試析解決區(qū)域教育發(fā)展不平衡問題的政府作用

[摘要]改革開放以來，我國教育在總體上取得了長足發(fā)展；但是，受制于多方面原因，出現(xiàn)了區(qū)域教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，而這種不平衡的加劇會(huì)對國家整體教育的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生不利影響。文章從東中西部教育發(fā)展差距的角度，總結(jié)政府為解決區(qū)域教育發(fā)展差異問題所實(shí)施的一系列政策措施，提出政府在促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用。

[關(guān)鍵詞]教育；區(qū)域教育；政府作用

[作者簡介]李思捷，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)本科生，天津，300387

[中圖分類號]G467.2[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-7723(2009)01-0049-0003

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都取得了前所未有的成就。相比較而言，東部地區(qū)由于具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢，加上得到國家政策的支持，比中西部地區(qū)發(fā)展得更快一些。與此同時(shí)，地區(qū)差距拉大、發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾也日益突出。更值得人們注意和深思的是經(jīng)濟(jì)背后透露出來的東中西部地區(qū)之間在教育水平和人力資源上的差距。

然而，我們必須承認(rèn)，在現(xiàn)實(shí)條件下，由于這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及教育發(fā)展的起點(diǎn)不一致，而導(dǎo)致的教育發(fā)展水平的區(qū)域差異是難以消除的。而且，絕對的均衡也是不可能實(shí)現(xiàn)的。但是這種差異的過分?jǐn)U大勢必會(huì)影響國家的整體教育發(fā)展水平，進(jìn)而可能會(huì)威脅社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因而區(qū)域教育發(fā)展不平衡的問題必須引起政府的高度重視。

一、區(qū)域教育發(fā)展存在差異的客觀事實(shí)及其影響

(一)區(qū)域教育發(fā)展現(xiàn)狀——不平衡

改革開放以來，全國教育事業(yè)總體上發(fā)展迅速。然而存在的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，由于受到歷史、經(jīng)濟(jì)等多種因素的共同影響，各地區(qū)的發(fā)展很不平衡，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響著教育投入的狀況。2006年，東部11省市教育經(jīng)費(fèi)合計(jì)達(dá)到4824萬元，中部8省總計(jì)為2059萬元，而西部12省市區(qū)總計(jì)卻只有1787萬元。教育經(jīng)費(fèi)的巨大差異很大程度上反映的是教育機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量的巨大差異。目前，東部一些地區(qū)和某些大城市的教育水平已接近發(fā)達(dá)國家的水平，而西部貧困地區(qū)卻仍未完全普及九年義務(wù)教育。除此以外，政府和教育機(jī)構(gòu)在進(jìn)行教育資源配置、教育政策、規(guī)劃制定以及教育管理等過程中的不合理，也間接導(dǎo)致了區(qū)域教育發(fā)展不平衡的加劇。

(二)區(qū)域教育發(fā)展不平衡的影響

從宏觀的角度看，區(qū)域間的教育發(fā)展差異對國家整體教育的發(fā)展既有積極的一面，又有消極的一面。從積極的方面看，適度的區(qū)域教育發(fā)展的不平衡可以激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提升本地區(qū)教育水平的積極性，形成比趕超的良好競爭氛圍，從而促進(jìn)國家整體教育水平的提高。從消極的方面看，區(qū)域間教育發(fā)展水平過度的不平衡勢必會(huì)造成區(qū)域間文化水平和人力資源的不平衡。發(fā)展到特別嚴(yán)重的狀況時(shí)甚至有可能會(huì)引發(fā)政治、社會(huì)和民族危機(jī)，威脅社會(huì)穩(wěn)定。區(qū)域教育發(fā)展的不平衡及這種不平衡的加劇可能造成的危害具體表現(xiàn)為：

