“大扶貧”戰(zhàn)略的背景\\要求\\作用及其發(fā)展建議

扶貧開發(fā)是黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為緩解和消除貧困、最終實現(xiàn)共同富裕而做出的重大戰(zhàn)略決策，是全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要任務(wù)。黨的十六大以來，扶貧工作在過去主要依靠經(jīng)濟增長和專項計劃推動的基礎(chǔ)上，逐步形成了一個集行業(yè)、區(qū)域和社會政策于一體的“大扶貧”格局，特別是黨的十七屆三中全會把完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系擺在更加突出的位置，為新時期實施“大扶貧”戰(zhàn)略指明了方向。

當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)工作已經(jīng)從集中力量解決溫飽進入努力促進發(fā)展的新階段，如何順應(yīng)形勢變化的要求，樹立起“大扶貧”的觀念，并在具體的工作實踐中深化對“大扶貧”的研究和探索，是擺在各級黨政和扶貧干部面前的一項重大任務(wù)。

一、“大扶貧”戰(zhàn)略有什么背景

通過對扶貧開發(fā)有關(guān)政策理論的學(xué)習(xí)，本人理解，“大扶貧”是在我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的大背景下提出的扶貧新戰(zhàn)略，主要有四個背景：

一是國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、國力明顯增強的背景。經(jīng)過改革開放30年來的發(fā)展，我國GDP連續(xù)十幾年保持了9％以上的增長速度，2008年達到30多萬億元，在世界排位第三；財政總收入達6.13萬億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入人均達15781元，農(nóng)民人均純收入4761元。在經(jīng)歷了經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展后，國家經(jīng)濟實力大為增強，各項社會事業(yè)進一步協(xié)調(diào)，以政府為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)實力明顯增強。在這種背景下，為充分體現(xiàn)改革發(fā)展成果由人民共享和社會主義制度的優(yōu)越性，國家提出“大扶貧”戰(zhàn)略，是國力提高的重要表現(xiàn)。

二是科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的背景。中國的城鄉(xiāng)分離和社會分化，已成為影響未來全局發(fā)展和實現(xiàn)社會和諧的核心問題。改革開放30年以來，雖然我國農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，取得了舉世公認(rèn)的成就。但是，城鄉(xiāng)差距依然很大，2007年城鄉(xiāng)居民的收入比為3.33：1，是改革以來城鄉(xiāng)居民的收入差距最大的一年；農(nóng)村的社會事業(yè)發(fā)展也還滯后，公共品供給明顯不足。目前，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。突破這種困局，有賴于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，勢必要破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，勢必要創(chuàng)新體制機制，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。在這種背景下，扶貧開發(fā)不能再把農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民作為封閉系統(tǒng)來對待，必須更新理念，打破城鄉(xiāng)界線、工農(nóng)界線，實施“政府主導(dǎo)、各部門齊抓、社會幫扶、群眾參與”的“大扶貧”戰(zhàn)略，讓貧困地區(qū)貧困群眾得到更多實實在在的實惠，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。

三是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的科學(xué)判斷的背景。十七大報告中指出，要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。這是對我國發(fā)展新階段提出的新任務(wù)，是解決“三農(nóng)”問題進而實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求。近年來，中央實行了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)更受重視，強農(nóng)惠農(nóng)政策含金量越來越高，如取消農(nóng)業(yè)稅，實行農(nóng)產(chǎn)品保護，發(fā)放糧食直補、良種補貼、能繁母豬補貼等等。但是我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機制還沒有建立起來，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的局面還沒有得到根本改觀。在這種背景下，勢必要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，而扶貧開發(fā)作為全面建設(shè)小康社會的重要途徑，必須豐富工作手段，創(chuàng)新工作機制。實施“大扶貧”戰(zhàn)略，可以使貧困群眾越來越多地分享到改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

四是以人為本、關(guān)注民生的背景。以人為本就是要堅持從人民的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，走共同富裕道路。為把人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題解決好，黨和國家采取了一系列的民生舉措，如義務(wù)教育免費、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、就業(yè)幫扶等，讓老少邊窮地區(qū)的貧困群眾共享發(fā)展成果。在這種背景下，實施“大扶貧”戰(zhàn)略，既可著眼于全面建設(shè)小康社會的全局，最大限度的增加和諧因素，又可不斷改善貧困群眾生活，提高廣大貧困群眾的生活水平，讓貧困群眾在構(gòu)建和諧中得到更多實惠。

