農(nóng)村土地制度改革大有文章

最近一個(gè)時(shí)期，中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)人對(duì)地方官員在土地制度改革方面的過度反應(yīng)做了一些回應(yīng)，提出了這方面工作應(yīng)注意的一些問題。我認(rèn)為，他們的意見值得社會(huì)各界充分重視。

如何理解《決定》關(guān)于農(nóng)村土地政策調(diào)整的基本原則？

我國農(nóng)村土地的基本制度保持不變，國家的18億畝耕地的“紅線”不能碰，這兩個(gè)方面沒有放松。但《決定》對(duì)“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”作了新的解釋，提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這是松的表現(xiàn)。總體上說，中央提出的完善農(nóng)村土地管理制度的原則“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”是一種結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整，并不是整體上的松或緊。

《決定》提出完善土地管理制度的“16字原則”是解開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等難題的根本思路。今后，相關(guān)法律修改應(yīng)依據(jù)這個(gè)思路來完成。對(duì)這個(gè)原則的理解，我以為用途管制應(yīng)該是核心；離開了用途管制，產(chǎn)權(quán)明晰說不清楚。當(dāng)然，在用途管制以外，產(chǎn)權(quán)明晰還有其他相對(duì)獨(dú)立的意義。完整地理解“16字原則”需要對(duì)以下幾點(diǎn)有深入認(rèn)識(shí)：

第一，應(yīng)該把農(nóng)民的土地承包權(quán)看做產(chǎn)權(quán)。講明晰產(chǎn)權(quán)，就是要把農(nóng)民的土地承包權(quán)做“實(shí)”，使農(nóng)民擁有相對(duì)完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于沒有承包到戶的商業(yè)性集體建設(shè)用地，如果農(nóng)民愿意并經(jīng)過一定程序形成農(nóng)民的決議，也應(yīng)該通過股份制的辦法使農(nóng)民享有“按份共有”產(chǎn)權(quán)，并享有收益權(quán)。經(jīng)農(nóng)民同意，村集體才可以將商業(yè)性建設(shè)用地的地租收益用做集體公益性支出。

第二，政府規(guī)劃是界定土地產(chǎn)權(quán)的重要因素。從理論上說，產(chǎn)權(quán)明晰是相對(duì)的。完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括使用權(quán)和收益權(quán)這兩項(xiàng)基本權(quán)利。但在任何國家，土地的使用權(quán)會(huì)受到國家的土地用途管制的限制，所以土地使用權(quán)實(shí)際上在國家與法律意義上的所有者之間發(fā)生了分割。更廣義地看，土地使用權(quán)還會(huì)受到地方政府或社區(qū)規(guī)劃的制約。土地產(chǎn)權(quán)要明晰，各級(jí)政府的土地利用規(guī)劃必須嚴(yán)格、穩(wěn)定、規(guī)范，否則產(chǎn)權(quán)明晰就失去了意義。

第三，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰，必須承認(rèn)土地的收益權(quán)，而收益權(quán)必須體現(xiàn)為交易的出價(jià)權(quán)。講一個(gè)人擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，但在財(cái)產(chǎn)的交易中他卻沒有出價(jià)權(quán)，反而把出價(jià)權(quán)交給了不擁有產(chǎn)權(quán)的一方，那就談不上產(chǎn)權(quán)明晰。這意味著，按照產(chǎn)權(quán)明晰的原則，今后在土地征用中不可以由國家單方面對(duì)土地定價(jià)。顯然，這意味著國家的相關(guān)法律要作出重大修訂，也意味著今后在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移權(quán)利以及耕地變建設(shè)用地的時(shí)候，利益分配關(guān)系將發(fā)生重大變化。不可以嘴上說明晰產(chǎn)權(quán)，卻實(shí)際上把最重要的出價(jià)權(quán)留在政府手中。

為什么要堅(jiān)持保護(hù)18億畝耕地？

人們對(duì)保護(hù)18億畝耕地必要性的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。但從技術(shù)潛力看，再經(jīng)過20年的努力，用13億畝比較好的農(nóng)田產(chǎn)出一萬三千億斤乃至更多糧食來，滿足今后人口增長(zhǎng)的需要，不是太難的一件事情?？紤]到其他因素，再多用一些土地來生產(chǎn)糧食也不是沒有可能。但這不是反對(duì)保護(hù)18億畝耕地的理由。

