農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)的組織化矛盾

徐曉軍　張必春

摘要：征地制度設(shè)計(jì)的缺陷既損害了失地農(nóng)民的權(quán)益造成失地農(nóng)民潛在的生存風(fēng)險(xiǎn)，又使他們的利益訴求無法在該制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)而造成潛在的群體性事件風(fēng)險(xiǎn)，從而形成了農(nóng)民失地中的過程風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)。要在治標(biāo)的同時(shí)，通過制度創(chuàng)新，修補(bǔ)征地制度設(shè)計(jì)的缺陷，從源頭上消除農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民失地； 過程風(fēng)險(xiǎn)； 結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)； 悖論

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544(2009)04-0163-04

一、 制度設(shè)計(jì)缺陷：農(nóng)民失地中的過程風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民在失去土地的過程中，由于征地制度的缺陷侵害了他們的利益，但是在制度框架內(nèi)，他們合理的利益訴求卻得不到維護(hù)，于是便出現(xiàn)了通過制造群體性事件暴力維權(quán)的現(xiàn)象，這就是農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，農(nóng)民在失去土地后，喪失了生活的源泉，生活中充滿不確定的因素，在低組織化水平的情況下，面臨嚴(yán)重的生存風(fēng)險(xiǎn)，這就在客觀上造成了農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)。

（一）制度設(shè)計(jì)缺陷：農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)源

我國現(xiàn)行征地制度是建立在土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際形成并沿用至今，其征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯，雖然改革開放以來幾經(jīng)修改，但制度框架沒變，存在嚴(yán)重的缺陷。

1． 征地補(bǔ)償金的分配嚴(yán)重不公

失地農(nóng)民僅僅得到所征收土地收益的5%～10%，而政府和開發(fā)商卻分別占20%～30%和40%～50%。［1]土地作為農(nóng)民最后生存保障，為農(nóng)村村民賴以生存的根基和源泉，但即使農(nóng)民放棄了他們生存的最后保障——土地，也得不到和他們的損失相對(duì)稱的回報(bào)，這就是目前失地農(nóng)民補(bǔ)償制度的直接不公平之處。

2． 對(duì)所征用土地的用途不明

目前的征地分為經(jīng)營性用地和公益性用地，但是只有公益性用地才能啟用國家征地權(quán)，而經(jīng)營性用地必須運(yùn)用市場(chǎng)行為進(jìn)行管理，在征用時(shí)必須由市場(chǎng)決定價(jià)格。但是土地征用制度沒有將經(jīng)營性用地和公益性用地區(qū)分開來，沒有按市場(chǎng)結(jié)果征用經(jīng)營性用地，這在一定程度侵害了失地農(nóng)民的利益。

3． 土地增值收益分配顯失公平

根據(jù)中華人民共和國《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用農(nóng)民土地應(yīng)按照被征用土地的原用途給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這就在理論上存在重大的、先天性缺陷。因?yàn)橐酝恋卦杏猛咀鳛檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考依據(jù)，實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配的機(jī)會(huì)。這樣的補(bǔ)償實(shí)際上只體現(xiàn)了對(duì)土地資源屬性的補(bǔ)償，但對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后土地使用權(quán)的價(jià)值卻無法體現(xiàn)?？梢哉f，采用一次性貨幣安置方式將失地農(nóng)民排除在土地增值收益分配之外其實(shí)就是“甩包袱”的行為，是對(duì)失地農(nóng)民的不負(fù)責(zé)任。

4． 針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障幾乎為零

目前具有城鄉(xiāng)二元體制特征的中國社會(huì)保障制度很不完善。具體而言，與就業(yè)緊密相連的“城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度”難以覆蓋到已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶籍的失地農(nóng)民，此外，已基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的“城市居民最低生活保障制度”也沒有向這部分失地農(nóng)民張開安全保護(hù)網(wǎng)。同時(shí)，正在探索過程中的“農(nóng)村社會(huì)保障制度”也沒能保障失地農(nóng)民的生活，于是失地農(nóng)民成為社會(huì)保障這張安全網(wǎng)的“網(wǎng)”外人。

