四川省、陜西省、內(nèi)蒙古的60個(gè)重點(diǎn)貧困村（分別代表了喀斯特地區(qū)、丘陵地區(qū)、黃土高原地區(qū)和半農(nóng)半牧干旱區(qū)四種主要貧困類型），啟動(dòng)中國社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目。2007年11月，全國扶貧會(huì)議暨社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展工作階段性總結(jié)會(huì)議充分肯定了社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展在四個(gè)不同地區(qū)所取得的成就，認(rèn)為其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善等方面具有其它傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展機(jī)制所不具有的優(yōu)越性。

一、社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的概念、內(nèi)涵

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展，是世界銀行項(xiàng)目運(yùn)營評(píng)估部在20世紀(jì)90年代初提出的一個(gè)新的發(fā)展模式。

英語全稱是Community Driven Development，簡稱CDD?！渡鐓^(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的基本原理和操作要點(diǎn)》這本書中把其定義為：“CDD 將對(duì)決策和資源的控制交給社區(qū)群體。這些社區(qū)群體經(jīng)常與響應(yīng)他們需求的組織和服務(wù)提供者建立伙伴關(guān)系，包括當(dāng)?shù)卣?、私人企業(yè)、非政府組織和中央政府機(jī)構(gòu)。CDD 是一條提供公共服務(wù)、組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、管理資源、保障貧困人口權(quán)益的良好途徑。”［1］將決策和資源的控制權(quán)交給社區(qū)群體，充分給社區(qū)賦權(quán)，是CDD的最大特點(diǎn)。

從“CDD試點(diǎn)項(xiàng)目組織管理框架圖”中可以看出，CDD試點(diǎn)項(xiàng)目主要由基層社區(qū)（自然村）、中央與地方政府、NGO（非政府組織）三種力量參與運(yùn)作。設(shè)在政府部門的各級(jí)項(xiàng)目管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即政府掌握著資金的投放權(quán)和對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行過程的監(jiān)督權(quán)。NGO主要為項(xiàng)目運(yùn)行提供能力培訓(xùn)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測等?；鶎由鐓^(qū)在政府給定的大框架下整合社區(qū)力量以主動(dòng)爭取政府資金及其他資源支持，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

說明：圖中實(shí)線為直接領(lǐng)導(dǎo)或管理關(guān)系，虛線為支持或協(xié)助關(guān)系。

二、社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的SWOT分析

SWOT 分析法又稱為態(tài)勢分析法，SWOT 四個(gè)英文字母分別代表：優(yōu)勢（Strength）劣勢（Weakness）、機(jī)會(huì)（Opportunity）、威脅（Threat）。SWOT 分析，是將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要要素，通過調(diào)查列舉出來，并依照矩陣形式排列，用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配加以分析，從中得出一系列有一定的決策性的結(jié)論。

1、 優(yōu)勢（S）

（1）農(nóng)民決定扶貧資金怎么花。CDD項(xiàng)目內(nèi)容涉及改善農(nóng)村生活和生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民素質(zhì)，增加農(nóng)戶收入，改善社區(qū)環(huán)境，提高農(nóng)村基層民主水平和促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面。實(shí)施什么項(xiàng)目由全體社區(qū)農(nóng)民商討提出，然后經(jīng)全體村民投票通過。政府甘當(dāng)服務(wù)型的政府，只提供相關(guān)的服務(wù)和爭取項(xiàng)目資金。

（2）提高了資金利用效率。首先，在社區(qū)各項(xiàng)程序符合規(guī)定的情況下，縣項(xiàng)目辦必須無條件地一次性將資金撥付到社區(qū)賬戶上。這樣減少了資金經(jīng)過的環(huán)節(jié)，克服了扶貧資金的“跑、冒、滴、漏”等問題，同時(shí)也加快了資金的到位速度。其次，按照同一個(gè)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，村民自主決定的項(xiàng)目預(yù)算單價(jià)要比國家定額預(yù)算的單價(jià)低?！八拇ㄊ〖瘟陞^(qū)在修建鄉(xiāng)村公路時(shí)，最后的實(shí)際成本就比交通局預(yù)算的造價(jià)低38% 。”［3］由于農(nóng)戶參與程度高，資金撥付環(huán)節(jié)減少，工作效率提高，投資成本降低。

