地震巨災(zāi)的公共物品性質(zhì)及我國(guó)地震風(fēng)險(xiǎn)管理模式構(gòu)建

摘要：地震風(fēng)險(xiǎn)由于波及面廣、災(zāi)害重大等特點(diǎn)使地震災(zāi)害具有非常強(qiáng)的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災(zāi)害物品的屬性；另一方面，與地震巨災(zāi)公共災(zāi)害物品屬性對(duì)稱的地震風(fēng)險(xiǎn)管理同樣具有非常強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，屬于公共管理范疇。我國(guó)的地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該放在公共管理的框架內(nèi)構(gòu)建，政府應(yīng)將地震保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)保障列為政策性保障措施，建立地震保險(xiǎn)的保障基金，并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)管理。

關(guān)鍵詞：地震風(fēng)險(xiǎn)；公共物品；風(fēng)險(xiǎn)管理模式

中圖分類號(hào)：F840.64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-3544(2009)06-0075-05

一、問題的提出

地震巨災(zāi)所帶來的是災(zāi)害損失，而保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倱p失的有效工具，因此，人們自然想到地震風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該通過保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)嫁，在地震巨災(zāi)的損失補(bǔ)償中唱主角的應(yīng)該是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。與這一常規(guī)想法相悖的是，在地震這樣的大災(zāi)面前閃現(xiàn)的是政府的身影。

2008年5月12日我國(guó)汶川大地震，截至2008年6月15日，政府方面共投入抗震救災(zāi)資金537.63億元，其中中央財(cái)政投入491.54億元，地方財(cái)政投入46.09億元；災(zāi)后重建基金2008年中央財(cái)政安排700億元。2009年、2010年中央預(yù)算再作相應(yīng)安排。社會(huì)募集方面全國(guó)共接受國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界捐贈(zèng)款物總計(jì)456.54億元。相比之下保險(xiǎn)損失賠償占比約為3％-5％，約計(jì)21～70億元人民幣之間。

是不是因?yàn)槲覈?guó)處于發(fā)展中國(guó)家，保險(xiǎn)意識(shí)淡薄。民眾的投保率低導(dǎo)致了以上的局面?我們先從全球的角度來看一下國(guó)際上的地震投保情況。

雖然很多國(guó)家在地震保險(xiǎn)方面花費(fèi)了大量的人力和物力，但其成效卻不盡如人意，投保率一直很低。以地震保險(xiǎn)機(jī)制比較健全的日本為例，在日本地震保險(xiǎn)法制定初期，即1966-1968年度，日本地震保險(xiǎn)為自動(dòng)附帶(即在加入主險(xiǎn)的同時(shí)附加地震保險(xiǎn))，受到1964年和1968年地震的影響，地震保險(xiǎn)投保率在20％左右。在這之后投保率開始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限額，1994年地震保險(xiǎn)投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率僅為3.0％，地震后，投保者爭(zhēng)先恐后，急增至10.2％，1997年達(dá)到27.3％。爾后，投保率又開始下降，1998年3月末，地震保險(xiǎn)的投保率降為13.1％，現(xiàn)在仍保持在一個(gè)較低水平。

世界上其他國(guó)家也有類似情況，大災(zāi)之年或之后地震保險(xiǎn)的投保率會(huì)上升，而后開始下降，總體情況還沒有日本好，甚至有的國(guó)家投保率不足1％，而且因地而異，差異很大。一般而言，地震較為頻繁的國(guó)家或地區(qū)地震保險(xiǎn)開展較好，投保率也相對(duì)較高。但從世界范圍來看，地震保險(xiǎn)的投保率普遍過低，發(fā)展跟不上社會(huì)的需求，供需嚴(yán)重失衡。比如美國(guó)，美國(guó)地震保險(xiǎn)1964年、1989年和1997年的投保率分別為9.7％、18.7％和23.2％～31.5％。而各州差異很大。加利福尼亞州作為美國(guó)人口最集中、工業(yè)化程度最高、資本最密集的州，其地震活動(dòng)也最頻繁，目前的投保率也不足20％，其他州則更低。

從以上事實(shí)可以看出，地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與地震保險(xiǎn)是兩回事。對(duì)地震的風(fēng)險(xiǎn)管理不等同于地震保險(xiǎn)，地震保險(xiǎn)在地震風(fēng)險(xiǎn)管理中只能起到一定的作用，而不是全部。那么保險(xiǎn)這種風(fēng)險(xiǎn)管理工具為什么在地震面前難以發(fā)揮轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的有效作用呢?如果不是對(duì)保險(xiǎn)這種風(fēng)險(xiǎn)管理工具本身的認(rèn)識(shí)問題。就是對(duì)地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)問題?抑或是兩方面都存在認(rèn)識(shí)上的問題。