可見，由于征地制度設(shè)計(jì)的缺陷，失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，一旦土地被征用，他們就失去了基本生存保障，淪落為“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“三無農(nóng)民”，他們生活在城市邊緣，成為城市新的弱勢(shì)群體。而正是這些制度設(shè)計(jì)的缺陷，使農(nóng)民因?yàn)槭У剡^程中的不公平與失地結(jié)果權(quán)利受到損害而造成農(nóng)民失地的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)：高組織化的產(chǎn)物與去組織化的應(yīng)對(duì)方式

農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)的來源在于不合理的制度設(shè)計(jì)，但是卻因?yàn)檗r(nóng)民的高度組織化而得以強(qiáng)化，于是便出現(xiàn)了通過降低失地農(nóng)民組織性來降低農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度的應(yīng)對(duì)策略。

1． 農(nóng)民的高度組織化強(qiáng)化失地的過程風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)的根源在于當(dāng)前的土地征用制度，正是這種制度的缺陷使得他們的權(quán)益受到侵害，但是失地農(nóng)民在權(quán)益被侵害后，無法找到協(xié)商機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制，進(jìn)而對(duì)當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生了嚴(yán)重不信任感，于是他們便自發(fā)地組織起來，試圖通過制造群體性事件維護(hù)自己的權(quán)益，這就是“群體性事件”頻率持續(xù)增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大的根本性原因；其次，農(nóng)民放棄了他們生存的根基——土地，卻換來了極其不對(duì)等的補(bǔ)償，于是他們產(chǎn)生了巨大的心理落差，這是群體性事件發(fā)生的心理原因；最后，由于農(nóng)村是熟人社會(huì)，信息的傳播快捷，任何信息可以在短時(shí)間內(nèi)為所有村民共享，共同的經(jīng)歷，相似的處境，廣泛的聯(lián)系使得利益受到侵害的失地農(nóng)民能夠自發(fā)地、迅速地團(tuán)結(jié)起來，組成失地農(nóng)民維權(quán)團(tuán)體來暴力抵抗政府的征地行為，這是“群體性事件”爆發(fā)的重要因素。在這些失地農(nóng)民群體性事件風(fēng)險(xiǎn)得以產(chǎn)生的重要因素中，關(guān)鍵是失地農(nóng)民的高度組織化。

2． 農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為群體性事件

群體性事件是指由某些社會(huì)矛盾引發(fā)，由特定群體或不定數(shù)量的人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集，以多數(shù)人之間的語言行為或肢體行為等為沖突的主要形式，并由此給社會(huì)造成負(fù)面影響的社會(huì)沖突類型。當(dāng)前,從群體性事件的強(qiáng)度上看，群體性事件的數(shù)量和規(guī)模都在劇增。2005年發(fā)表的《社會(huì)藍(lán)皮書》表明，從1993年到2003年這10年間我國的群體性事件劇增6倍，已由1萬起增加到6萬起。同時(shí)參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬。［2]其中因征地引起的農(nóng)村群體性事件，已占全部農(nóng)村群體性事件的65％以上?？梢?，由征地而引起的社會(huì)沖突日趨突出，由失地農(nóng)民而引發(fā)的群體性事件已成為影響當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。從群體性事件的烈度（即對(duì)抗程度）上看，群體性事件逐漸由單純請(qǐng)?jiān)皋D(zhuǎn)向方式更加激烈的暴力施壓。突出表現(xiàn)為失地農(nóng)民往往不直接找有關(guān)部門解決而是采取較為激烈的圍堵、沖擊黨政機(jī)關(guān)，攔截車輛（包括政府車輛和施工車輛），堵塞、破壞交通要道，打砸公私財(cái)物，圍攻毆打執(zhí)法人員或施工人員；此外為了制造影響，現(xiàn)在的群體性事件傾向于選擇在全國、省、市、區(qū)重要會(huì)議、重大節(jié)假日、重大活動(dòng)等政治敏感性強(qiáng)的日子進(jìn)行。可見，失地農(nóng)民表達(dá)他們意愿的方式已經(jīng)越來越暴力化、政治化，這無疑增加了群體性事件的危害，群體性事件的沖突烈度已經(jīng)很高了。

