我國(guó)廣播電視市場(chǎng)主體法律制度探究

關(guān)鍵詞：廣播電視；市場(chǎng)主體；分類管理

中圖分類號(hào)：DF07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-8136(2009)29-0147-02

國(guó)家嚴(yán)格限制廣播電影電視業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣播電視業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性日益凸現(xiàn)，許多廣播電視的新景象層出不窮：廣播電視購(gòu)物、媒介購(gòu)買、廣播電視節(jié)目制作；媒體和娛樂公司共同運(yùn)作平民選秀節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)電視、手機(jī)視頻等等，使廣播電視業(yè)的市場(chǎng)主體制度面臨新的挑戰(zhàn)。而在廣播電視市場(chǎng)化進(jìn)程中，符合廣播電視產(chǎn)業(yè)當(dāng)前發(fā)展的市場(chǎng)主體制度仍待完善。因此，研究、完善廣播電視業(yè)市場(chǎng)主體法律制度，具有重要的實(shí)踐意義和理論意義。

1 廣播電視市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)

從行業(yè)收入上看，廣電總局發(fā)展研究中心《2008中國(guó)廣播影視發(fā)展報(bào)告》公布，2007年全國(guó)廣播影視總收入1383.66億元，其中廣電產(chǎn)業(yè)收入1129.41億元。作為廣電產(chǎn)業(yè)主要收入來源的廣告收入為600.56億元。第二大收入來源的有線網(wǎng)絡(luò)收入為306.71億元，其中有線電視收視維護(hù)費(fèi)212.20億元，付費(fèi)數(shù)字電視收入8.34億元。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，廣播影視已初步形成了廣播產(chǎn)業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)、電視劇產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)和廣播電視廣告產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的格局。并且廣播電影電視產(chǎn)業(yè)以內(nèi)容產(chǎn)業(yè)為中心，逐步形成了傳輸產(chǎn)業(yè)、衍生品產(chǎn)業(yè)的廣播影視產(chǎn)業(yè)。經(jīng)營(yíng)收入已是廣播影視產(chǎn)業(yè)的主要經(jīng)濟(jì)來源，市場(chǎng)已是廣播電視產(chǎn)業(yè)資源配置的主要方式。

2 廣播電視市場(chǎng)準(zhǔn)入制度現(xiàn)狀

我國(guó)廣電業(yè)播出機(jī)構(gòu)一直實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，完全是國(guó)有制形式，而廣電節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)在逐步向放松管制邁進(jìn)，逐漸形成了廣電集團(tuán)、民營(yíng)及合作、合營(yíng)制作機(jī)構(gòu)3種市場(chǎng)主體形式，對(duì)這3種主體形式的一般規(guī)制就是現(xiàn)行的公司法律制度，而對(duì)他們加以特別規(guī)制的就是《廣播電視管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)、規(guī)章。下面我們主要就許可證制度和嚴(yán)格審查制度展開論述。

2.1 許可證制度

《廣播電視管理?xiàng)l例》對(duì)于批準(zhǔn)籌建的電臺(tái)電視臺(tái)、電視劇制作單位規(guī)定了許可證制度?！秶?guó)家廣播電影電視總局34號(hào)令》規(guī)定了廣播電視節(jié)目經(jīng)營(yíng)制作單位設(shè)立的條件以及內(nèi)容要求。曾在2004年11月29日實(shí)施的《中外合資、合作廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理暫行規(guī)定》(廣電總局44號(hào)令)，已于2009年2月廣電總局59號(hào)令廢止。但44號(hào)令實(shí)施期間，已經(jīng)有眾多外資進(jìn)入到廣播電視節(jié)目制作業(yè)中。從44號(hào)令的實(shí)施到廢止，仍不難看出國(guó)家對(duì)于外資涉足廣電業(yè)仍堅(jiān)持嚴(yán)格限制的原則。

2.2 嚴(yán)格審查制度

《條例》第四章對(duì)廣播電視節(jié)目、節(jié)目制作商規(guī)定，對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容規(guī)定，尤其新聞?wù)鎸?shí)作了規(guī)定，但這些規(guī)定顯得相當(dāng)單薄，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)也不具體，沒有對(duì)具體違反規(guī)定的內(nèi)容作出列舉，導(dǎo)致在具體審查過程中缺乏執(zhí)法依據(jù)；執(zhí)法者的自由裁量權(quán)過于寬泛，所以導(dǎo)致現(xiàn)在虛假新聞、虛假?gòu)V告在廣播電視領(lǐng)域泛濫，多次嚴(yán)厲打擊都無法從根本上加以制止。