因此，本文從地震風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)角度著手。澄清地震的風(fēng)險(xiǎn)屬性及提供地震風(fēng)險(xiǎn)管理的可行措施。本文研究結(jié)論是：地震風(fēng)險(xiǎn)由于波及面廣、災(zāi)害重大等特點(diǎn)使地震災(zāi)害具有非常強(qiáng)的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災(zāi)害物品的屬性；另一方面，與地震巨災(zāi)公共災(zāi)害物品屬性對(duì)稱，地震風(fēng)險(xiǎn)管理同樣具有非常強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，屬于公共管理范疇。我國(guó)的地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該放在公共管理的框架內(nèi)構(gòu)建。

二、地震巨災(zāi)公共物品性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

(一)地震巨災(zāi)的公共災(zāi)害物品屬性

所謂公共物品，是相對(duì)私人物品而言的，具有非排他性與非獨(dú)占性的天然特性。公共物品分為兩大類。即自然屬性公共物品和社會(huì)屬性公共物品。自然公共物品主要是自然界自我循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)，如地球上的陽光、空氣，還有地殼的運(yùn)行規(guī)律等。公共物品的社會(huì)屬性通常包含公共物品的政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、文化屬性和社會(huì)公益屬性。

消費(fèi)公共物品就會(huì)帶來效用，根據(jù)公共物品帶給人類的效用而言，可以分為正效用，比如說享受陽光、空氣、水完成生命的新陳代謝；負(fù)效用，自然運(yùn)行造成的災(zāi)害結(jié)果使人們被迫消費(fèi)，如地震帶給人類的是強(qiáng)烈負(fù)效用，而且具有強(qiáng)烈外部性的非排他性公共災(zāi)害物品屬性：

1，破壞嚴(yán)重、成災(zāi)廣泛。我國(guó)地處歐亞板塊，受太平洋板塊、印度板塊的推擠和俯沖，是一個(gè)多地震的國(guó)家。地震具有“震源淺、頻度高、強(qiáng)度大、分布廣”等特點(diǎn)。1556年我國(guó)陜西關(guān)中8級(jí)大地震83萬人死亡。1920年寧夏海原8.6級(jí)地震23.4萬人死亡。19747年4月江蘇溧陽5.5級(jí)地震就死8人傷200多人，直接經(jīng)濟(jì)損失30000萬元。1976年7月28日，我國(guó)唐山市發(fā)生7.8級(jí)地震造成24萬余人死亡，重傷近16.8萬人。輕傷54萬人，95％的建(構(gòu))筑物坍塌，所有生命線工程全部失效，經(jīng)濟(jì)損失大于100億元，致使一個(gè)新興的工業(yè)城市瞬間變?yōu)橐黄瑥U墟，至今讓人心有余悸。1988年云南瀾滄—耿馬7.1級(jí)地震雖發(fā)生在云南邊陲，受災(zāi)人口仍多達(dá)516萬，其中重災(zāi)民141萬。1997年9月23日，廣東三水3.7級(jí)地震，震中烈度為5度，3天后又發(fā)生4.2級(jí)地震，震中烈度為6度，經(jīng)濟(jì)損失7000余萬元(楊懋源，2004)。2008年5月12日的汶川8級(jí)地震，死亡人數(shù)近7萬。近百萬的受災(zāi)人口需要安置。震后人們談?wù)鹕?，大吃大喝，?zhēng)相取款，停工停產(chǎn)，社會(huì)影響十分強(qiáng)烈。

2，突發(fā)急劇，防不勝防。突發(fā)性是自然災(zāi)害的共同特點(diǎn)，不同災(zāi)害的突發(fā)過程長(zhǎng)短時(shí)間相差甚大。大部分自然災(zāi)害的孕育過程要短于地震，但其發(fā)生到成災(zāi)的時(shí)間又較地震為長(zhǎng)，少則幾小時(shí)。多則幾天甚至更長(zhǎng)，畢竟可以給人們以某種抗御災(zāi)害的時(shí)間。例如暴雨形成山洪，病蟲害或急性傳染病等的蔓延、流行，旱災(zāi)的發(fā)生，泥石流的產(chǎn)生等自然災(zāi)害的形成，都需要一定的時(shí)間。地震災(zāi)害卻不同，其爆發(fā)到成災(zāi)的過程極為短暫，地震的發(fā)生和成災(zāi)幾乎是同時(shí)出現(xiàn)的。往往幾秒至幾十秒內(nèi)，灰飛煙滅，一切都發(fā)生了，都過去了。一瞬之間人們祖祖輩輩辛勤勞動(dòng)而建立起來的物質(zhì)文明和精神文明毀壞殆盡。在地震預(yù)報(bào)水平還很低的今天。由于地震災(zāi)害具有這種突發(fā)性，它往往在人們毫無防范準(zhǔn)備的情況下發(fā)生，加重了地震災(zāi)害的嚴(yán)重性。

