政府間社會保障管理責(zé)權(quán)初探

張衛(wèi)蓮　張　均

摘 要：在現(xiàn)代社會，無論采取何種社會保障制度模式，政府都承擔(dān)著一定的直接的財(cái)政責(zé)任，只不過是因不同模式所承擔(dān)的責(zé)任輕重不同而已。因此，結(jié)合我國當(dāng)前國情，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會保障水平等多個(gè)影響因素，研究合理劃分政府間的管理責(zé)權(quán)，健全和完善我國的社會保障體系，財(cái)政社會保險(xiǎn)投入的效益，具有十分重要的經(jīng)濟(jì)意義。

關(guān)鍵詞：管理責(zé)權(quán) 養(yǎng)老保險(xiǎn) 社會保障預(yù)算

改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，取得的成績?nèi)澜缬心抗捕谩Ｈ欢?，不可否認(rèn)的是成績背后經(jīng)濟(jì)體制不完善和市場機(jī)制運(yùn)行的低效率。社會保障制度作為調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的“自動(dòng)穩(wěn)定器” 功能愈發(fā)顯著。我國的社會保障制度起步比較晚，制度體系不盡完善。因此，怎樣對社會保障制度進(jìn)行改革是今后工作的重點(diǎn)。長期以來，發(fā)達(dá)國家不但建立了完善的社會保障體系，而且根據(jù)具體國情確立了各級政府的社會保障管理責(zé)權(quán)。吸收發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，為合理劃分我國各級政府的社會保障管理責(zé)權(quán)提供借鑒。

一、發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行的社會保障制度

（一）德國

德國是聯(lián)邦制共和國，由聯(lián)邦政府、州政府、市鎮(zhèn)地方政府組成。社會保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)是以行業(yè)為劃分，所以涉及社會保險(xiǎn)的法律決定，基本都在聯(lián)邦一級統(tǒng)一做出。除了養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠獲得聯(lián)邦政府的固定財(cái)政補(bǔ)助外，其余的保險(xiǎn)種類基本上都是實(shí)行自立平衡的原則。醫(yī)療保險(xiǎn)由聯(lián)邦財(cái)政部負(fù)責(zé)制定政策和監(jiān)督檢查，具體事務(wù)由各個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)管理。失業(yè)保險(xiǎn)由政府機(jī)構(gòu)—聯(lián)邦勞工局承辦，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理。社會救濟(jì)由州和市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，資金來源于國家稅收，由政府財(cái)政負(fù)責(zé)，75%來自市縣，25%來自州政府。

（二）英國

英國是中央集權(quán)的單一制國家，實(shí)行高度集權(quán)的社會保障管理體制。中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策，具體事物絕大部分由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地方政府只是根據(jù)自身財(cái)力大小提供一些補(bǔ)充性的、地方性的社會服務(wù)。養(yǎng)老保障由社會保障部通過中央、地區(qū)和地方辦事機(jī)構(gòu)，管理年金和收入調(diào)查津貼的支付。失業(yè)保障由中央政府集中統(tǒng)一管理，社會保障部征費(fèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收費(fèi)用，就業(yè)部的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理待遇。英國的醫(yī)療服務(wù)管理機(jī)構(gòu)分為三級，即國家、地方和地區(qū)保健局，地區(qū)保健局負(fù)責(zé)提供具體的管理服務(wù)。

（三）美國

美國是聯(lián)邦制國家，實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級相對獨(dú)立的財(cái)政體制，各級政府間的管理權(quán)責(zé)劃分在聯(lián)邦憲法中有明確規(guī)定。老年、遺屬和傷殘保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)，以州政府為主，聯(lián)邦政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。醫(yī)療保險(xiǎn)以私人保險(xiǎn)為核心，以政府舉辦的醫(yī)療照顧計(jì)劃和醫(yī)療救助計(jì)劃為補(bǔ)充。

社會救濟(jì)由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府對一些社會救濟(jì)項(xiàng)目作全國性規(guī)定，州政府具體管理大部分項(xiàng)目，資金主要由地方政府負(fù)責(zé)解決，全國統(tǒng)一的項(xiàng)目，聯(lián)邦政府給予一定補(bǔ)助。公共衛(wèi)生以州和地方政府為主進(jìn)行管理，資金也主要由地方政府負(fù)責(zé)解決，聯(lián)邦政府給予一定補(bǔ)助。

二、 發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

盡管各國政府間社會保險(xiǎn)管理責(zé)權(quán)劃分差異，但總的來說，各國都充分調(diào)動(dòng)了各級政府的積極性和主動(dòng)性。養(yǎng)老保險(xiǎn)由多為中央統(tǒng)一集中管理；失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)多由中央制定政策。地方進(jìn)行具體管理，且省級政府通常發(fā)揮重要作用；社會救濟(jì)和公共衛(wèi)生等帶有明顯地域性的事務(wù)，多數(shù)國家均從效率角度考慮主要讓地方政府分散管理。

（一）由中央政府負(fù)責(zé)

