誰(shuí)為中國(guó)公益訴訟強(qiáng)筋健骨

缺乏法律的強(qiáng)有力支撐，公益訴訟只能是發(fā)育不全的軟骨病兒。

慈愛(ài)不是天上掉餡餅，善舉也并非唾手可得，當(dāng)愛(ài)心遭到剝奪，當(dāng)義舉陷入泥沼，需要通過(guò)法律來(lái)公斷是非、昭彰天理，這就是公益訴訟的價(jià)值和意義所在。

其實(shí)，慈善與公益訴訟猶如一枚硬幣的兩面，慈善需要通過(guò)公益訴訟彰顯和伸張，公益訴訟則給慈善以法律的溫情與維護(hù)。但時(shí)下的中國(guó)公益訴訟卻仍如呀呀學(xué)語(yǔ)的幼兒，蹣跚學(xué)步，踉踉蹌蹌。

一、公益行為呼喚公益訴訟

2009年3月15日，北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心發(fā)起成立的“公益律師網(wǎng)絡(luò)”暨“郭建梅公益律師團(tuán)隊(duì)”組建在北京大學(xué)百年講堂舉行。

這個(gè)公益律師團(tuán)隊(duì)的掌門人郭建梅稱，“公益律師網(wǎng)絡(luò)”旨在進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)公益律師隊(duì)伍的發(fā)展壯大，整合更多的法律援助和公益訴訟資源，推動(dòng)中國(guó)公益法理論與實(shí)踐的開(kāi)展，推動(dòng)更多不同領(lǐng)域的弱勢(shì)群體權(quán)利狀況的改善。

郭建梅領(lǐng)導(dǎo)下的北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心成立于1995年，是一個(gè)致力于婦女法律援助與研究的公益性民間組織，通過(guò)辦理公益案件，調(diào)研、呼吁和倡導(dǎo)，立法建議等一系列方法和途徑，自下而上地推動(dòng)法律的完善和改革，并推動(dòng)中國(guó)公益訴訟制度的建立。

回望中國(guó)公益訴訟的起步，可以看到，伴隨著國(guó)家民主與法治的進(jìn)步，在走向公民社會(huì)的過(guò)程中，越來(lái)越強(qiáng)烈的公民意識(shí)，催生了中國(guó)公益訴訟的萌芽，使中國(guó)公益訴訟在法律援助、消費(fèi)維權(quán)、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域蓬勃而生。

被冠以公益訴訟第一案的是著名的“一塊二官司”。

1996年元旦，福建省龍巖市法律工作者丘建東，在一個(gè)電話亭打長(zhǎng)途電話，值班員沒(méi)有遵守節(jié)日期間電話費(fèi)半價(jià)優(yōu)惠的規(guī)定，多收了6角錢。丘認(rèn)為電話局的行為屬商業(yè)欺詐，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，索要雙倍賠償1.2元。這就是有名的“一塊二官司”。

丘建東也由此被稱為“公益訴訟第一人”，后來(lái)他有意識(shí)地陸續(xù)打了多起他認(rèn)為“很有意義的”公益訴訟。此后，以公益訴訟為名義的公益人士愈發(fā)多起來(lái)。

2001年春運(yùn)，火車票價(jià)隨春運(yùn)上浮，在人們眼里見(jiàn)慣不怪。偏河北律師喬占祥不服這個(gè)理兒，他認(rèn)為漲價(jià)關(guān)乎廣大群眾利益，按規(guī)定應(yīng)事先舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。鐵路部門沒(méi)有履行聽(tīng)證程序而漲價(jià)屬行政違法，于是向鐵道部申請(qǐng)復(fù)議，后又在北京提起訴訟。官司打了一年多，喬占祥敗訴。

此后情形卻發(fā)生改觀。第二年鐵道部召開(kāi)了價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。火車票價(jià)又連漲了4年之后，2007年春運(yùn)鐵道部宣布火車票不漲價(jià)。喬占祥自認(rèn)“雖敗猶榮”。

郝勁松也是近年在公益訴訟方面十分活躍的人士。他屢次三番和鐵路餐車收費(fèi)不開(kāi)票的行為叫板，他還多次向國(guó)家部委遞交要求信息公開(kāi)的申請(qǐng)，力圖推動(dòng)國(guó)家政務(wù)信息公開(kāi)透明。