綜上所述，從現(xiàn)有的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度看，民營(yíng)廣電企業(yè)與國(guó)有的廣電集團(tuán)都屬于廣電業(yè)市場(chǎng)主體中的組成部分，但由于廣電業(yè)市場(chǎng)還處于初級(jí)階段，國(guó)有廣電集團(tuán)仍是主要市場(chǎng)主體，民營(yíng)企業(yè)在法律地位上仍屬于較為薄弱的市場(chǎng)主體，需要進(jìn)一步對(duì)我國(guó)廣電業(yè)市場(chǎng)主體的特殊性加以分析，以完善現(xiàn)有的廣電業(yè)市場(chǎng)主體制度。

3 我國(guó)廣播電視市場(chǎng)主體的特殊性

廣電市場(chǎng)主體中只有國(guó)有的廣電集團(tuán)不全是經(jīng)營(yíng)主體，民營(yíng)、合營(yíng)企業(yè)都是以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，廣電市場(chǎng)主體在經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容等方面限制較多，政治性較強(qiáng)。隨著廣電科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，廣播電視傳輸運(yùn)營(yíng)商呈現(xiàn)出高技術(shù)性、高投入性、專業(yè)性極強(qiáng)的特征。與一般市場(chǎng)主體相比，廣電市場(chǎng)主體有以下特殊性：第一，政治性與社會(huì)性并存。廣電企業(yè)不能完全以經(jīng)濟(jì)效益為主，需兼顧政治傳播和文化傳播功能。這是基于廣播電視播出權(quán)、所有權(quán)國(guó)有化而產(chǎn)生的。第二，實(shí)質(zhì)上的不平等性。國(guó)有廣電企業(yè)、民營(yíng)及合營(yíng)廣電企業(yè)在資質(zhì)認(rèn)定、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)方式等方面存在法律規(guī)制的不平等性。第三，相互間的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。民營(yíng)及合營(yíng)廣電企業(yè)對(duì)國(guó)有廣電資源存在極強(qiáng)的依附關(guān)系，國(guó)有廣電資源是唯一的播出渠道。

4 國(guó)外廣播電視市場(chǎng)主體制度

公共廣播電視制度是由公益機(jī)構(gòu)、公眾社團(tuán)、社區(qū)組織或其他一些專業(yè)團(tuán)體主辦經(jīng)營(yíng)。英國(guó)是公共廣電體制的典型代表。商業(yè)廣播電視體制以廣播電視業(yè)的私人占有和商業(yè)化經(jīng)營(yíng)為基本特征，國(guó)家只負(fù)責(zé)制定規(guī)則、發(fā)放許可證及業(yè)務(wù)管理，以美國(guó)為典型代表。國(guó)外對(duì)于公共與商業(yè)廣播電視并存的法律規(guī)制主要集中在分別許可或統(tǒng)一許可，分類管理或統(tǒng)一管理上。比如，俄羅斯、澳大利亞等國(guó)家采用統(tǒng)一許可、統(tǒng)一管理，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家采用分別許可、分類管理。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)可以采用特別許可、分類管理的制度，建立廣電市場(chǎng)服務(wù)體系，進(jìn)一步完善廣電業(yè)市場(chǎng)主體的法律制度。

5 完善我國(guó)廣播電視市場(chǎng)主體法律制度的若干建議

5.1 明晰分類管理制度

對(duì)于廣播電視從業(yè)企業(yè)的資質(zhì)也加以分類管理，作公共節(jié)目的和作商業(yè)節(jié)目的資格審查，業(yè)務(wù)范圍、注冊(cè)資本等標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分別規(guī)定，明晰公共與商業(yè)，分類管理的目的就在于區(qū)分節(jié)目類別，區(qū)分節(jié)目層次，區(qū)分節(jié)目受眾群體的范圍，換言之就是對(duì)經(jīng)營(yíng)制作機(jī)構(gòu)分類管理，對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容在分類管理后再加以分級(jí)管理，建立以國(guó)有廣電集團(tuán)為主，民營(yíng)、合營(yíng)廣電企業(yè)為補(bǔ)充的市場(chǎng)主體制度，這一主體制度的建立應(yīng)體現(xiàn)在廣播電視法中。分類管理公共和商業(yè)廣電市場(chǎng)主體，規(guī)定兩類市場(chǎng)主體的設(shè)立、變更、終止及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。將公益性廣電媒體定位為特許經(jīng)營(yíng)，建議引入特許制度，將壟斷不合法的行為與專營(yíng)及特許等合法的行為區(qū)分對(duì)待。同時(shí)，建議對(duì)于傳輸權(quán)也應(yīng)采用特許經(jīng)營(yíng)并有期限限制，對(duì)于國(guó)有廣電媒介資源、頻道資源，借鑒電信資源有償使用制度，實(shí)行有償使用。

