以改革應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)

近年來，養(yǎng)老保障制度成為民生領(lǐng)域中的焦點(diǎn)。3月5日，在第十一屆全國人大二次會(huì)議上，溫總理在政府工作報(bào)告中提出：2009年要完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繼續(xù)開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，全面推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，制定實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)要覆蓋全國10%左右的縣(市)。今明兩年繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，人均每年增長10%左右。

1980年代初期，我國就開始嘗試進(jìn)行養(yǎng)老金制度的改革。在1995年以前，采取的是以城市和企業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)收現(xiàn)付型系統(tǒng)。即完全依靠當(dāng)前的收入去支付現(xiàn)在的支出，以支定收，沒有結(jié)余。1982年，開始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)，1986年在地方上實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。從1991年起，個(gè)人開始繳費(fèi)，養(yǎng)老金轉(zhuǎn)向多支柱體系，即多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(企業(yè)年金)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)構(gòu)成部分。

1995年的6號(hào)文件提出多支柱體系的目標(biāo)，但當(dāng)時(shí)有兩個(gè)實(shí)施計(jì)劃，造成了各地的不一致。在1997年7月國務(wù)院頒發(fā)26號(hào)文件時(shí)，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系存在分散化、多樣化和不統(tǒng)一的特征，26號(hào)文件確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本框架，開始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行統(tǒng)一，逐步建立地區(qū)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌，并為全國統(tǒng)籌的建立打下基礎(chǔ)。26號(hào)文件規(guī)劃的是多支柱體系的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，劃定了自下而上的統(tǒng)籌范圍，規(guī)定了個(gè)人和企業(yè)對(duì)個(gè)人賬戶的繳費(fèi)比例。1999年開始逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，把非國有企業(yè)包括到社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老體系中。2005年的38號(hào)文件，旨在加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳力度，重新修改了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方法。26號(hào)文件和38號(hào)文件，是實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要政策依據(jù)。

回顧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)一些制度設(shè)計(jì)上的問題。首先，我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，在政策層面上比較統(tǒng)一，但在實(shí)際的執(zhí)行中卻是各級(jí)政府分而治之。統(tǒng)籌范圍，即在一定的行政區(qū)劃內(nèi)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡。這就造成了各個(gè)統(tǒng)籌范圍的獨(dú)立和封閉。各地政府由此產(chǎn)生了制度和權(quán)利的差異，這樣的差異又會(huì)導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差別。這樣，人們?cè)诋惖亓鲃?dòng)的時(shí)候，養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系卻不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，影響了人力資本的自由流動(dòng)。

其次，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同的職業(yè)之間，養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著很大的差異?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只覆蓋總?cè)丝诘?5%，保障水平低，覆蓋率低；而且存在著城鄉(xiāng)保障水平差別大的現(xiàn)狀，我國農(nóng)村人口老齡化水平高于城鎮(zhèn)，但是農(nóng)村的養(yǎng)老覆蓋率低于城鎮(zhèn)。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)如何實(shí)行、如何在地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，還有待于繼續(xù)探索。公務(wù)員、事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金改革，還在爭(zhēng)論當(dāng)中。

再次，由于產(chǎn)權(quán)界定模糊，名義個(gè)人賬戶虧空嚴(yán)重。自1997年開始建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶后，由于統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老基金不足以支付當(dāng)期應(yīng)當(dāng)發(fā)放的養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶的養(yǎng)老基金與統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老基金都用于發(fā)放當(dāng)期的養(yǎng)老金，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，個(gè)人賬戶是空賬，沒有積累。

世界銀行推薦的“多支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，個(gè)人賬戶的資金來源雖然具有強(qiáng)制性，但其產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人。我國沒有明確個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)歸屬，對(duì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶實(shí)行統(tǒng)一管理，從而為社會(huì)統(tǒng)籌基金挪用個(gè)人賬戶提供了可能性。在個(gè)人賬戶只是一個(gè)名義賬戶的情況下，拒繳偷逃現(xiàn)象就不可避免地出現(xiàn)。這樣，個(gè)人賬戶不僅難以做實(shí)，而且也不利于個(gè)人繳費(fèi)和個(gè)人賬戶積累。

現(xiàn)在采用的現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，透支了未來的養(yǎng)老金，隨著養(yǎng)老金支付范圍的擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)的提高，會(huì)使未來負(fù)擔(dān)過重，加劇老齡化危機(jī)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司2007年全國人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：全國共計(jì)65歲及以上人口為10636萬人，占全國總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到8.1%。中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉曾分析過，中國由“人口紅利”轉(zhuǎn)為“人口負(fù)債”的拐點(diǎn)將在2015年左右到來。到2017年，老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^10%。

“勞動(dòng)力拐點(diǎn)”和老齡化在不遠(yuǎn)的將來會(huì)接踵而至，迎接它們的將會(huì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障制度的完善、市場(chǎng)機(jī)制的成熟和法律保護(hù)的健全?，F(xiàn)在，考驗(yàn)已經(jīng)開始了。