1引發(fā)區(qū)域教育利益沖突，不利于國家整體教育的發(fā)展

各個(gè)區(qū)域教育發(fā)展都是由其自身的區(qū)域教育利益推動(dòng)的，其根本目的就是為了促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量和教育水平的提高。因此，為了實(shí)現(xiàn)自己區(qū)域教育的利益，爭取來自中央和地方政府財(cái)政上的最大投入，爭取最有力的適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的人才等成為了彼此競爭的重點(diǎn)。問題在于．各個(gè)區(qū)域教育都是整個(gè)國家教育系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，教育資源是統(tǒng)一的并且總量是有限的。于是，各個(gè)區(qū)域在追求各自目標(biāo)的過程中，不可避免地會(huì)發(fā)生各種利益矛盾和利益沖突，從而導(dǎo)致了區(qū)域教育利益受損。另外，這種矛盾還會(huì)通過某種中介反映在其他的方面，從而引起間接的沖突，打亂國家宏觀教育的正常發(fā)展秩序。

2降低了教育資源的使用效率，造成教育資源短缺與浪費(fèi)并存的局面，最終影響區(qū)域教育自身的發(fā)展

由于區(qū)域教育具有擴(kuò)張性，因而爭取越來越多的教育投入和資源成為必然。但這種不平衡下的競爭，使得我國整體教育資源得不到很好的利用。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源短缺，而東部發(fā)達(dá)地區(qū)卻出現(xiàn)“重復(fù)建設(shè)”和“資源浪費(fèi)”，甚至出現(xiàn)過百萬元的校門等。不僅影響了區(qū)域自身教育資源的利用效率，也影響和阻礙了國家整體教育的發(fā)展。

3激化了公平與效率之間的矛盾，影響和諧社會(huì)的構(gòu)建

區(qū)域教育發(fā)展不平衡的存在，激化了公平與效率的矛盾。若強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，那么就應(yīng)該把教育資源投入東部教育發(fā)達(dá)地區(qū)，這勢必會(huì)加劇區(qū)域間的不平衡。然而，在我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下，政府必須保障社會(huì)的公平。中央政府行使教育管理的職能時(shí)就應(yīng)該向中西部教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，縮小其與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)間的差距，從而維護(hù)公平與效率的統(tǒng)一。區(qū)域間差距的擴(kuò)大是與和諧社會(huì)所倡導(dǎo)的公平正義相悖的，勢必會(huì)對社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建產(chǎn)生不良的影響。

二、政府在實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育公平過程中的實(shí)踐

既然區(qū)域教育發(fā)展不平衡對國家整體教育水平的提高有諸多不利的影響，那么控制并縮小區(qū)域間教育發(fā)展差異就成為了必然的選擇。為此，黨和國家出臺(tái)了一系列的大政方針，兼顧各經(jīng)濟(jì)區(qū)域特點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)各區(qū)域之間的相互關(guān)聯(lián)、優(yōu)勢互補(bǔ)、整體推進(jìn)。

早在上世紀(jì)80年代，國家就已經(jīng)注意到了這種教育發(fā)展上的區(qū)域差異。1985年5月，黨中央、國務(wù)院召開了改革開放以來第一次全國教育工作會(huì)議。會(huì)后公布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》把全國劃分為三類地區(qū)。其中強(qiáng)調(diào)，對于第三類即經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的教育發(fā)展，國家要盡力給予支援。

1993年2月13日，中共中央、國務(wù)院在《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：在地區(qū)發(fā)展格局上，要從各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā)，因地制宜，分類指導(dǎo)。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)達(dá)地區(qū)率先達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家80年代末的教育發(fā)展水平，積極支持貧困地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展教育。

1999年6月黨中央、國務(wù)院在北京召開第三次全國教育工作會(huì)議，會(huì)上公布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》。《決定》中提到，要合理配置教師資源，采取優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)教師到經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)任教。

2003年黨的十六屆三中全會(huì)又將區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步深化，指出“要加強(qiáng)對區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，積極推進(jìn)西部大開發(fā)，有效發(fā)揮中部地區(qū)綜合優(yōu)勢，支持中西部地區(qū)加快改革發(fā)展，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，鼓勵(lì)東部有條件地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”。