二、實施“大扶貧”戰(zhàn)略有什么要求

“大扶貧”是針對過去就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就扶貧抓扶貧的思維定勢提出的，目的是從打造穩(wěn)定脫貧的長效機制人手，注重脫貧與發(fā)展、富地方與富群眾、借助外力和自力更生的有機結(jié)合，以區(qū)域經(jīng)濟的總體發(fā)展帶動局部地區(qū)的穩(wěn)定脫貧。因此，實施“大扶貧”戰(zhàn)略給扶貧開發(fā)工作提出了新的更高要求。

1 “大扶貧”要求從全面發(fā)展的高度來審視扶貧工作。堅持“大扶貧”，要樹立起全面、系統(tǒng)的扶貧發(fā)展觀，既不能因強調(diào)扶貧資金投入到貧困戶而忽視了區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展對貧困農(nóng)戶發(fā)展增收項目的帶動和保障作用，也不能一味強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，而使貧困農(nóng)戶得不到扶持，失去發(fā)展機會。

一是要從關(guān)注三農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大環(huán)境來研究扶貧工作。當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)事業(yè)已經(jīng)進入了新的發(fā)展階段，特別是關(guān)注三農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已作為國家解決貧困問題、縮小發(fā)展差距、構(gòu)建和諧社會的重要手段，扶貧開發(fā)正朝著寬領(lǐng)域、深層次的方向發(fā)展。這就決定了新階段的扶貧不是單一的扶貧脫貧，而是在扶貧脫貧的基礎(chǔ)上，把加快脫貧、盡快小康作為工作的出發(fā)點和最終目的，也不能單一在農(nóng)業(yè)內(nèi)部實施幫扶，而要把一、二、三產(chǎn)統(tǒng)籌考慮開展幫扶，更不是單一局限靠農(nóng)村解決問題，而是通過以城帶鄉(xiāng)、轉(zhuǎn)移人口、加快城鎮(zhèn)化等措施來推動扶貧。因此，不能只用過去的老觀念來認(rèn)識新階段的扶貧開發(fā)工作，要看到現(xiàn)在形勢所發(fā)生的大變化，牢固樹立全面的發(fā)展的扶貧觀念，加大工作創(chuàng)新力度，把扶貧開發(fā)工作置身于這種大變化、大環(huán)境之中來研究。

二是要從“五個建設(shè)”的大任務(wù)來設(shè)計扶貧工作?！拔鍌€建設(shè)”是我黨確定的全面奔小康的奮斗目標(biāo)，而扶貧開發(fā)的出發(fā)點和最終目的也是脫貧致富奔小康，與“五個建設(shè)”在目標(biāo)上完全一致。因此，“大扶貧”格局下的扶貧開發(fā)工作，不能脫離“五個建設(shè)”的大任務(wù)，要圍繞“五個建設(shè)”的要求來設(shè)計、來實施。在經(jīng)濟建設(shè)上，要增強發(fā)展的協(xié)調(diào)性，不僅要解決脫貧問題，而且要通過扶持發(fā)展，提高貧困群眾的自我發(fā)展能力，解決增收問題，提高生活水平，使之走向富裕，進入小康；在政治建設(shè)上，要擴大社會主義民主，更好保障貧困群眾權(quán)益和社會公平正義，要堅持群眾“參與式”的扶貧方法，將民主議事、民主監(jiān)督貫穿扶貧開發(fā)工作的始終，提高貧困群眾的民主法制意識；在文化建設(shè)上，不僅要提高貧困群眾的綜合素質(zhì)，而且要提高文明素質(zhì)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展；在社會建設(shè)上，要加快發(fā)展貧困地區(qū)社會事業(yè)，全面改善人民生活，提高生活質(zhì)量；在生態(tài)建設(shè)上，要基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費方式，解決樂業(yè)問題、安置問題，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

