農(nóng)業(yè)科研單位預算績效管理之思考

樂 音

（作者單位：中國熱帶農(nóng)業(yè)科學院）

實施預算績效管理，是推動和保障國家重大方針政策落地見效的利器，是提升國家治理體系和治理能力的有效手段之一。預算績效管理的不斷改革對于改變預算資金分配的固化格局，提高財政資金使用效率和管理水平起到了促進作用。隨著我國科研事業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)科研單位已初步形成了全過程全覆蓋的預算績效管理格局，并逐漸走向常態(tài)化。但是，由于農(nóng)業(yè)科研項目類型多，實施周期長，且成果形式多樣，成果鑒定通常需要經(jīng)過很長時期的培養(yǎng)觀察，科研產(chǎn)出難以量化并作出客觀評價，需要探索更加有效的實施預算績效管理工作的路徑，以提高科研項目的管理效益。

一、我國預算績效管理改革的歷程

2015年開始實施的新預算法對預算績效管理提出明確要求，將“講求績效”作為各級預算的基本原則，對績效目標和績效評價作出明確規(guī)定。2016年我國預算績效取得突破進展，首次實現(xiàn)績效目標和預算同上報、同審核、同批復，同時開展績效執(zhí)行監(jiān)控和年度績效自評。從2016年開始財政部每年選擇貫徹落實國家重大方針政策和決策部署的項目，由預算評審中心和財政部各地監(jiān)管局組織第三方機構(gòu)和行業(yè)專家開展重點績效評價，并首次實現(xiàn)績效信息公開。

黨的十九大明確提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，……建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”?？冃Ч芾硪采w所有財政資金，貫穿預算編制和執(zhí)行的全過程，做到“花錢必問效、無效必問責”。在此背景下，2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），創(chuàng)新預算管理方式，突出績效導向，硬化責任約束，建立全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理模式，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。2020年財政部修訂印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》，將《意見》關(guān)于績效評價的相關(guān)要求具體化，并對財政部9年間印發(fā)的關(guān)于項目支出績效評價方面的通知進行整合優(yōu)化，將單位自評、部門評價和財政評價作為績效評價的三種方式加以明確，并強調(diào)三者各有側(cè)重，相互銜接，形成有機的整體。2021年財政部印發(fā)《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（以下簡稱《指引》），強化了預算編制的具體指導，明確了成本、質(zhì)量和效益指標等要求，引入全成本預算績效管理理念。隨著相關(guān)法律和辦法制度密集出臺，項目單位自評和外部評價相結(jié)合的預算績效管理模式已逐漸形成，預算績效管理工作正在穩(wěn)步推進。

二、農(nóng)業(yè)科研單位預算績效管理工作存在的問題

（一）預算績效管理理念不夠牢固

雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部根據(jù)財政部的工作要求，組織部屬單位加快推進預算績效管理工作，實現(xiàn)預算績效全過程、全覆蓋管理。但部分單位管理層和項目負責人對績效評價工作認知不夠，重視程度有待提高，仍然存在“重業(yè)務、輕管理”的思想，對“編制有目標、細化有指標、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結(jié)果有應用、低效要問責”的預算績效全過程管理機制理解不到位，預算績效管理的主觀能動性不夠，使預算績效管理流于形式。

（二）績效設置無法真實反映項目實施效果

績效目標應該能清晰反映科研項目在預算年度內(nèi)所達到的預期產(chǎn)出及實施效果，圍繞目標的達成而設定。但在實際工作中，由于預算編制時間緊、任務重，很多時候負責編制預算的人員是科研輔助人員，因此對項目的技術(shù)路線和實施成效理解不充分，造成績效目標設置不合理、不全面，績效目標與項目資金不匹配，無法體現(xiàn)項目預期實現(xiàn)的主要產(chǎn)出和效果。

合理設置績效指標是績效管理的基礎，是績效目標的細化，應該與績效目標有效銜接。部分科研人員在設置預算績效指標時沒有全盤考慮項目需要達到的目標和效果，沒有充分考慮到績效指標的可操作性和可考核性，存在避重就輕，不能真實反映預算的產(chǎn)出、效益和社會影響等情況；部分科研人員在設置指標時，傾向設定容易達標或容易實現(xiàn)的成果指標，如“論文數(shù)量”“專利”等，沒有完全根據(jù)實際情況和科研規(guī)律分析設定，造成部分績效指標設置不夠全面、不夠科學和不夠合理，與實施預期存在較大差異，導致無法完成既定年度目標或無法考核評價。