2006年8月，中共中央總書記胡錦濤同志在中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“保證人民享有接受教育的機(jī)會(huì)，是黨和政府義不容辭的職責(zé)，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。要堅(jiān)持黨的教育方針，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)我國教育事業(yè)發(fā)展全局，深化教育體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域教育，統(tǒng)籌各級各類教

育，統(tǒng)籌教育發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益，努力辦好讓人民群眾滿意的教育?！?/p>

2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》?！稕Q定》指出，社會(huì)和諧在很大程度上取決于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，取決于發(fā)展的協(xié)調(diào)性。要更加注重解決發(fā)展不平衡問題，更加注重發(fā)展社會(huì)事業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。教育不公平不但會(huì)進(jìn)一步加大社會(huì)的不公平，而且會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定?！稕Q定》要求，堅(jiān)持公共教育資源向農(nóng)村、中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動(dòng)公共教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

2007年6月4日，教育部公布了國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，這對推進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展意義重大。《規(guī)劃綱要》以區(qū)域教育更加協(xié)調(diào)作為“十一五”期間國家教育發(fā)展的主要目標(biāo)，在全面綜合東、中、西部地區(qū)實(shí)際情況基礎(chǔ)上，從國情出發(fā)，面對改革和發(fā)展實(shí)際需要，在指導(dǎo)思想、發(fā)展思路、目標(biāo)任務(wù)、政策導(dǎo)向以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)和資金投入上，明確了一系列區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導(dǎo)向。其中涉及國家投入的重大項(xiàng)目都對中西部和農(nóng)村作了重點(diǎn)傾斜，力度相當(dāng)大。如西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、中西部農(nóng)村初中校舍建設(shè)、遠(yuǎn)程教育、助學(xué)體系建設(shè)等。

在大政方針的指導(dǎo)下，國家還出臺(tái)一系列保證區(qū)域教育均衡發(fā)展的重大舉措，在政策上向弱勢地區(qū)傾斜，同時(shí)加大教育財(cái)政支出，促進(jìn)教育公平與社會(huì)和諧。

為了貫徹黨的十六大精神，在順利實(shí)施《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，2002年2月，教育部制定了《2003～2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》。其中第49條就是加大對西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地的教育支持力度，促進(jìn)東、中、西部地區(qū)教育協(xié)調(diào)發(fā)展?！缎袆?dòng)計(jì)劃》中明確指出，要在學(xué)校發(fā)展、財(cái)政投入、教師待遇、人才引進(jìn)等方面向西部地區(qū)教育傾斜。繼續(xù)支持西部每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市重點(diǎn)辦好一所較高水平大學(xué)，支持高層次人才向西部地區(qū)高等學(xué)校流動(dòng)。加強(qiáng)西部地區(qū)中小學(xué)師資隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)其他地區(qū)的教師和志愿者到西部地區(qū)中小學(xué)任教和服務(wù)；制定并落實(shí)教育支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興的政策措施；增強(qiáng)中部地區(qū)教育持續(xù)發(fā)展的能力；支持東部發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，努力實(shí)現(xiàn)東、中、西部地區(qū)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

除此之外，國家先后實(shí)施的“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“國家西部地區(qū)‘兩基攻堅(jiān)計(jì)劃”、“對口支援工程”、大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃等一系列重大舉措，極大地改善了中西部貧困地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)條件。中央和地方為“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”共投入資金110億元，到2007年底將覆蓋中西部所有農(nóng)村中小學(xué)，把城里的優(yōu)質(zhì)教育資源，通過遠(yuǎn)程的方式輸送到農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)，有效促進(jìn)了優(yōu)質(zhì)教育資源共享。這些措施對緩解區(qū)域間教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀都是行之有效的，促進(jìn)了區(qū)域教育的均衡發(fā)展，為教育公平與社會(huì)和諧的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件。