由這些案件可以透視，所謂公益訴訟，是相對(duì)于保護(hù)個(gè)人利益的私益訴訟，有關(guān)的個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或一定的國(guó)家機(jī)關(guān)為了保護(hù)社會(huì)公共利益，以自己的名義向法院提起訴訟。這些公益人士都著眼于公眾利益受侵害而提起訴訟，通過(guò)法律確立一種有益于社會(huì)公眾和社會(huì)利益的機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)公平與正義。

近來(lái)，公益訴訟的熱度有增無(wú)減，并且公益訴訟的類型和特點(diǎn)也在悄然發(fā)生變化。近期最熱門的一樁公益訴訟當(dāng)數(shù)圓明園獸首回歸的跨國(guó)官司。

為阻止佳士得拍賣1860年英法聯(lián)軍自圓明園掠走、流失海外的鼠首和兔首銅像，今年1月，在律師劉洋的倡議和組織下，來(lái)自中國(guó)的67名律師組成公益訴訟團(tuán)，在法國(guó)對(duì)這兩件中國(guó)文物的收藏者和佳士得拍賣行提出訴訟，追索國(guó)寶。雖然這起公益訴訟未達(dá)到預(yù)期結(jié)果，但劉洋及公益律師訴訟團(tuán)卻得到了國(guó)人的嘉賞。人們對(duì)公益訴訟也越來(lái)越多地報(bào)以敬意與期待。

二、公益訴訟要邁多重門檻兒

近年來(lái)，就業(yè)遭受身高年齡歧視、上學(xué)受到不平等教育權(quán)、春運(yùn)漲價(jià)、高速公路不高速等公益訴訟性質(zhì)的案件日益增多，但由于法律程序的限制，目前很大一部分公益案件很難進(jìn)入訴訟程序。

有法律界人士分析認(rèn)為，目前中國(guó)公益訴訟面臨立法與司法雙重羈絆。

安徽省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)周溯認(rèn)為，對(duì)于公益訴訟而言，法律自身的障礙主要有兩個(gè)：首先是法律對(duì)原告資格的限制，要求原告必須要與案件有直接的利害關(guān)系；其次是法律對(duì)行政審判權(quán)范圍的限制。目前法律將抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)的人事處理行為等問(wèn)題都排除在了司法審查的范圍之外，這使得很多公益案件很難進(jìn)入訴訟程序或者獲得勝訴。

有關(guān)人士指出，在司法實(shí)踐中，人民法院審理公益訴訟案件既缺乏程序法的規(guī)定，也缺乏實(shí)體法的依據(jù)，故很難受理公益訴訟案件。

由于多重現(xiàn)實(shí)和法律障礙，實(shí)踐中，很多從事公益訴訟人士往往憑一腔熱情與良知從事公益訴訟，感覺(jué)舉步維艱。

也有法律界人士指出，應(yīng)對(duì)公益訴訟進(jìn)行法律界定，只有檢察院才應(yīng)該為公眾利益提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)為公眾利益所提起的訴訟被稱為公權(quán)公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人提起的訴訟最早出現(xiàn)于1997年。河南省方城縣檢察院作為原告，起訴該縣工商局和市民湯某，訴稱工商局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格將本局的門面房賣給了湯某，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，因而請(qǐng)求法院判決賣房協(xié)議無(wú)效。檢察院勝訴。

此后，一些類似的由檢察院出于公眾利益作為原告方提起公益訴訟的案件時(shí)有發(fā)生，但因立法和司法障礙，這類案件也一波三折。

2008年1月，被譽(yù)為“貴州環(huán)境公益訴訟第一案”當(dāng)庭判決，原告“兩湖一庫(kù)”管理局勝訴，被告貴州天峰化工公司被判令停止廢礦渣對(duì)附近水源的侵害。

其實(shí)，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定并不排斥公益訴訟制度，公益訴訟在我國(guó)司法實(shí)踐中已經(jīng)漸成規(guī)模，不僅案件逐漸增多，而且法院在審理公益訴訟案件的過(guò)程中也積累了不少的經(jīng)驗(yàn)。世界上許多國(guó)家目前都已經(jīng)建立了公益訴訟制度，他們?cè)诹⒎ê退痉▽?shí)踐中的許多做法可供我國(guó)在建立公益訴訟制度時(shí)參考和借鑒。

三、環(huán)境公益訴訟有望破冰前行

缺乏法律的強(qiáng)有力支撐，公益訴訟只能是發(fā)育不全的軟骨病兒。以至于現(xiàn)在一些公益訴訟更多成為一種表達(dá)、一種意愿、一種訴求，但同時(shí)，更多有識(shí)之士認(rèn)為，中國(guó)公益訴訟不應(yīng)僅止于此。