(二)地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共物品屬性

風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)防、救助及評(píng)估的一系列活動(dòng)，是動(dòng)態(tài)管理過程。既然地震災(zāi)害具有強(qiáng)烈的外部性及非排他性。身處其中的公眾就形成了對(duì)防止、降低公共災(zāi)害的強(qiáng)烈需求，同時(shí)，提供災(zāi)后重建也是保證災(zāi)民福利不進(jìn)一步下降的必要措施。因此，地震風(fēng)險(xiǎn)管理不但包括對(duì)災(zāi)后的重建，還包括發(fā)生災(zāi)害時(shí)的救助、災(zāi)害的預(yù)防等措施，以求最大限度地降低災(zāi)害損失程度。與公共災(zāi)害對(duì)應(yīng)的是對(duì)公共災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理，它同樣具有外部性與非排他性的公共產(chǎn)品屬性：

1，地震后救人具有非排他性。地震給人類造成的財(cái)產(chǎn)、人身損失是慘重的，地震的最主要災(zāi)害損失是房屋建筑垮塌，被困在垮塌建筑中的人員需要及時(shí)救出，救人就成了與時(shí)間賽跑的戰(zhàn)斗；同時(shí)，主震之后是不斷的余震，給救助增添的不僅僅是困難，還有施救人員的生命安全，這時(shí)的救災(zāi)已經(jīng)上升到民族氣節(jié)、民族良知、民族精神體現(xiàn)，也是考驗(yàn)一個(gè)執(zhí)政黨的親民措施。與救人相對(duì)應(yīng)的是大量災(zāi)民安置，受傷災(zāi)民救治，在大災(zāi)面前需要調(diào)用物資、醫(yī)療措施、救災(zāi)的援助人力，這些都需要在短時(shí)間內(nèi)及時(shí)就位，各個(gè)環(huán)節(jié)之間需要協(xié)調(diào)、協(xié)作。這是一個(gè)大的社會(huì)系統(tǒng)工程，這時(shí)候的管理目標(biāo)是社會(huì)民眾和國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全，而不是誰付了保費(fèi)誰享有被保護(hù)的特權(quán)，享受被保護(hù)成為公眾普適權(quán)利，具有很強(qiáng)的非排他性，地震風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)上升到國(guó)家的公共管理層面。

2，震后搶修生命線具有非排他性。比地震災(zāi)害更嚴(yán)重的是山體滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生災(zāi)害，同時(shí)由于短時(shí)間地下巨大能量的釋放，對(duì)道路、電路、煤氣等關(guān)及民眾生命線的公共設(shè)施損害是波及面更大、災(zāi)害損失更嚴(yán)重的潛在危險(xiǎn)。這樣的危險(xiǎn)需要馬上解除，對(duì)于這樣危機(jī)事件的管理也是國(guó)家管理中的一個(gè)重要內(nèi)容。換句話說，也只有國(guó)家才有這樣的能力，其他私人組織很難達(dá)到這樣的財(cái)力及組織調(diào)動(dòng)與協(xié)調(diào)能力。

3，災(zāi)后重建具有非排他性。災(zāi)民安置與災(zāi)后重建是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。大震過后，很多問題都不是用錢能夠解決的，比如說災(zāi)后建設(shè)涉及到整體規(guī)劃；受災(zāi)群眾中有很多痛失親人而面臨的孤老、孤殘、孤兒的照顧與贍養(yǎng)問題，對(duì)受災(zāi)群眾的救助不僅僅是當(dāng)期生活必需品的短期救助，更是未來以后的中期、長(zhǎng)期救助；救助的需求不僅僅是錢物，還有人性的關(guān)懷、一個(gè)國(guó)家人道制度的關(guān)懷。就算是這些救助手段都可以折成錢來計(jì)算，那么折算的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是一個(gè)全面的系統(tǒng)工程。因此，災(zāi)后重建更要求國(guó)家提供公共管理。