三是要從整合各方面資源來協(xié)調(diào)扶貧工作。新階段扶貧開發(fā)以其特有的性質(zhì)，使傳統(tǒng)的扶貧觀念逐漸淡化，扶貧開發(fā)不再單純是政府和單個部門的事，不再是簡單的捐錢給物，一個政府引導(dǎo)和調(diào)控、部門上下聯(lián)動、全社會共同參與的以扶貧開發(fā)統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作全局的“大扶貧”體系正在逐步形成。因此，要樹立“大扶貧”的觀念，特別是貧困地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部和扶貧職能部門，要整合各方面資源來協(xié)調(diào)工作，強化組織協(xié)調(diào)，充分調(diào)動各方面的力量，為貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展?fàn)幦「嗟馁Y源。在扶貧力量上，不僅要依靠各級干部抓好扶貧開發(fā)各項工作的落實，還要推動社會各界積極參與，利用全社會的力量，爭取多方面的資源幫助實施扶貧開發(fā)；在資金投入上，不僅要用好用活扶貧專項資金，還要整合其它各方面的資金，爭取多渠道的扶貧投入，并做到統(tǒng)籌安排，提高資金使用的整體效益。在工作機制上，不僅要明確責(zé)任，依靠各級干部真抓實干，還要加大工作機制的建立和創(chuàng)新力度，改變過去以行政手段為主的扶貧機制，建立與新階段扶貧開發(fā)相適應(yīng)的工作機制。

2 “大扶貧”要求與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的大規(guī)劃相適應(yīng)。只有使貧困地區(qū)盡快發(fā)展起來，才能有效縮小貧富差距，實現(xiàn)全面小康。這就要求把新時期扶貧開發(fā)工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的總框架之中，以發(fā)展的理念看待扶貧，從經(jīng)濟、社會、自然等各方面對貧困地區(qū)進行全方位剖析，找準(zhǔn)癥結(jié)，理清思路，采取綜合性措施，使貧困地區(qū)的發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的大規(guī)劃相適應(yīng)。

一要與當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是群眾增收的支柱，產(chǎn)業(yè)化扶貧是由“輸血型”扶貧向“造血型”扶貧轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)。要選準(zhǔn)各地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特別是增長力強、帶動力大、市場覆蓋面廣、特色優(yōu)勢明顯的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在“大扶貧\"32作中，一定要借助當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強勁勢頭，結(jié)合實際，發(fā)展與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的扶貧產(chǎn)業(yè)。這樣，產(chǎn)業(yè)化扶貧不僅能在量的方面做大，而且在質(zhì)的方面也能夠做強，從而使貧困農(nóng)民獲得高的收入。

二要與當(dāng)?shù)毓I(yè)化進程相適應(yīng)。工業(yè)化進程加快了，才能吸納勞動力就業(yè)，增加收入。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民收入中有50％靠勞務(wù)收入。因此，加快工業(yè)化進程，增加用工，可以直接幫助農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民致富。因此，“大扶貧”工作，要與當(dāng)?shù)毓I(yè)化進程相適應(yīng)，一方面要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，突出特色，扶持加快工業(yè)的發(fā)展，另一方面，要根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的要求，引導(dǎo)和動員貧困群眾積極參加各種技能培訓(xùn)，為貧困地區(qū)貧困群眾轉(zhuǎn)移就業(yè)、實現(xiàn)增收創(chuàng)造條件。

三要與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進程相適應(yīng)。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。未來的“大扶貧”工作，要與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進程相適應(yīng)，只有通過工業(yè)化加快城鎮(zhèn)化，才能更好地吸納和消化從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移出來的勞動力，壯大經(jīng)濟實力，也只有通過城鎮(zhèn)化，才能擴大農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步伐的加快，提高經(jīng)濟效益，達到脫貧致富目的。

三、“大扶貧”機制有什么作用

在扶貧實踐中，首先應(yīng)對貧困人群進行科學(xué)分類，搞清其真正的致貧原因，然后對癥下藥。情況不同，措施也不同。只有區(qū)別對待，才能提高扶貧資源的使用效益，提高扶貧開發(fā)水平。整合全社會力量和各種資源參與扶貧工作的“大扶貧”格局，采取多種手段，可以使扶貧工作的渠道更廣泛、幫扶更到位、措施更豐富，能為貧困地區(qū)的發(fā)展注入強大動力。如今年中央1號文件提出，要“充分發(fā)揮行業(yè)扶貧的作用”，就是要求交通、教育、衛(wèi)生、電力、通訊、廣播電視等部門都要加大對農(nóng)村的投入。如何整合好這些部門的資源，充分發(fā)揮它們的作用，提高扶貧的整體效益，就是“大扶貧”工作的重要內(nèi)容。因此，包括“行業(yè)扶貧”在內(nèi)的“大扶貧”，更有利于貧困地區(qū)整體推進和對貧困群體實施分類扶持。