（3）CDD優(yōu)先幫助貧困戶和弱勢群體。CDD的另一創(chuàng)新之處在于設(shè)立了社區(qū)發(fā)展基金。這筆數(shù)目不大的社區(qū)發(fā)展基金目前由社區(qū)外部提供。社區(qū)內(nèi)真正困難的農(nóng)戶或婦女可以申請(qǐng)獲得小額度的貸款，而那些貸款的產(chǎn)生的利息又計(jì)入社區(qū)發(fā)展基金，從而讓基金滾動(dòng)起來。獲得貸款的農(nóng)戶要按時(shí)支付利息和準(zhǔn)時(shí)還清貸款，以讓更多的農(nóng)村困難戶受益。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入越來越大，所需資金也越來越多，而目前我國農(nóng)村貸款普遍比較困難，社區(qū)發(fā)展基金在一定程度上解決了這一難題，讓無數(shù)農(nóng)民能實(shí)現(xiàn)致富夢(mèng)想。

（4）CDD項(xiàng)目有助于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。在我國的試點(diǎn)地區(qū)，CDD在目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面成效顯著。由于CDD主張賦權(quán)給社區(qū)農(nóng)民，全體社區(qū)農(nóng)民可以決定把有限的資金用于發(fā)展他們最需要的項(xiàng)目。社區(qū)農(nóng)民選擇的項(xiàng)目主要包括鄉(xiāng)村道路、安全飲水、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村用電和小型水利設(shè)施等。這些項(xiàng)目的實(shí)施，極大地改善了鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活條件，還促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔。同時(shí)，“村民的參與權(quán)受到尊重后，參與項(xiàng)目實(shí)施的積極性大大提高，主人翁意識(shí)明顯增強(qiáng)?！保?］

（5）建立起可持續(xù)性發(fā)展的長效機(jī)制。CDD 能針對(duì)貧困人口的需求提供服務(wù)從而增強(qiáng)扶貧的可持續(xù)性。相比于由社區(qū)外的人進(jìn)行的投資決策，CDD項(xiàng)目（如道路、學(xué)校和供水系統(tǒng)等）通常有更高的使用率和得到更好的維護(hù)。在六個(gè)國家對(duì)農(nóng)村社區(qū)1875 戶的供水系統(tǒng)的研究顯示，當(dāng)社區(qū)擁有控制關(guān)鍵投資的決定權(quán)并承擔(dān)部分投資成本來實(shí)施他們需要的項(xiàng)目時(shí)，其供水系統(tǒng)的持續(xù)性明顯地高于從前。在四川嘉陵區(qū)由CDD項(xiàng)目修建的道路后來也得到更好的維護(hù)。

2、弱勢（W）

（1）CDD的適用范圍有限。CDD 的發(fā)展涉及許多不同的部門，對(duì)于那些小規(guī)模、不復(fù)雜，并且需要當(dāng)?shù)睾献鞯奈锲泛头?wù)，如公共服務(wù)（如公共牧場和地表灌溉系統(tǒng)的管理）、公共產(chǎn)品（如當(dāng)?shù)氐缆返木S護(hù)）、公民社會(huì)建設(shè)（如民眾的擁護(hù)和社會(huì)監(jiān)督），CDD 的潛力可以得到最大限度地發(fā)揮。但在社區(qū)層面上，并非所有的物品和服務(wù)都能通過集體行動(dòng)而得到最好的管理。當(dāng)涉及到許多社區(qū)或者大規(guī)模而復(fù)雜的公共產(chǎn)品時(shí)，通常由當(dāng)?shù)卣蛑醒胝峁?huì)更好一些。

（2）CDD的前期培訓(xùn)任務(wù)重。CDD的特點(diǎn)決定了啟動(dòng)CDD需要成立項(xiàng)目辦并對(duì)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，需要招聘社區(qū)聯(lián)絡(luò)員；還需要開展入戶調(diào)查，組織農(nóng)民學(xué)習(xí)、討論和認(rèn)識(shí)CDD；如果成立社區(qū)發(fā)展基金，還需要對(duì)社員進(jìn)行制度建設(shè)、財(cái)務(wù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、記帳、利息計(jì)算、現(xiàn)金保管、信息公布、貸款發(fā)放與回收、監(jiān)督等多方面的培訓(xùn)。在CDD試點(diǎn)地區(qū)，基層干部和農(nóng)民普遍認(rèn)為啟動(dòng)CDD前期的工作量大，手續(xù)繁瑣，占用時(shí)間長，成本較高。