各國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都具有較強(qiáng)的收入再分配效應(yīng)，除了對職工之間收入進(jìn)行再分配外，在職職工與退休職工之間也會發(fā)生收入再分配。由中央政府集中管理養(yǎng)老保險(xiǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的縱向公平。而且，養(yǎng)老保險(xiǎn)中的養(yǎng)老金待遇給付是有嚴(yán)格的規(guī)定，特別是準(zhǔn)予領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為基礎(chǔ)，有一定的客觀規(guī)律可循，因此，相對來說養(yǎng)老保險(xiǎn)比較容易實(shí)施，為中央政府進(jìn)行集中管理創(chuàng)造了條件。

（二）由地方政府負(fù)責(zé)

公共衛(wèi)生和社會救濟(jì)的受益范圍僅限于特定的某一區(qū)域，屬于地方性公共產(chǎn)品。從理論上來講，地方性公共產(chǎn)品既可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供。兩種提供方式相比較而言，由地方政府提供效率更高。且地方政府做好公共衛(wèi)生和社會救濟(jì)工作，有利于營造良好的投資環(huán)境，對企業(yè)和投資者有更大的吸引力。社會救濟(jì)主要是靠財(cái)政撥款，地方政府在安排財(cái)政支出項(xiàng)目時(shí)會有優(yōu)先次序考慮，所以中央政府應(yīng)在社會救濟(jì)籌資上承擔(dān)兜底責(zé)任。

（三）中央與地方政府共同負(fù)責(zé)

當(dāng)發(fā)生周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，政府可以實(shí)施自動(dòng)穩(wěn)定或相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，失業(yè)保險(xiǎn)是發(fā)揮穩(wěn)壓器作用的重要財(cái)政政策。由于存在地區(qū)間的“政策性外溢”，地方政府層次上的穩(wěn)定政策可能根本就是無效的。中央政府制定頒布相關(guān)制度法規(guī)，從財(cái)力上給與大力支持，省級和縣市級政府在具體管理過程中發(fā)揮重要作用。

全國統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)擁有有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和互濟(jì)機(jī)制，然而，實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃所涉及的復(fù)雜性和信息不完全性、不對稱性，既限制了集中的潛在功能發(fā)揮。許多國家醫(yī)療保險(xiǎn)籌資的主要部分被下放到地方政府，以期促進(jìn)其責(zé)任性、積極參與和適應(yīng)地方需要及優(yōu)先目標(biāo)的靈活性。

三、對我國社會保障預(yù)算的啟示

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和對外開放的進(jìn)一步發(fā)展，各種社會風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，給社會和諧發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。完善的社會保障體系能較為有效地化解社會風(fēng)險(xiǎn)，而社會保障管理責(zé)權(quán)在各級政府之間的合理劃分既是社會保障體系的重要內(nèi)容，也是社會保障制度有效實(shí)施的重要保證。

首先，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是統(tǒng)賬結(jié)合的模式，屬于省級統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次偏低不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)和養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的順利開展實(shí)施。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，我國應(yīng)當(dāng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次。具體工作由省級社會保障部門負(fù)責(zé)，中央政府負(fù)責(zé)法律法規(guī)的制定以及資金管理運(yùn)營。

其次，合理劃分政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)。在財(cái)政的各級政府預(yù)算中，有一個(gè)很重要的原則就是財(cái)權(quán)事權(quán)的對等。事權(quán)過大而財(cái)力不足，政府的工作難以展開進(jìn)行。在十六屆六中全會的決議中也提到了，要合理劃分中央與地方政府的財(cái)權(quán)，做到財(cái)權(quán)事權(quán)協(xié)調(diào)。目前我國地方政府承擔(dān)的公共事務(wù)比較多，相對而言財(cái)權(quán)偏小。像我國準(zhǔn)備開征的社會保險(xiǎn)稅，可以考慮多分一部分給地方政府。

再次，加強(qiáng)對社會保障基金的監(jiān)督和管理。目前我國的社會保障基金管理體系不規(guī)范，由于中央與地方政府之間責(zé)任不明 ,導(dǎo)致中央政府的權(quán)威性下降，而地方政府為維護(hù)地方利益在社會保險(xiǎn)具體方案設(shè)計(jì)，基金管理使用等方面違背中央要求。由于預(yù)算審批層次低，各地區(qū)各部門在社會保障基金管理上缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和法律約束，存在挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象。

當(dāng)前，全球金融危機(jī)愈演愈烈，經(jīng)濟(jì)增長趨緩，我國的人口老齡化程度逐步加劇，如果沒有制度性和結(jié)構(gòu)性的改革，社會保障制度將面臨嚴(yán)重財(cái)務(wù)危機(jī)。據(jù)預(yù)測，2009年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有收不抵支的可能，單純依靠企業(yè)職工繳費(fèi)已經(jīng)不能滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出，這就需要依靠中央財(cái)政給予支持，彌補(bǔ)資金缺口。當(dāng)然地方財(cái)政也要有配套的資金和政策支持，才可以應(yīng)對危機(jī)，度過難關(guān)，維護(hù)社會保障制度的良好運(yùn)行，保證社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

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作者簡介：

張衛(wèi)蓮，女，河北肅寧，碩士， 河北大學(xué)管理學(xué)院06級社會保障研究生班，研究方向 ：公共財(cái)政與社會保障資金運(yùn)營；

張均，河北省人力資源和社會保障廳，河北省石家莊市河北省人力資源和社會保障廳農(nóng)保處。