3． 降低農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度的實(shí)質(zhì)是去組織化

勒龐的《烏合之眾》描述了他對(duì)于“群體”的恐懼，當(dāng)人聚集成“群體”時(shí)，會(huì)產(chǎn)生摧毀性的力量，狂暴得無可抵擋，并且他們還特別有理想，決不計(jì)較私利。［3]就失地農(nóng)民而言，一群失地農(nóng)民聚集起來的合力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單個(gè)失地農(nóng)民力量的機(jī)械相加。但是西方經(jīng)典社會(huì)學(xué)家韋伯認(rèn)為：行動(dòng)者都是理性，或是工具合理性或是價(jià)值合理性，類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“理性人”假設(shè)。打個(gè)比方說：失地農(nóng)民就個(gè)體像一個(gè)個(gè)互有排異反應(yīng)的細(xì)胞一樣，稍微催化一下就能開始相互排斥，只要你選對(duì)催化劑。在實(shí)踐中，這個(gè)催化劑就是利益，利益的誘導(dǎo)是破壞失地農(nóng)民一致性行動(dòng)的良好策略。

（三）農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)：低組織化的產(chǎn)物與再組織化的應(yīng)對(duì)策略

農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，同樣是制度設(shè)計(jì)的缺陷引發(fā)的，但卻是因?yàn)槭У剞r(nóng)民的低度組織性而得到加強(qiáng)，在實(shí)踐中，普遍采用再組織化的方式降低農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)水平。

1． 低度組織化強(qiáng)化農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)主要指的是生存風(fēng)險(xiǎn)，提到生存風(fēng)險(xiǎn)我們不可避免地要談到土地，談到土地補(bǔ)償安置費(fèi)，但是這只是失地農(nóng)民生存風(fēng)險(xiǎn)的來源。真正使得農(nóng)民失地結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)加劇，甚至演變成危機(jī)的卻是失地農(nóng)民的低度組織化。

2． 農(nóng)民失地結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為生存危機(jī)

由于組織性程度比較低，失地農(nóng)民不能在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行資源整合，不能集中集體的力量進(jìn)行重點(diǎn)項(xiàng)目投資，重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，不能使得自己的土地安置補(bǔ)償費(fèi)增值，在用光了土地安置補(bǔ)償費(fèi)后，便成了“三無”人員，他們沒有土地、沒有工作、沒有固定收入，生活困難，從而陷入生存危機(jī)。其中主要的生存危機(jī)表現(xiàn)在再就業(yè)困難、隱形失業(yè)或不充分就業(yè)、就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)率過高和社會(huì)保障缺乏等方面。

首先，是再就業(yè)安置困難，表現(xiàn)在失地農(nóng)民無業(yè)問題嚴(yán)重，失地農(nóng)民大多數(shù)文化水平低、以種植業(yè)為主，失地后，沒有工作經(jīng)驗(yàn)和技能或者年齡偏大的失地農(nóng)民根本找不到工作，只能處于坐吃山空的狀態(tài)，未來的生活極不穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查,截止到2003年7月底，杭州市江干區(qū)42233名失地農(nóng)民中，勞動(dòng)年齡段內(nèi)（男16-60歲，女16-50歲）的有24477人，其中目前暫無業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有8309人，勞動(dòng)年齡內(nèi)的失業(yè)率高達(dá)34%。［4]

其次,是隱形失業(yè)或不充分就業(yè)現(xiàn)象極為普遍，典型調(diào)查資料顯示，北京朝陽區(qū)LGY鄉(xiāng)已就業(yè)的4693人中，從事綠化、衛(wèi)生保潔、治安聯(lián)防工作的有1819人，約占全部已就業(yè)人員的四成，遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，只能兩人共崗或多人共崗，不充分就業(yè)現(xiàn)象比較顯著。［5]

再次，就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)率較高，目前的各種就業(yè)安置方式，在短期內(nèi)可以保證大部分失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)，但是安置的工作往往為保安、保潔、保綠等工作，這些工作往往是不穩(wěn)定的，收入也是不確定的，一旦征地單位或原集體經(jīng)濟(jì)組織自身難以為繼，這批過去已實(shí)現(xiàn)“招工安置”或“就業(yè)安置”的失地農(nóng)民大多被裁減或失業(yè)回村，造成較高的就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)率。

最后,是最低生活保障制度缺位，農(nóng)民的基本生活不能得到保證，沒有可持續(xù)發(fā)展的依靠。雖然部分農(nóng)民失去土地后，由農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，但是他們不能享受“城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度”和“城市居民最低生活保障制度”，同樣他們也不能享受正在探索過程中的“農(nóng)村社會(huì)保障制度”，失地農(nóng)民的社會(huì)保障實(shí)際處于真空狀態(tài)。