可以看出，今天國家為了改變區(qū)域間教育發(fā)展的不平衡狀況已經(jīng)采取了若干措施，頒布了一系列文件、計(jì)劃等，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論為指導(dǎo)思想和原則，對教育發(fā)展水平相對較低的地區(qū)給予了政策傾斜。既不放棄欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育的發(fā)展，又鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)教育的優(yōu)先發(fā)展。我們也可以看到，政府所做的這些政策的調(diào)整已經(jīng)起到了一定的作用，為教育公平與社會(huì)和諧的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件。這充分說明，克服區(qū)域之間的客觀差異是可以實(shí)現(xiàn)的。但是這些政策大多具有局部性或一次性的性質(zhì)，要想從根本上解決問題，還需要在更深層次上做出一些變革與調(diào)整。

三、政府在解決區(qū)域教育發(fā)展不平衡問題時(shí)應(yīng)發(fā)揮的作用

(一)必須進(jìn)一步明確政府責(zé)任

政府在社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)過程中，扮演著最大的公共性角色，掌握著最大的公共權(quán)力，控制著最基本的公共資源。教育是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，發(fā)展教育是政府無可推卸的責(zé)任和義務(wù)。全面落實(shí)政府責(zé)任是實(shí)現(xiàn)教育公平的基本保障。作為教育公平的主要內(nèi)容之一，逐步縮小區(qū)域間教育發(fā)展水平的差距，不斷提高教育公平的程度，政府責(zé)無旁貸。各級政府都應(yīng)把教育作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要指標(biāo)，確保教育優(yōu)先發(fā)展能落到實(shí)處。

(二)政府要合理、優(yōu)化配置資源

“取之于民、用之于民”是教育部門進(jìn)行資源配置的基本原則。當(dāng)前我國“窮國辦大教育”的基本國情決定了我國的教育資源十分有限。就中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的差距來說，單純依靠欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身的努力是根本不可能趕上發(fā)達(dá)地區(qū)的水平的。因此，政府必須發(fā)揮其宏觀調(diào)控的重要功能，在分配有限的教育資源時(shí)，要做到統(tǒng)籌區(qū)域資源，從政策上加以傾斜，有針對性地扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育的發(fā)展，為促進(jìn)不同區(qū)域間教育的均衡發(fā)展做好環(huán)境上的準(zhǔn)備。

(三)政府應(yīng)該加大教育投入

教育投入是教育改革和發(fā)展的前提，也是實(shí)現(xiàn)教育公平發(fā)展的基礎(chǔ)。以往政府對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入遠(yuǎn)低于對東部沿海地區(qū)的投入，這也就導(dǎo)致了如今區(qū)域教育發(fā)展不平衡現(xiàn)狀的形成。如果沒有充足的教育投入作保障，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間教育的均衡發(fā)展只能是空談。要想緩解這種不平衡狀況，縮小區(qū)域間教育發(fā)展差異，政府就必須加大對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，不斷改善和提高這些地區(qū)的辦學(xué)條件和教師待遇，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育水平的提高提供經(jīng)濟(jì)上的支持。

(四)政府還需要加強(qiáng)教育立法、戰(zhàn)略方針的制定和政策的執(zhí)行力度

從前文的論述中我們已經(jīng)可以看到，國家政府已經(jīng)實(shí)施了許多政策措施來縮小教育發(fā)展的區(qū)域差異，但還應(yīng)該從立法上加以保證，側(cè)重對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展的指導(dǎo)，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育水平的提高發(fā)展有法可依。比如對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入，說起來簡單，但落實(shí)起來并不容易。這就需要通過明確的法律法規(guī)來予以保障。另外，針對西部地區(qū)人才、師資短缺的問題，政府應(yīng)出臺(tái)文件，對到西部就業(yè)的優(yōu)秀教師進(jìn)行各種獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)然目前我們國家已經(jīng)在做這項(xiàng)工作，但尚需繼續(xù)拓展下去。