5.2 完善許可證制度

我國(guó)廣播電視準(zhǔn)入一直采用先審查后許可制度、行政命令與法律制度交叉管理的方式。這顯然已經(jīng)不能從根本上適應(yīng)廣播電視業(yè)的發(fā)展，法制經(jīng)濟(jì)條件下就應(yīng)以法律制度為標(biāo)準(zhǔn)?！稄V播電視管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定了設(shè)立廣播電臺(tái)、電視臺(tái)，應(yīng)當(dāng)具備的具體條件，皆屬于市場(chǎng)準(zhǔn)入的剛性條件。然而滿足了上述條件即具備了相關(guān)資質(zhì)，并不一定就能獲得許可證，因?yàn)樵撘?guī)定還要求，“審批設(shè)立廣播電臺(tái)、電視臺(tái)，除依照前款所列條件外，還應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家的廣播電視建設(shè)規(guī)劃和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃?！笨梢?，電臺(tái)電視臺(tái)并不是可以任意設(shè)立的，具有嚴(yán)格的限制條款。既然是統(tǒng)一許可設(shè)立，就應(yīng)確定剛性條件，不應(yīng)參雜行政計(jì)劃的內(nèi)容。符合許可設(shè)立的合理性、合法性原則，如果還符合“規(guī)劃”，就失去了剛性條件的力度，也削弱了法律法規(guī)的法律效力。而對(duì)于廣播電視制作機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)在注冊(cè)資本、設(shè)立人員、資質(zhì)認(rèn)定、業(yè)務(wù)范圍等方面加以規(guī)定。從根本上改變廣播電視業(yè)行政命令與法律制度“雙軌制”的現(xiàn)狀。

5.3 完善節(jié)目審查制

節(jié)目?jī)?nèi)容審查應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)性，應(yīng)發(fā)揮審查把關(guān)的有效性，對(duì)不同的節(jié)目制定相應(yīng)的節(jié)目標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)目?jī)?nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)根據(jù)公共與商業(yè)分類管理的要求設(shè)定，也可根據(jù)受眾節(jié)目調(diào)查制定每種節(jié)目的審核標(biāo)準(zhǔn)，以調(diào)查獲得的觀眾、聽眾的標(biāo)準(zhǔn)要求節(jié)目的設(shè)置、變更、取消。對(duì)頻道頻率、節(jié)目欄目運(yùn)營(yíng)、管理過程中存在的突出問題，應(yīng)研究建立退出機(jī)制，通過撤銷其頻道頻率許可證或停播其節(jié)目、欄目等措施，加大對(duì)違規(guī)者的處罰。公共性質(zhì)的產(chǎn)品以維護(hù)社會(huì)公共利益為最終服務(wù)目標(biāo)，商業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)品以滿足觀眾、聽眾的精神需求為最終服務(wù)目標(biāo)。

綜上所述，對(duì)于市場(chǎng)主體多元化的廣電產(chǎn)業(yè)來說，建立以公共廣播電視與商業(yè)廣播電視分類管理、特別許可的監(jiān)管模式，將會(huì)使廣播電視市場(chǎng)更加公平、競(jìng)爭(zhēng)有序。國(guó)外的分類管理制度告訴我們，宏觀上國(guó)有廣電模式為主，與微觀上市場(chǎng)主體多元化并不矛盾，“分而治之”將會(huì)有利于我國(guó)廣播電視業(yè)的發(fā)展。廣播電視業(yè)的發(fā)展以政策為導(dǎo)向?qū)⒓又禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性，只有完善廣播電視市場(chǎng)主體法律制度，才能使廣播電視業(yè)朝著競(jìng)爭(zhēng)有序、公平參與的法制化方向前進(jìn)。