在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，有利于有針對性地發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。如在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的地方，可以采取補資金、傳技術(shù)等方法，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，增強貧困群眾“造血”功能，達到增收致富的目的。在移民扶貧方面，有利于一盤棋考慮深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)以及礦山治理區(qū)群眾實施移民。如近年來，贛州市通過土地整理，新增土地2.07萬公頃，在實施移民搬遷時，可以與土地整理結(jié)合起來、與土地增減掛鉤結(jié)合起來、與礦山治理結(jié)合起來，通過“三個結(jié)合”，把深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)以及礦山治理區(qū)群眾搬遷出來。在救濟扶貧方面，有利于政府有關(guān)職能部門對因病、因災(zāi)、低收入等暫時性貧困群體有針對性地采取措施，從而減少暫時性貧困人口。在保障扶貧方面，有利于民政部門對孤、寡、傷殘等沒有勞動力的貧困群體納入社會保障體系之中，由社會保障養(yǎng)起來，主要為其提供生活資料，保障其基本生活，做到病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。在教育扶貧方面，有利于集中力量解決貧困群體小孩學(xué)習(xí)費用等讀書問題。在科技扶貧方面，有利于對有勞動力、有耕地，但發(fā)展思路不活或缺乏資金等原因致貧的貧困戶解決生產(chǎn)發(fā)展中遇到的實際難題，實行一、二、三產(chǎn)業(yè)的技能培訓(xùn)，提高貧困群眾技能、技術(shù)，促其盡快走上發(fā)展生產(chǎn)的致富之路。

通過對不同的對象采取不同的政策，既可以照顧到面，又可以傾斜到點，可以大大增強扶貧的針對性、有效性和實效性。

四、做好“大扶貧”工作的建議

為保證新階段“大扶貧”格局下扶貧開發(fā)工作目標(biāo)的較快實現(xiàn)，筆者認(rèn)為，今后要重點做好以下工作：

1 堅持“一個方針”。即：開發(fā)式扶貧的方針。解決溫飽靠發(fā)展，鞏固溫飽、提高能力、縮小差距、構(gòu)建和諧更要靠發(fā)展。因此，要進一步發(fā)揮貧困鄉(xiāng)村廣大干部群眾的積極性、創(chuàng)造性，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，改善生產(chǎn)條件，走一條符合實際、有自己特色的發(fā)展道路。同時，要加強水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)的發(fā)展，改善人居環(huán)境，提高生活質(zhì)量，促進貧困鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進步。

2 抓好“兩個結(jié)合”。一是扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保相結(jié)合。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保是緩解并最終消除農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象的兩項重要制度，其工作對象既有重疊，又有區(qū)別。十七屆三中全會《決定》明確，扶貧開發(fā)的重點是提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力，對沒有勞動力或勞動力喪失的貧困人口實行社會救助。只有穩(wěn)步推進扶貧開發(fā)，才能減輕農(nóng)村低保的壓力，而農(nóng)村低保搞好了，反過來也有利于推動扶貧開發(fā)。因此，要加強各級扶貧、民政部門之間的合作，建立定期協(xié)商、信息溝通、協(xié)同推進的工作機制，形成減貧的工作合力。二是扶貧開發(fā)與防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建相結(jié)合。返貧是溫飽不能鞏固、扶貧成果不能持續(xù)的主要原因，而自然災(zāi)害又始終是致貧返貧的重要原因之一。抓住防災(zāi)減災(zāi)就抓住了防止返貧的關(guān)鍵。因此，要按照“災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)重建”的工作思路，將相關(guān)措施納入扶貧開發(fā)工作，努力降低自然災(zāi)害造成的致貧返貧，同時加大對貧困鄉(xiāng)村災(zāi)后恢復(fù)重建的扶持力度。

3 實現(xiàn)“三個突破”。一是工作協(xié)調(diào)機制有新的突破。要充分發(fā)揮扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位在扶貧開發(fā)工作中的積極作用，搭建工作平臺，規(guī)范協(xié)作配合，形成工作合力，完善“大扶貧”的工作格局。二是資金管理機制有新的突破。要繼續(xù)堅持群眾參與的扶貧方式，將民主管理、民主監(jiān)督、民主議事貫穿到工作的全過程，扶貧資金要真正向貧困群眾傾斜，提高資金使用效益。三是社會扶貧機制有新的突破。鼓勵黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體等社會各界進行幫扶，健全完善社會扶貧政策和激勵機制，不斷拓展社會扶貧渠道，進一步營造“大扶貧”的工作氛圍。