（三）缺乏績效管理方面的人才

目前單位的預算績效管理工作大部分由財務部門負責組織開展，未設置單獨的績效管理部門或配備專業(yè)人員。由于財務人員缺乏農(nóng)業(yè)科研專業(yè)知識，對農(nóng)業(yè)項目的規(guī)律和特點了解不充分，在審核預算績效設置時，只能對績效目標和指標進行形式和表述方面的粗略審核，對績效填報的科學性和合理性把控欠缺，導致績效指標偏離目標、績效無法體現(xiàn)主要產(chǎn)出和成果等情況，難以達到預算績效管理的效果。

（四）績效評價存在隨意性

由于前期績效目標和指標設置不合理，沒有建立常態(tài)化的跟蹤管理機制，在項目執(zhí)行過程中沒有及時糾正偏差，導致年度考核時部分指標無法完成。在年度績效自評階段打分存在隨意性，隨意調(diào)整指標分值權(quán)重，刻意抬高或壓低分值，導致單位自評結(jié)果不真實、得分虛高、不準確、評價方法不統(tǒng)一等情況，對自評結(jié)果產(chǎn)生較大的影響。由于前期績效指標設置時沒有經(jīng)過充分論證，導致績效指標值設置過高，在評價階段提供自評佐證材料時，為了湊夠指標完成值，存在論文、申報專利等成果在項目之間交叉使用等情況。

（五）績效評價的結(jié)果運用未充分體現(xiàn)

目前大部分項目的績效評價尚處于自評階段，由于評價階段需要耗費人力和物力，因此部門評價和財政評價僅抽取部分重點項目進行評價，績效激勵約束作用不強，對于績效評價的結(jié)果運用與預算安排、無效要問責和低效要壓減等激勵約束機制掛鉤尚未充分體現(xiàn)，導致各層級對于績效評價工作重視程度不夠，對提高資金使用效益和財政資源配置的作用尚未充分發(fā)揮。

三、完善預算績效管理工作的建議

（一）牢固樹立預算績效管理理念

一是單位領導干部要提高站位，加強領導，提高單位職工對預算績效管理意識和認知，牢固樹立“花錢必問效、無效必問責”的理念，應在各環(huán)節(jié)體現(xiàn)績效管理意識，加強績效的過程監(jiān)控和結(jié)果應用，強化過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并修正，確?？冃Ч芾淼膰烂C性、真實性、準確性和可考核性。二是農(nóng)業(yè)科研單位應該根據(jù)財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的有關(guān)規(guī)定和要求，結(jié)合本單位實際，探索一套符合本單位發(fā)展要求的績效管理方案，指導單位預算績效工作有序開展。三是明確績效管理責任約束，切實落實主體責任，部門及單位主要負責人對本部門、本單位預算績效負責，項目負責人對項目預算績效負責，重大項目責任人應實行績效終身責任追究制。

（二）建立健全預算績效管理工作機制

一是建立事前績效評估準入機制。事前績效評估作為全過程預算績效管理的起點，應把好為財政支出管理“準入關(guān)”。在項目入庫申報階段，對新增入庫項目和執(zhí)行期滿需要延續(xù)的項目全部納入事前績效評估范圍，按照分級管理方式組織開展事前評估，預算單位負責編制績效目標和細化、量化績效指標；項目評審部門著重從項目立項必要性、投入經(jīng)濟效益、績效目標合理性、實施方案可行性等方面進行嚴格論證和審核；財政部門根據(jù)項目評審部門意見，結(jié)合現(xiàn)有財力和預期績效進行排序入庫，強化以事定費，改變以往“拍腦袋決策”的固化預算分配模式，將預算資金優(yōu)先分配到立項依據(jù)充分、目標合理、預期效益明顯和方案科學的項目，按照“績效先行”的原則，確保從源頭上減少不合理的財政資金投入，避免財政資源配置低效無效，切實把好預算分配“第一道關(guān)口”，切實把有效的財政資金用到刀刃上。

二是預算績效管理是一項長期的系統(tǒng)性工程，需要各層級全面配合實施。在實施過程中需要加強各歸口管理部門和科研人員的高度協(xié)同，形成齊抓共管、多方聯(lián)動的格局。結(jié)合實際，建立和完善工作流程和實施細則，將績效考核指標納入考核管理體系，使預算績效管理常態(tài)化，在確保科研工作順利完成的同時，不斷提高資金投入的使用效率。