3． 降低農(nóng)民失地結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是失地農(nóng)民的再組織化

面對(duì)農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，為了降低失地農(nóng)民生存風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度，無論是政府機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)，還是失地農(nóng)民自身，都從各個(gè)方面展開了積極的探索，并且在制度上有了一定的創(chuàng)新，在實(shí)踐上有了新的嘗試。

從制度層面看，2008年九三學(xué)社的兩會(huì)提案認(rèn)為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)可以解決失地農(nóng)民的就業(yè)生活問題，并且為今后農(nóng)村社會(huì)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過渡創(chuàng)造條件；［6]蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院葉軍認(rèn)為目前我國農(nóng)村應(yīng)該采取社區(qū)照顧模式解決農(nóng)民養(yǎng)老，尤其是失地農(nóng)民養(yǎng)老的問題；［7]華中師范大學(xué)徐勇教授認(rèn)為進(jìn)入現(xiàn)代化過程之后，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)迅速解體，要通過推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建構(gòu)公共服務(wù)和社區(qū)自我服務(wù)相互補(bǔ)償?shù)男滦推脚_(tái)，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。［8]從實(shí)踐層面看，目前全國很多省市都在農(nóng)村推行社區(qū)股份合作制改革。通過改革，農(nóng)民和股份合作社結(jié)成了利益共同體，他們可以享受資產(chǎn)的保值增值，確保分紅，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。此外，一些地方的失地農(nóng)民還自發(fā)地聯(lián)合起來組成合作經(jīng)濟(jì)組織，共同抵抗風(fēng)險(xiǎn)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭。如重慶8位失地農(nóng)民聯(lián)合起來，組建起八聯(lián)食用菌有限公司，他們制定統(tǒng)一生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，共享統(tǒng)一銷售網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)在他們已經(jīng)占據(jù)了重慶主城區(qū)的食用菌市場(chǎng)。［9]

可見，無論是在制度層面，還是在實(shí)踐層面，無論是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，推行社區(qū)照顧養(yǎng)老，還是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，無論是社區(qū)股份合作制改革，還是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，這些措施和策略的核心思想都是將失地農(nóng)民再組織起來，共同應(yīng)對(duì)潛在的生存風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，政府通過政策引導(dǎo)，讓失地農(nóng)民結(jié)成互助組織，共同抵抗風(fēng)險(xiǎn)，或者是失地農(nóng)民自發(fā)的聯(lián)合起來進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭?？梢?，目前主要是通過再組織化的方式降低農(nóng)民失地結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度。

二、 組織化視野下農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的悖論

從單一的風(fēng)險(xiǎn)管理視角看，目前的風(fēng)險(xiǎn)管理都是合理的。比如農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)出農(nóng)民的組織性太高了，于是便通過降低失地農(nóng)民的組織性來降低過程風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度；農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)為失地農(nóng)民的組織性太低了，于是便通過提高失地農(nóng)民的組織性來降低結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度。但是如果從整體風(fēng)險(xiǎn)管理的視角就可以發(fā)現(xiàn)，兩種單一的風(fēng)險(xiǎn)管理之間存在三種悖論。

（一）農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)化機(jī)制中的組織化高低悖論

就農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)而言，失地農(nóng)民的高組織性強(qiáng)化了這種風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，從解決農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)的角度看，失地農(nóng)民的組織性過高，反而加劇了失地農(nóng)民的過程風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵谑У剞r(nóng)民自身的合法訴求在制度的框架內(nèi)得不到解決的情況下，高度的組織性會(huì)讓失地農(nóng)民迅速組織起來，他們通過制造群體性事件引起媒體的注意，暴力抗擊政府征地?？梢姡瑥娜后w性事件的演變過程來看，農(nóng)民的組織化程度太高了。

同樣，失地農(nóng)民的低組織性也強(qiáng)化了失地農(nóng)民的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，從解決農(nóng)民失地結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)來看，失地農(nóng)民的組織性太低，進(jìn)而加劇了農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槭У剞r(nóng)民的低度組織性使得他們不能組織起來，整合社區(qū)各種資源，展開重點(diǎn)建設(shè)，進(jìn)行理性投資；他們也不能通過組織化充分合作，開展互助式的生產(chǎn)生活，通過結(jié)群共同應(yīng)對(duì)生活中的不確定因素，以降低生存風(fēng)險(xiǎn)，并由此演變成農(nóng)民失地的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)。也就說，從農(nóng)民失地結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)的演變機(jī)制來看，失地農(nóng)民的組織化太低了。那么，目前失地農(nóng)民的組織性究竟太高還是太低，這是農(nóng)民失地中的悖論之一。