保護(hù)耕地有兩個(gè)重要理由。一是我們并不缺少建設(shè)用地資源；二是糧食生產(chǎn)不嫌耕地多。我國大部分大城市的人口密度不到4000人／平方公里；而且號(hào)稱最少土地資源的東部地區(qū)的城市人口密度還小于中西部的平均水平。環(huán)渤海以及長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)實(shí)際上都不缺建設(shè)用地。如果盤活農(nóng)村村莊占地和現(xiàn)有建設(shè)用地，可供建設(shè)的土地更是幾十年也用不完。而我國糧食生產(chǎn)一直采用投入密集型的生產(chǎn)方式，環(huán)境壓力很大，使中國人為解決吃飯問題付出了很大的環(huán)境代價(jià)。所以，保護(hù)18億畝地有充分的理由。但在以往體制下，保護(hù)耕地只有中央一方面的積極性；不僅地方政府希望在空間上擴(kuò)大城市，連農(nóng)民也加入了擴(kuò)大占用建設(shè)用地隊(duì)伍，因?yàn)檗r(nóng)民把農(nóng)村土地看成了“公地”。全國農(nóng)戶平均占用村莊土地1.2畝左右，利用水平很低。

黨的十七屆三中全會(huì)通過的《決定》將賦予農(nóng)民穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的土地承包權(quán)，這將使廣大農(nóng)民不再有“公地”意識(shí)，農(nóng)民對(duì)土地利用的短期行為將發(fā)生極大改變。這意味著保護(hù)耕地除了有中央政府的積極性之外，又創(chuàng)造出了農(nóng)民的積極性。過去多有學(xué)者的研究報(bào)告稱，農(nóng)民群眾反對(duì)中央的“增人不增地、減人不減地”的政策。如果單從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，的確是這樣，我自己的調(diào)查也有同樣的結(jié)果。但這是一種假象。農(nóng)民希望“增人增地、減人減地”，是因?yàn)樗麄儼迅乜闯闪恕肮亍?。其?shí)，不論中國人還是外國人，也不論城里人還是鄉(xiāng)里人，面對(duì)公共財(cái)產(chǎn)，都有平均分配的要求。如果與農(nóng)民深入討論，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果農(nóng)民有了關(guān)于耕地的財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，就決不會(huì)要求平均分配，也不會(huì)反對(duì)國家政策。

十七屆三中全會(huì)以后，會(huì)不會(huì)在農(nóng)村普遍出現(xiàn)“大農(nóng)場(chǎng)”，并導(dǎo)致大量農(nóng)民離開土地？

我以為，如果地方政府不在“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”這樣的目標(biāo)上去搞拔苗助長(zhǎng)，這種事情不容易發(fā)生，我們不必過分憂慮。

如果真正實(shí)行深化農(nóng)村土地改革的“16字原則”，不會(huì)有大量城市人到農(nóng)村去“種莊稼”。真正立志搞農(nóng)業(yè)的是少數(shù)。害怕的是“項(xiàng)莊舞劍，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市資本的投機(jī)便會(huì)大大消解。沒有多少人會(huì)拿只能用來耕作的土地去搞投機(jī)。

從經(jīng)濟(jì)規(guī)律上看，農(nóng)民是否愿意把耕地轉(zhuǎn)讓或出租給城市資本，并不取決于城市資本家的意愿，而取決于農(nóng)民放棄土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本，當(dāng)這個(gè)機(jī)會(huì)成本小于他轉(zhuǎn)換職業(yè)的預(yù)期收入時(shí)，農(nóng)民可能轉(zhuǎn)出土地；當(dāng)機(jī)會(huì)成本大于預(yù)期收入時(shí)，他就不會(huì)轉(zhuǎn)出土地。如果預(yù)期收入是城市工作的平均收入，那么，種糧農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本大約是經(jīng)營(yíng)50畝大田作物的收入。這個(gè)分析表明，農(nóng)民不會(huì)盲目地放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，土地不會(huì)隨意地轉(zhuǎn)到種糧大戶手里。

進(jìn)一步分析，地方政府會(huì)不會(huì)普遍地用拔苗助長(zhǎng)的辦法推動(dòng)農(nóng)民搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)？我看可能性不大。短期內(nèi)一些地方政府可能做這種事情，但很快會(huì)引起麻煩。中央政府必定會(huì)采取措施加以約束，地方政府就會(huì)有所收斂。 （作者：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所研究員）