三、地震風(fēng)險(xiǎn)管理公共物品的供給借鑒

對(duì)于地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共物品屬性進(jìn)行分析后，接下來的問題就是這樣的公共物品由誰提供?如何提供?即公共物品的供給規(guī)律。公共物品中有三個(gè)基本的參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者。消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，他們可以是個(gè)人、特定區(qū)域的所有人、公共機(jī)構(gòu)、私人組織等。公共物品的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，它可能是政府機(jī)構(gòu)、志愿組織、私人企業(yè)或非營(yíng)利組織，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身。公共物品的提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，它通常是政府機(jī)構(gòu)，也可以是志愿組織、消費(fèi)者自己等。在公共物品的“市場(chǎng)”上，或是政府建立的企業(yè)。親力親為，進(jìn)行“政府生產(chǎn)”，或者由政府委托、安排私人企業(yè)生產(chǎn)，稱之為“政府提供”。就公共物品而言，政府可以是供給的主體或最終責(zé)任人，但卻可以將不同的環(huán)節(jié)分配給非政府的私人組織。也就是說，在公共物品的提供上，責(zé)任與形式可以分開，政府是主要責(zé)任人，或最后責(zé)任人，而提供的方式卻可以多樣化。目前就世界經(jīng)濟(jì)來看，公共物品多元化供給是一個(gè)趨勢(shì)，之所以是一個(gè)趨勢(shì)是因?yàn)檫@樣的供給模式引入了市場(chǎng)機(jī)制，而市場(chǎng)機(jī)制是提高資源配置效率的有效工具。對(duì)于地震風(fēng)險(xiǎn)管理這樣公共物品的供給我們看一下世界已有的做法：

(一)日本

1966年日本制定了“地震保險(xiǎn)法律”，根據(jù)這一法律建立了地震保險(xiǎn)制度。制度一建立就引入了政府再保險(xiǎn)方式，采用政府與災(zāi)害保險(xiǎn)公司共同運(yùn)營(yíng)的方式。由于國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司的受理能力有限，而國(guó)外保險(xiǎn)公司不受理分擔(dān)責(zé)任的再保險(xiǎn)，因此根據(jù)地震保險(xiǎn)法規(guī)定將地震保險(xiǎn)分為三級(jí)機(jī)制。第一級(jí)由民間的產(chǎn)險(xiǎn)公司以火災(zāi)險(xiǎn)附加方式承保住宅的地震保險(xiǎn)后，再由國(guó)營(yíng)再保險(xiǎn)公司(JER)分擔(dān)再保險(xiǎn)，發(fā)揮第二級(jí)機(jī)制功能，JER再將超額損失以再保方式轉(zhuǎn)予政府承擔(dān)，由政府擔(dān)任最后一級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。原則1-750億日元以下的理賠由民間業(yè)者負(fù)責(zé)(含產(chǎn)險(xiǎn)公司及地震再保險(xiǎn)公司)；如果理賠金額達(dá)750億日元至8186億日元，則由日本政府及民間業(yè)者各負(fù)責(zé)一半；若理賠金額達(dá)8186億日元以上至41000億日元，則由日本政府負(fù)責(zé)95％，民間業(yè)者負(fù)責(zé)5％。

(二)美國(guó)

1996年加州以立法的形式確立了一個(gè)為房主提供地震保險(xiǎn)的計(jì)劃。除了參加的保險(xiǎn)公司提供的資金和保險(xiǎn)費(fèi)外，再保險(xiǎn)資金和加州債務(wù)管理機(jī)構(gòu)以及私人投資者的資本也投資于該計(jì)劃。保險(xiǎn)公司提供第一筆10億美元的現(xiàn)款，并承諾。如果需要，再追加30億美元用于理賠。保險(xiǎn)公司將投保人的保險(xiǎn)單轉(zhuǎn)由加州地震管理局控制，由該局負(fù)責(zé)賠償任何損失。如果加州地震管理局所付的保險(xiǎn)賠償費(fèi)超過了該局的財(cái)力，該州財(cái)政廳將發(fā)行債券或由政府擔(dān)保得到多達(dá)10億美元的其他財(cái)政借款，這筆借款將通過將現(xiàn)有保險(xiǎn)費(fèi)增加20％來分?jǐn)偨o每個(gè)被保險(xiǎn)人。

(三)新西蘭

新西蘭對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)體系由三部分構(gòu)成，即地震委員會(huì)、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，分別屬于政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。一旦巨災(zāi)發(fā)生，地震委員會(huì)負(fù)責(zé)法定保險(xiǎn)的損失賠償；保險(xiǎn)公司依據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)超出法定保險(xiǎn)責(zé)任部分的損失賠償；而保險(xiǎn)協(xié)會(huì)將啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。新西蘭法定保險(xiǎn)費(fèi)按每戶每年60新元收取，保費(fèi)被加在保險(xiǎn)公司收取的火險(xiǎn)保費(fèi)上，由保險(xiǎn)公司代收后交給地震委員會(huì)。保險(xiǎn)最高責(zé)任限額：房屋最高責(zé)任限額10萬新元，房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)最高責(zé)任限額2萬新元，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障的費(fèi)率為0.5％；如果房屋或房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值超過了地震委員會(huì)的最高責(zé)任限額，居民可以到保險(xiǎn)公司投保超限額的部分。免賠額：(1)房屋受損或房屋及房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)均受損的，免賠率1％，最低免賠額200新元；(2)只有房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)受損的，不論損失金額大小，一律免賠200新元；(3)土地受損的免賠率10％，最低免賠額500新元，最高免賠額5000新元。