（二）降低農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)策略中的去組織化與再組織化悖論

在這里，失地農(nóng)民的組織化方向問題成了一面“雙刃劍”，如果將失地農(nóng)民再組織化則會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度——群體性事件激增或者群體性事件規(guī)模更大；如果將失地農(nóng)民去組織化則可能增強(qiáng)失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度——生活水平更低或生存風(fēng)險(xiǎn)更大。那么我們不禁要問：在實(shí)踐中該如何引導(dǎo)失地農(nóng)民的組織化過程呢，究竟是降低失地農(nóng)民的組織性還是提高失地農(nóng)民的組織性？這是農(nóng)民失地中的組織化悖論之二（示意圖如下）。

組織化視野下農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)悖論的示意圖

（三）單一風(fēng)險(xiǎn)管理的合理性與總體風(fēng)險(xiǎn)管理的非合理性悖論

從單一風(fēng)險(xiǎn)（過程風(fēng)險(xiǎn)或結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)）管理的視角看，它們對(duì)失地農(nóng)民組織化方向的訴求是完全合理的；但是從總體風(fēng)險(xiǎn)管理來看，通過調(diào)節(jié)失地農(nóng)民的組織性來應(yīng)對(duì)農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)是非理性的。

但是，如果我們從總體風(fēng)險(xiǎn)管理的視角，就能看到通過調(diào)節(jié)組織性來降低農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的不合理性。因?yàn)闊o論提高或者降低失地農(nóng)民的組織性，農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)都是一個(gè)此消彼長的過程，也就是說通過調(diào)節(jié)失地農(nóng)民的組織性，無法同時(shí)降低農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，只能在降低其中一種風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度的同時(shí)，增加另一種風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度。所以說，通過調(diào)節(jié)農(nóng)民失地的組織性降低農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)是非理性的?？梢?，從單一風(fēng)險(xiǎn)管理的視角看，通過調(diào)節(jié)失地農(nóng)民的組織性來緩解農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)或者結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)是完全合理的；但是如果從整體風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，調(diào)節(jié)農(nóng)民的組織性是不合理的，因?yàn)樗诰徑饬耸У剞r(nóng)民一種風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)必然加劇另一種風(fēng)險(xiǎn)。

三、 農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)：降低風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度和制度創(chuàng)新

從以上提出的三個(gè)悖論可以看出，在應(yīng)對(duì)農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的過程中，我們必須實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)跳出”：一是要“跳出”單一的風(fēng)險(xiǎn)管理視角，因?yàn)檫^程風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)此消彼長的過程，不可能通過單一的風(fēng)險(xiǎn)管理達(dá)到根治農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的目的；二是要“跳出”組織化的視角，因?yàn)榻M織化是一把“雙刃劍”，采用組織化的方式應(yīng)對(duì)農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)必然使得其中的一種風(fēng)險(xiǎn)急劇增加，這就要求我們從農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)源——制度設(shè)計(jì)上做文章，從源頭治理農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。

（一）多項(xiàng)措施并舉，從總體上降低農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度

1． 提高農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置能力，降低農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度

群體性事件的發(fā)生一般要經(jīng)過醞釀、集結(jié)、行動(dòng)、解散四個(gè)階段，因此，我們可以抓住事物發(fā)展變化的規(guī)律，進(jìn)行事前干預(yù)，事前控制。首先，要強(qiáng)化教育疏導(dǎo)，在群體性事件的醞釀階段，果斷介入，引導(dǎo)失地農(nóng)民在制度的框架內(nèi)解決矛盾；其次，應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)警能力，在群體性事件的醞釀和集結(jié)階段，加強(qiáng)情報(bào)的收集工作，提前干預(yù)，盡早準(zhǔn)備；最后，當(dāng)群體性事件爆發(fā)時(shí)，要采取果斷措施，將為首者和主要鬧事者強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)，以平息騷亂，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。如此便能在群體性事件爆發(fā)的任何階段降低農(nóng)民失地過程風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度。

2． 構(gòu)建失地農(nóng)民安全網(wǎng)，降低農(nóng)民失地結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度