三是引導科研人員從項目預期達成的效果出發(fā)，績效目標和指標的設置科學化、可衡量和可考核，覆蓋項目的主要實施內(nèi)容，績效目標的設置必須與項目的目標任務有效銜接，提高績效指標的可評價性，提高項目產(chǎn)出和資金使用效益。

四是構(gòu)建預算績效管理信息化系統(tǒng)，將預算績效設定、項目執(zhí)行、項目支出評價和結(jié)果應用等有效銜接，形成“編制有目標、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結(jié)果有運用”的閉環(huán)式預算績效管理模式。

五是指定科研歸口管理部門牽頭，聯(lián)合財務部門等加強協(xié)作，結(jié)合單位的履職需要、主責主業(yè)、年度目標和同行業(yè)指標，針對不同的科研項目類型和執(zhí)行特點，逐步構(gòu)建分項目的共性指標和任務個性指標、定性指標和定量指標相銜接的預算績效管理指標體系和標準值庫，共同推進預算績效管理體系的科學化、標準化和規(guī)范化建設。

（三）全面提升績效管理人員素質(zhì)

加強各層級的業(yè)務培訓工作，開展預算績效管理培訓活動和調(diào)研交流，實現(xiàn)領導干部要熟悉、管理干部要掌握、其他干部要了解的目的，牢固樹立“花錢必問效、無效必問責”的意識，形成“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍，讓全體職工進一步轉(zhuǎn)變思想觀念，確保將績效評價管理工作落實落細。設置專門的預算績效管理部門或?qū)Ｂ毴藛T，通過內(nèi)部選拔或招聘充實預算績效管理專業(yè)人員，對專職人員進行業(yè)務培訓，確保本崗位人員同時具備農(nóng)業(yè)科研管理、預算管理和績效管理方面的知識，加強預算績效管理的力量。

（四）建立健全預算績效考評機制

一是強化結(jié)果導向的預算績效管理機制。隨著科研放管服改革的不斷推進，國家賦予科研人員更大的科研管理自主權(quán)，同時需要建立完善的績效考評機制來提升管理效能。應建立預算績效評價與預算安排和政策調(diào)整掛鉤的激勵約束機制，可參考近3年單位的績效評價結(jié)果、重點項目第三方評價結(jié)果和復核驗證情況，將績效評價結(jié)果作為預算安排的重要考核依據(jù)，使績效評價結(jié)果得到有效應用，取消、核減或整合無效低效、不能體現(xiàn)主責主業(yè)和實施成效的項目資金安排，長期沉淀的資金一律收回，將資金調(diào)劑到重點項目、應急項目或績效評價結(jié)果好的項目中。通過考評結(jié)果的運用反饋，及時反映預算績效管理中存在的問題，打破資金固化格局，推動資源配置趨于合理，全面提升管理效率。

二是建立獎優(yōu)罰劣的激勵約束機制。將預算績效與項目團隊和科研人員的短期、中期、聘期考核直接掛鉤，以此倒逼科研人員和項目團隊重視預算績效的全過程管理，增強績效優(yōu)先意識，將預算績效評價由年度評價向周期性評價轉(zhuǎn)變，通過拉長時間軸，消除年度評價效果不顯著等弊端，著眼長遠，杜絕短視行為，進一步推動預算績效管理提質(zhì)增效。

三是強化預算績效監(jiān)督問責機制。單位內(nèi)部審計部門應通過信息化手段對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，及時對工作線路設計不合理、執(zhí)行有偏差的項目按下“暫停鍵”，督促及時整改落實，加強預算績效管理情況的過程監(jiān)督管理和跟蹤問效，解決項目“只能上，不能下”的問題，以查促改，增強績效管理的約束力。

四是建立通報和公開機制。建立對預算績效評價、評審結(jié)果定期通報機制，及時反饋項目的實施效果，確保正確而有效地做事。同時，擴大預算績效的公開范圍，對預算績效目標、績效評價結(jié)果和績效管理工作情況進行公開，在公開透明的環(huán)境下，讓花錢和辦事有效銜接，將無形的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)驅(qū)動力，進一步提升預算績效評價質(zhì)量，強化項目績效目標對預算執(zhí)行的引領約束，實現(xiàn)項目績效管理價值最大化。