保險(xiǎn)公司承保居民住宅及宅內(nèi)財(cái)產(chǎn)價(jià)值超過地震委員會(huì)最高責(zé)任限額部分的地震險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司一般將全國(guó)各地按地震風(fēng)險(xiǎn)的程度不同劃分成315個(gè)區(qū)域，并充分考慮建筑物的結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的費(fèi)率為0.1％～0.5％。

(四)墨西哥

墨西哥地震保險(xiǎn)是在火險(xiǎn)保單上包含了地震責(zé)任，地震責(zé)任以交納地震附加費(fèi)和外加費(fèi)率的方式在保單上注明。地震保險(xiǎn)保障只限于固定資產(chǎn)，而不包括利潤(rùn)收益的實(shí)際損失。地震保險(xiǎn)可按以下四種方式投保：(1)全額投保(帶有保不足條款)；(2)保戶負(fù)擔(dān)25％共保(損失責(zé)任按比例分?jǐn)?；(3)以火險(xiǎn)保險(xiǎn)金額的75％為保險(xiǎn)金額投保；(4)以地震保險(xiǎn)金額的2％為絕對(duì)免賠率，投保最大金額不限。

墨西哥地震責(zé)任的絕大部分由再保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)，再保險(xiǎn)公司要求再保險(xiǎn)分公司定期提供有關(guān)信息，在每一相關(guān)地震危險(xiǎn)的比例分?jǐn)傇俦ｋU(xiǎn)合同有效期內(nèi)，至少每年提供兩次。

對(duì)上述幾個(gè)國(guó)家的地震保險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)可以看出：(1)所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都有相應(yīng)的法律法規(guī)或政策作為基礎(chǔ)，由此也肯定了地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共產(chǎn)品屬性，地震風(fēng)險(xiǎn)供給上升到國(guó)家管理層面。(2)所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都建立了一定的核心機(jī)構(gòu)，但是這個(gè)核心機(jī)構(gòu)卻表現(xiàn)出了國(guó)別之間的差異。也就是說，地震風(fēng)險(xiǎn)管理供給的形式是多樣性的，并不局限在政府或私人單方供給模式，更多是兩者的配合。(3)政府支持。不論采取何種模式，所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都有政府的支持，雖然支持力度有所差異。也就是最終在政府層面上肯定了政府是地震風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的最終責(zé)任人，給出了政府擔(dān)保。四、中國(guó)地震風(fēng)險(xiǎn)管理的模式構(gòu)建

地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共物品性質(zhì)是從多方面表現(xiàn)出來的，不但具有經(jīng)濟(jì)屬性，還具有文化屬性，尤其是對(duì)大災(zāi)救助的系統(tǒng)工程，反映的是一個(gè)執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，社會(huì)民眾的精神面貌，精神文明與物質(zhì)文明高度結(jié)合的社會(huì)和諧程度。因此，地震風(fēng)險(xiǎn)管理首先從性質(zhì)上應(yīng)該歸屬到國(guó)家管理的高度，其次地震風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)家管理范疇并不是以經(jīng)濟(jì)為惟一目標(biāo)，但卻以經(jīng)濟(jì)為主要基礎(chǔ)。

(一)地震保險(xiǎn)與地震災(zāi)害賠付

保險(xiǎn)業(yè)中的損失和賠付是兩個(gè)不同但又密切相關(guān)的概念。損失通常指承保標(biāo)的可能發(fā)生的實(shí)際損失大小，賠付則指保險(xiǎn)公司按承保合同規(guī)定的保險(xiǎn)責(zé)任所支付的實(shí)際費(fèi)用。事實(shí)上，保險(xiǎn)公司關(guān)心的是賠付而不是被保險(xiǎn)人的實(shí)際損失。費(fèi)率準(zhǔn)備金及再保險(xiǎn)安排等精算問題應(yīng)以保險(xiǎn)責(zé)任的賠付損失分布情況為依據(jù)。也就是說，如果作為私人商業(yè)保險(xiǎn)的供給而言，商業(yè)保險(xiǎn)考慮的是賠付規(guī)律及自身的賠付承受能力。