3、機(jī)會(huì)（O）

首先，近年國家實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，支農(nóng)惠農(nóng)的政策力度越來越大。2008年的中央一號(hào)文件中強(qiáng)調(diào)了“自覺地加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度”。要求大幅度增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入，突出抓好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)調(diào)三個(gè)“明顯高于”：即“財(cái)政支農(nóng)投入的增量要明顯高于上年、國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要明顯高于上年、政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年”［5］。其次，大學(xué)生村官政策的落實(shí)，讓農(nóng)村人才缺乏的局面得到緩解?？梢姡覈r(nóng)村發(fā)展正面臨著大好的機(jī)遇，給CDD的開展提供了良好的條件。

4、威脅（T）

雖然有以上諸多潛在的益處，CDD 也依然存在風(fēng)險(xiǎn)。如果社區(qū)組織沒有被適當(dāng)?shù)匕l(fā)展壯大，或者將貧困戶、婦女等排除在外，如果社區(qū)不能獲得足夠的啟動(dòng)資金，或者是他們脫離地方政府甚至被既定的利益所操縱，那么 CDD 將不會(huì)成為一個(gè)理想的戰(zhàn)略，甚至比傳統(tǒng)的發(fā)展機(jī)制更為糟糕。

三、總結(jié)

社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展的優(yōu)勢是明顯的。CDD本身是一個(gè)開放的機(jī)制，需要不斷地被完善和發(fā)展。它所受到的威脅將來會(huì)最大限度地得到克服和避免，因?yàn)镃DD本身的規(guī)則是清晰的，執(zhí)行過程受到公眾的監(jiān)督，不斷吸收各地的經(jīng)驗(yàn)。

菲律賓，印度、孟加拉國以及拉美、非洲等國家的經(jīng)驗(yàn)表明，CDD是國際上比較成功的新農(nóng)村開發(fā)模式。CDD能針對(duì)貧困人口的需求提供服務(wù)從而增強(qiáng)扶貧的可持續(xù)性，可以提高基礎(chǔ)設(shè)施、教育、小額信貸和自然資源管理的效率和有效性；可以不斷擴(kuò)大農(nóng)村開發(fā)的規(guī)模，并更好地瞄準(zhǔn)窮人和弱勢群體；可以給窮人賦權(quán)，讓窮人得到更多的自由，促進(jìn)政府職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督、指導(dǎo)、支持和服務(wù)。

新農(nóng)村建設(shè)近幾年在全國各地轟轟烈烈地開展，取得了一定的成績。但是我國的新農(nóng)村建設(shè)模式也暴露出一些問題：如政府管得太多，農(nóng)民的意愿和話語權(quán)沒有得到應(yīng)有地尊重［6］；個(gè)別地方把用于新農(nóng)村建設(shè)的資金用于少部分條件較好的村落，建設(shè)樣板村；有的地方政府甚至挪用新農(nóng)村建設(shè)的資金，有的甚至滋生貪污腐敗。CDD剛好是自下而上的，CDD在我國四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的良好發(fā)展態(tài)勢也證明了其能在新農(nóng)村建設(shè)中大放異彩。因此，為了又好又快地實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標(biāo)，政府應(yīng)該把CDD模式在更多的農(nóng)村地區(qū)迅速推廣開來。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 什么是社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展方式（CDD）？簡小鷹、劉林譯，《中國社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展簡報(bào)》．2007．1．

［2］ 劉勝安、Dan Gibson．等社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目操作手冊(cè)．http：//www．cdd．org．cn/．

［3］ 夏更生．社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展在中國扶貧開發(fā)領(lǐng)域的探索與實(shí)踐．http：//www．cpad．gov．cn，2007-11．

［4］ 嘉陵區(qū)人民政府區(qū)長李達(dá)帆：社區(qū)主導(dǎo)新理念，建設(shè)新村促和諧．www．cdd．org．cn，2007-11．

［5］ 中共中央 國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見．www．gov．cn.2008－01－30．

［6］ 高偉．社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)［J］經(jīng)濟(jì)研究參考2008，（3）：P36－42．

［7］ 任中平．社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與農(nóng)村基層民主建設(shè)［J］政治學(xué)研究2008，（6）：P95－102．

【作者簡介】

雷波（1980-），四川閬中人，西華師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院在讀碩士研究生，主要研究馬克思義理論與中國現(xiàn)代化．