2009年全國(guó)兩會(huì)，雖然在國(guó)際金融危機(jī)陰影籠罩下，經(jīng)濟(jì)政策及走向成為兩會(huì)主議題，但來(lái)自最高人民法院副院長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)委員萬(wàn)鄂湘的一份提案仍然吸引了眾多媒體的關(guān)注。

萬(wàn)鄂湘這份分量不輕的提案大力呼吁“完善環(huán)境污染受害者受援機(jī)制，建立環(huán)境公益訴訟制度成當(dāng)務(wù)之急”。

建立環(huán)境公益訴訟一直呼聲甚高，人們寄望我國(guó)公益訴訟制度從環(huán)境公益訴訟入手打破堅(jiān)冰。

但目前環(huán)境公益訴訟一個(gè)最大障礙是，誰(shuí)來(lái)代表污染受害者？以水污染為例，水是流動(dòng)的，怎么能確定是喝了這個(gè)水得了病、受了害？《民事訴訟法》規(guī)定，明確的利益相關(guān)人才能提起訴訟。但是在環(huán)境案件中，受害人往往不明確，可能是河流沿岸的每一個(gè)人。那么，通過(guò)公益訴訟就能起到應(yīng)有的作用。

“盡快建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度勢(shì)在必行?！比f(wàn)鄂湘副院長(zhǎng)提出了具體的建議。他認(rèn)為，我國(guó)在建立環(huán)境公益訴訟制度方面已經(jīng)有了法律和政策基礎(chǔ)。

近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)隨之提高，通過(guò)訴訟渠道討要環(huán)境知情權(quán)、懲治環(huán)境侵權(quán)行為的官司此起彼伏。雖然障礙重重，但一些法院在審理、裁判環(huán)境公益訴訟案件上進(jìn)行了有益嘗試。

2003年4月22日，山東省德州市樂(lè)陵市人民檢察院針對(duì)污染環(huán)境的金鑫化工廠，提起環(huán)境民事公訴，請(qǐng)求法院判決被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)。同年5月9日，樂(lè)陵市人民法院作出判決，要求金鑫化工廠自行拆除污染設(shè)施、停止侵害、消除妨礙、消除危險(xiǎn)。

2008年12月9日，廣州海事法院對(duì)廣州珠海區(qū)檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。

“類似案例近年來(lái)在全國(guó)各地法院頻頻出現(xiàn)，人民法院已向社會(huì)敞開(kāi)了環(huán)境保護(hù)公益訴訟之門?！比f(wàn)鄂湘說(shuō)。

萬(wàn)鄂湘認(rèn)為，建立公益訴訟制度對(duì)司法保護(hù)環(huán)境可以起到很大作用，而構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟的當(dāng)務(wù)之急是修改《環(huán)境保護(hù)法》，在實(shí)體法上確立“公眾環(huán)境權(quán)”，賦予一切單位和個(gè)人有權(quán)針對(duì)侵害“公眾環(huán)境權(quán)”的侵權(quán)人提起環(huán)境公益訴訟。

同時(shí)他建議在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中分別增加民事環(huán)境公益訴訟和行政環(huán)境公益訴訟的程序，并著重解決起訴主體、訴訟管轄等問(wèn)題。

全國(guó)人大代表、曾任湖北省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)的呂忠梅，現(xiàn)任湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)致力于推動(dòng)建立環(huán)境公益訴訟制度。每年兩會(huì)她提交的議案都與建立環(huán)境公益訴訟有關(guān)。

作為一名法律人士，呂忠梅認(rèn)為從立法層面推動(dòng)中國(guó)公益訴訟前行是當(dāng)務(wù)之急，她建議盡快將修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》提上立法議程，通過(guò)修改相關(guān)法律，明確賦予特定機(jī)關(guān)、相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，公益訴訟費(fèi)用由公共負(fù)擔(dān)，公益訟訴時(shí)效適當(dāng)放寬。

法律界人士呼吁，為更全面地保護(hù)公共權(quán)利，無(wú)論是對(duì)刑事違法行為，還是對(duì)民事違法行為、行政違法行為，只要其損害國(guó)家利益和公共利益，就應(yīng)當(dāng)受到公益訴訟的司法審查，以擴(kuò)大公益訴訟的可訴范圍。人們期待，法律為中國(guó)的公益訴訟強(qiáng)筋健骨。