因此，就商業(yè)規(guī)則而言，無論是出于贏利還是樹立自己的形象，無論是提供公益的非盈利活動(dòng)還是超能力承保威脅到自己的償付能力，保險(xiǎn)公司都要制定賠付政策。賠付政策對(duì)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度，投保人繳納保費(fèi)的金額數(shù)目及投保人因道德因素引發(fā)投機(jī)或逆選擇等方面的控制起到一個(gè)杠桿作用，它是保險(xiǎn)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。國(guó)際上已開展地震保險(xiǎn)的國(guó)家也有各自的保險(xiǎn)賠付政策。比如日本對(duì)地震損失的賠付政策是根據(jù)日本地震保險(xiǎn)法，以安定居民生活為目的。如屬于全部毀壞，被保險(xiǎn)者將獲得地震保險(xiǎn)費(fèi)的全額支付，但不超過地震保險(xiǎn)賠付的上限(房屋的保險(xiǎn)金額上限為5000萬日元，生活用品保險(xiǎn)金額上限為1000萬日元)；如屬于半損的情況，將獲得地震保險(xiǎn)金額50％的賠償；如果只是一部分損壞，則只能獲得地震保險(xiǎn)金額5％的賠付。由此可以看出。地震損失的保險(xiǎn)賠付與人們的愿望賠付不是一回事。通過對(duì)地震災(zāi)害損失的即時(shí)管理可以看出，人們對(duì)地震救災(zāi)期許的是公共產(chǎn)品屬性，而商業(yè)保險(xiǎn)提供的只能是私人保險(xiǎn)商品。日本地震保險(xiǎn)建立得比較早，相對(duì)于其他國(guó)家也是民眾保險(xiǎn)意識(shí)最高的國(guó)家，在經(jīng)歷了阪神、淡路大震災(zāi)，現(xiàn)行地震保險(xiǎn)制度也有這個(gè)難題。震災(zāi)后，日本的消費(fèi)者提出了許多有關(guān)理賠內(nèi)容不充分的意見，主要是：(1)保險(xiǎn)金額上限過低；(2)只是火災(zāi)保險(xiǎn)賠付的30％-50％，賠付比例太低；(3)家庭財(cái)產(chǎn)受到損失而建筑物沒受損失便不賠付太不可思議。這反映了消費(fèi)者寄希望地震保險(xiǎn)的“個(gè)人財(cái)產(chǎn)賠付”比例與“幫助受災(zāi)者穩(wěn)定生活”這一地震保險(xiǎn)本來的目的之間產(chǎn)生了一些差異。因?yàn)榈卣馂?zāi)害是一種特殊保險(xiǎn)，所以不得不對(duì)理賠內(nèi)容作某種程度的限制。盡管如此，日本政府在災(zāi)后要求保險(xiǎn)公司在爭(zhēng)取擔(dān)保能力平衡的同時(shí)竭盡全力，盡量滿足消費(fèi)者的要求。

另外，從保險(xiǎn)的操作規(guī)程上來說，對(duì)損失的賠付要有明確的依據(jù)，那么也就是對(duì)災(zāi)害損失最后的損失額度要有實(shí)際的查勘，而查勘不僅需要技術(shù)、人員，還需要時(shí)間。因此，從尊重保險(xiǎn)商業(yè)規(guī)則的角度，保險(xiǎn)的地震理賠也很難達(dá)到即時(shí)性。日本阪神、淡路大震災(zāi)發(fā)生時(shí)，對(duì)上一年12月28日發(fā)生的二三陸遠(yuǎn)海地震的受災(zāi)情況調(diào)查仍在繼續(xù)。為了對(duì)大量的受災(zāi)契約物件進(jìn)行災(zāi)情調(diào)查并迅速支付保險(xiǎn)金，保險(xiǎn)公司最多時(shí)1天出動(dòng)調(diào)查人員約3000人。但由于交通受阻等原因，保險(xiǎn)公司于3個(gè)月后才基本完成了賠付工作。

(二)對(duì)我國(guó)地震保險(xiǎn)的解讀

1979年國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)以后，地震保險(xiǎn)作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中火險(xiǎn)的自動(dòng)附加責(zé)任予以承保。1996年7月1日新頒布的《財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基本險(xiǎn)》和《財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)綜合險(xiǎn)》條款中將地震責(zé)任從財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任中予以剔除。目前保險(xiǎn)市場(chǎng)承保地震責(zé)任的基本情況是：隨著保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)逐漸提高，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)持謹(jǐn)慎承保態(tài)度。建筑工程險(xiǎn)包含地震責(zé)任，企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)需要另行特約承保，家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛險(xiǎn)等險(xiǎn)種則將地震風(fēng)險(xiǎn)列為除外責(zé)任。在承保實(shí)務(wù)中，基本上也采取了限制保險(xiǎn)金額、設(shè)置絕對(duì)免賠率、高比例分保等控制地震賠付風(fēng)險(xiǎn)的措施。地震保險(xiǎn)對(duì)震害風(fēng)險(xiǎn)的分散和補(bǔ)償作用極為有限。