第一，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。該制度建設(shè)的資金來源主要是失地農(nóng)民的專項(xiàng)社會(huì)保障基金，由民政部門管理。其對(duì)象是所有失地農(nóng)民，尤其以達(dá)到法定退休年齡的老年失地農(nóng)民為主。最低生活保障水平可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，但不能低于農(nóng)村居民最低生活保障水平。第二，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其對(duì)象是達(dá)到法定勞動(dòng)年齡的失地勞動(dòng)者，特別是那些沒有參加任何形式養(yǎng)老保障的勞動(dòng)者，對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商并參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民，可以一次性預(yù)繳若干年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)或給予一次性補(bǔ)助等方式解決，資金來源主要是失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。第三，建立失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度。依托新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，逐步建立由政府組織和引導(dǎo)農(nóng)民自愿參加，確保失地農(nóng)民從中切實(shí)受益。政府應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中為每位失地農(nóng)民繳納部分參保資金（失地農(nóng)民再自籌部分，國家轉(zhuǎn)移支付部分），通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院難的問題。第四，建立失地農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制。為了保證失地農(nóng)民的充分就業(yè)，必須建立失地農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制。首先，在農(nóng)民土地被依法征收時(shí)，當(dāng)?shù)卣块T要盡可能地為被征地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，如在招工、組織勞務(wù)輸出時(shí)優(yōu)先考慮；其次，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，以提高失地農(nóng)民的素質(zhì)與技能，增加就業(yè)機(jī)會(huì)；再次，制定積極的信貸政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、自主擇業(yè)。

（二）通過制度創(chuàng)新，完善土地征用制度，消除農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)源

首先，要把經(jīng)營性用地和公益性用地分開，縮小政府征地范圍。因?yàn)楣嫘杂玫乜梢詥?dòng)國家征地權(quán)，而經(jīng)營性項(xiàng)目用地不能夠啟動(dòng)國家征地權(quán)，通過將經(jīng)營性用地和公益性用地分開，就可以縮小政府征地范圍，避免所有的建設(shè)用地都用公益性用地的名義征用，進(jìn)而避免由政府來承擔(dān)失地農(nóng)民的生活保障，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)也可以在一定程度上減少失地農(nóng)民的數(shù)量。

其次，要引入市場(chǎng)機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測(cè)算的，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒有體現(xiàn)土地的市場(chǎng)供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。所以，在土地征用過程中，要引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公益性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按市場(chǎng)價(jià)格征用經(jīng)營性用地。

再次，要讓失地農(nóng)民分享土地增值的收益。也就是說要改變一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，要在失地農(nóng)民足額領(lǐng)到失地補(bǔ)償金的同時(shí)，還可以分享到土地非農(nóng)化的增值收益。具體的做法可以參照浙江省金華市的做法，該市內(nèi)所有符合條件的失地農(nóng)民，在足額領(lǐng)取失地補(bǔ)償金之外，市政府還要為每人繳納1.8萬元的養(yǎng)老金，集中存儲(chǔ)在“失地農(nóng)民基本生活保障基金”的專門賬戶內(nèi)。這樣參保后的失地農(nóng)民男滿60周歲、女滿55周歲的，按每人繳費(fèi)的高低按月相應(yīng)發(fā)給220元、180元、140元、105元養(yǎng)老金，個(gè)人未繳費(fèi)的，按每月50元發(fā)給。［10]如此便能讓失地農(nóng)民享受土地的增值收益，較好地解決了失地農(nóng)民的后顧之憂。

總之，我們運(yùn)用整體風(fēng)險(xiǎn)管理思想，既要通過提高對(duì)群體性事件的預(yù)警和處置能力，加快失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)，降低農(nóng)民失地的過程風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，又要改革土地征用制度，從源頭上治理農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)（包括過程風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)）。一些地方的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，失地農(nóng)民的權(quán)益是完全可以維護(hù)的，只要各級(jí)政府與社會(huì)各界都能從廣大失地農(nóng)民的利益出發(fā)，結(jié)合本地實(shí)際情況，多方動(dòng)員，多渠道保障，農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)就一定能夠有效的解決。

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［10]毛偉軍.關(guān)于市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障制度實(shí)施辦法[EB/OL]. http://www.jhnews.com.cn/gb/content/2003-08/15/content_203574.htm,2008-03-28.

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