從地震保險(xiǎn)的發(fā)展中我們可以看出，我國(guó)保險(xiǎn)公司對(duì)地震保險(xiǎn)的供給是由完全供給到完全不供給再到目前的限制供給。表面上看是一個(gè)商品的供給問題，其實(shí)質(zhì)是在供給背后的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變遷。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，大一統(tǒng)的財(cái)政收支使保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)充當(dāng)?shù)氖秦?cái)政職能：保險(xiǎn)公司所收保費(fèi)上繳，賠付再由財(cái)政撥付下放，有財(cái)政兜底，保險(xiǎn)公司談不上賠得起還是賠不起。1979年經(jīng)濟(jì)體制開始改革，利改稅使保險(xiǎn)公司具有了企業(yè)色彩，但是這時(shí)高額的保險(xiǎn)稅率把保險(xiǎn)公司用于準(zhǔn)備金積累的資金都以稅收的形式上繳國(guó)家財(cái)政。

保險(xiǎn)稅制經(jīng)過若干次改革，所得稅率降了下來，但與交易商品密切相關(guān)的交易類稅種，如營(yíng)業(yè)稅、印花稅對(duì)保險(xiǎn)公司的負(fù)擔(dān)仍然不輕，因此，保險(xiǎn)公司對(duì)于地震這樣的風(fēng)險(xiǎn)只能是望著市場(chǎng)需求而畏縮著供給的手腳。作為金融行業(yè)之一的保險(xiǎn)業(yè)，是國(guó)家財(cái)政的稅利大戶，由于穩(wěn)定國(guó)家財(cái)政收入的需要，雖然稅率水平會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而下降，但這樣的制度在當(dāng)前及以后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是不會(huì)有太大改變的。

(三)我國(guó)地震風(fēng)險(xiǎn)管理模式的構(gòu)建

由以上兩方面分析得出，地震保險(xiǎn)在我國(guó)不應(yīng)該完全依賴市場(chǎng)搞商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，地震保險(xiǎn)在我國(guó)適合搞成國(guó)家支持的政策性業(yè)務(wù)。也就是說，我國(guó)的地震風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)借鑒國(guó)際做法——國(guó)家公共管理屬性，政府供給與私人供給相結(jié)合。

突發(fā)性、嚴(yán)重性是地震災(zāi)害的顯著特征之一，我國(guó)有近三分之一的國(guó)土面積、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的區(qū)域內(nèi)。特別是我國(guó)大陸地震絕大多數(shù)為發(fā)生在10～35km深度范圍內(nèi)的淺源地震，更易造成嚴(yán)重的地震災(zāi)害。我國(guó)地震所造成的破壞和損失是極為嚴(yán)重的，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，目前保險(xiǎn)的稅率制度也是一個(gè)變遷的過程，沒有完全過渡到市場(chǎng)機(jī)制，如果損失完全由商業(yè)保險(xiǎn)來承擔(dān)。勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)虧損，甚至破產(chǎn)。

就自然災(zāi)害來講，地震保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)也不適合完全商業(yè)經(jīng)營(yíng)。地震活動(dòng)的另一個(gè)自然屬性是時(shí)間分布的準(zhǔn)周期性。長(zhǎng)時(shí)間的資料分析表明。地震活動(dòng)是強(qiáng)、弱相間。波浪起伏地發(fā)展。即在某一時(shí)段內(nèi)強(qiáng)震密集發(fā)生，數(shù)量多，強(qiáng)度大，稱之為地震活躍期。在緊接著的一個(gè)時(shí)段內(nèi)，地震活動(dòng)稀疏，不僅數(shù)量少，而且強(qiáng)度也低，稱之為地震平靜期。一個(gè)地震活躍期或平靜期的持續(xù)時(shí)間通常為幾年至十幾年。地震活躍期與平靜期交替出現(xiàn)，周而復(fù)始，構(gòu)成一個(gè)延續(xù)不斷的地震時(shí)間分布序列。很顯然，地震災(zāi)害的時(shí)間分布也將依地震活躍期和平靜期而變化，在活躍期形成地震災(zāi)害損失高峰時(shí)段，平靜期則為災(zāi)害損失谷值時(shí)段。地震活動(dòng)的這種周期性特點(diǎn)，對(duì)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的正常平穩(wěn)經(jīng)營(yíng)必將帶來嚴(yán)重影響。在地震平靜期，地震活動(dòng)水平低，震災(zāi)損失風(fēng)險(xiǎn)小，保險(xiǎn)公司的經(jīng)濟(jì)賠償數(shù)額也少，容易造成虛假盈余，使相當(dāng)一部分本應(yīng)留做賠付地震巨災(zāi)損失的未了責(zé)任準(zhǔn)備金被當(dāng)作利潤(rùn)并通過國(guó)家稅收上繳了財(cái)政。而在地震活躍期，大震頻繁發(fā)生，震災(zāi)損失嚴(yán)重，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任超過自身的賠付能力。

同時(shí)，由于災(zāi)害性地震，特別是大地震發(fā)生的概率小、周期長(zhǎng)，這就可能出現(xiàn)在地震活躍時(shí)段，尤其是在有震情時(shí)，投保人多，預(yù)測(cè)地震所在地區(qū)的投保人多；而其他時(shí)段、其他地區(qū)的投保人少。保險(xiǎn)公司從自身的經(jīng)營(yíng)考慮，則正好相反，這就形成了雙向逆選擇。

因此，政府應(yīng)將地震保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)保障列為政策性保障措施。首先，要建立地震保險(xiǎn)的保障基金；其次，對(duì)地震保險(xiǎn)保障基金進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)管理。

1，建立地震保險(xiǎn)保障基金要強(qiáng)制。地震保險(xiǎn)之所以要實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)是基于以下主要原因：(1)為了達(dá)到業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)必須的參與率。保險(xiǎn)是以大數(shù)法則為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)措施，大數(shù)法則的核心是參與率越高，穩(wěn)定系數(shù)越好越合理。(2)克服地震保險(xiǎn)中存在的雙向逆選擇傾向。由于我國(guó)國(guó)土面積大，地形地貌特點(diǎn)復(fù)雜。不能像新西蘭采用全國(guó)統(tǒng)一的強(qiáng)制保險(xiǎn)。但是，為了保證必要的保險(xiǎn)參與率，政府規(guī)定對(duì)某些地區(qū)、企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)的對(duì)象，應(yīng)包括全國(guó)地震烈度區(qū)劃圖中基本烈度Ⅶ級(jí)及以上地區(qū)的居民住宅、工礦企業(yè)的廠房以及公共建筑物。強(qiáng)制的辦法可以考慮稅費(fèi)結(jié)合。

2，注入國(guó)家財(cái)政資金，啟動(dòng)地震保險(xiǎn)保障基金。針對(duì)我國(guó)目前正處于地震活躍期的情況，為了盡快發(fā)展地震風(fēng)險(xiǎn)管理事業(yè)，尤其是在啟動(dòng)階段，政府給予一定的資金投入是十分必要的。國(guó)家根據(jù)財(cái)政狀況和地震形勢(shì)的需要，分階段或一次性劃出一定數(shù)量的資金，作為地震風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，加上商業(yè)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)積累的風(fēng)險(xiǎn)基金，為開展地震保險(xiǎn)賠償業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)卣痫L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金達(dá)到一定規(guī)模后，政府停止資金投入，讓地震基金通過自身的運(yùn)行機(jī)制尋求發(fā)展。國(guó)家應(yīng)在深化抗震救災(zāi)體制改革過程中，充分考慮地震風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共管理屬性，從稅收政策上給予扶持和優(yōu)惠，對(duì)于具體經(jīng)營(yíng)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建議免征所得稅并降低營(yíng)業(yè)稅。因?yàn)榈卣痫L(fēng)險(xiǎn)管理屬于國(guó)家公共管理，地震風(fēng)險(xiǎn)管理中國(guó)家財(cái)政是最終的責(zé)任主體，但是，具體的供給方式可以由國(guó)家委托商業(yè)保險(xiǎn)公司代理經(jīng)營(yíng)。

3，地震基金采用委托保險(xiǎn)公司代理方式經(jīng)營(yíng)。地震保險(xiǎn)保障基金是政策性質(zhì)，體現(xiàn)的是強(qiáng)制或半強(qiáng)制的政府公共管理能力，但是作為一個(gè)獨(dú)立的基金，其運(yùn)行卻可以由國(guó)家委托商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦，即采用委托經(jīng)營(yíng)的方式。政府公共管理最重要的是如何保證管理的效率，在管理過程中如何杜絕市場(chǎng)尋租帶來的效率損失。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵做法是：在基金的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置中，加大監(jiān)督力量，增強(qiáng)基金運(yùn)行的透明度，使基金的所有人與基金的使用人在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上分離。加強(qiáng)權(quán)利的制衡結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。政府在財(cái)政、稅收和金融政策上給予支持，以利于建立和積聚適當(dāng)規(guī)模的地震保險(xiǎn)基金，總準(zhǔn)備金的規(guī)模由地震發(fā)生的概率、震害損失率預(yù)測(cè)結(jié)果和地震保險(xiǎn)責(zé)任等因素決定。作為基金的運(yùn)營(yíng)，看護(hù)保管只是一個(gè)方面，另一方面是基金的增值活動(dòng)。作為保險(xiǎn)公司，目前大的保險(xiǎn)公司都是集團(tuán)架構(gòu)的組織模式，在這樣的模式下，保險(xiǎn)集團(tuán)專設(shè)投資公司來加強(qiáng)資金的運(yùn)用。地震保險(xiǎn)保障基金委托保險(xiǎn)公司來管理?？梢詼p少交易成本，節(jié)約交易費(fèi)用，增加保險(xiǎn)公司的收益。