論食品安全監(jiān)管公眾參與機(jī)制

阮興文

摘要：目前我國《食品安全法》對有效保障公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的立法規(guī)定明顯不足。創(chuàng)建食品安全監(jiān)管信息公開、舉報范圍和受理、舉報方式、特別法律保護(hù)與獎勵、無償獲取信息和接受公眾意見和建議等制度機(jī)制，是保障公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)有效實現(xiàn)和做好食品安全監(jiān)管工作的根本制度保障。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管； 知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)； 保障機(jī)制

中圖分類號：R155.5；D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）04-0123-03

一、保障食品安全監(jiān)管中公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)有效實現(xiàn)的特殊意義

1．我國擁有世界上數(shù)量最龐大的食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者。在我國，幾乎人人都有可能從事食品的生產(chǎn)和經(jīng)營，特別是9億農(nóng)民更是全國人民所需糧食、各種蔬菜瓜果和肉禽蛋奶等的直接生產(chǎn)經(jīng)營者；同時，我國擁有13多億直接消費者，每天所需食品特別是糧食數(shù)量也是世界上最大的。中國的糧食安全只能靠自給，糧食問題世界上誰也幫不了中國。

2． 食品行業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)水平極低。我國是世界上最大的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化水平極低，國家糧食安全還主要是靠9億農(nóng)民兄弟一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)保障；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化水平低下，也極大地制約了后續(xù)食品工業(yè)的發(fā)展和壯大。食品工業(yè)主要呈現(xiàn)為規(guī)模小、水平低、數(shù)量多、缺乏市場競爭力等特點。

3． 我國是世界上化肥、農(nóng)藥使用最多的國家之一。現(xiàn)代化肥和農(nóng)藥的大量生產(chǎn)和應(yīng)用，極大地提高了糧食產(chǎn)量，使我國只用占全世界約9%的耕地就養(yǎng)活了21%左右的人口。[1]然而，各種農(nóng)用化學(xué)物的過量濫施，造成了災(zāi)難性的農(nóng)業(yè)面源污染，又給我國社會可持續(xù)發(fā)展帶來了前所未有的環(huán)境挑戰(zhàn)。如我國化肥的使用量達(dá)40噸/平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設(shè)置的2.5噸/平方公里的安全上限。研究表明，我國目前每年約有1000多噸氮肥流失，污染了地下水，造成湖泊、河流和淺海水域生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重富營養(yǎng)化，形成了農(nóng)業(yè)系統(tǒng)中水體-土壤-生物-大氣的立體交叉污染。[2]另外，我國目前每年農(nóng)藥的使用量在130萬噸，農(nóng)膜用量達(dá)159萬噸，[3]只有10-20%的農(nóng)藥附著在農(nóng)作物上，其余則流失在土壤、水體和空氣中，在灌水與降水等雨淋作用下污染地下水。[4]至此，化肥農(nóng)藥的過度使用，已從根本上嚴(yán)重危及到了我國的食品安全。

4． 全面實現(xiàn)我國社會的小康建設(shè)目標(biāo)，也給我國食品安全提出了新的更高的要求。隨著我國社會從溫飽型向小康型的邁進(jìn)，人們對食品功能的追求不再是單純的解決吃飯問題，而是要求食品應(yīng)當(dāng)是更安全更有營養(yǎng)的，由此人們對食品的安全期望值也就大幅提高了，特別是頻發(fā)的食品安全事件，如阜陽“大頭嬰兒事件”、“蘇丹紅”、“福壽螺”、“多寶魚”、“三鹿事件”等等，極大地引起了公眾對食品安全的恐懼心理，紛紛要求加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，了解食品安全生產(chǎn)狀況，實現(xiàn)食品安全消費。另外，從過去發(fā)生的食品安全事件看，幾乎都是先被消費者或媒體披露后，才引起政府相關(guān)管理部門的重視和查處。由上可見，我國廣大公眾已經(jīng)人人都是食品安全生產(chǎn)、經(jīng)營、消費和監(jiān)管的知情者、參與者、表達(dá)者和監(jiān)督者，因此，有效保護(hù)和實現(xiàn)好公眾的知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督權(quán)，就是對食品安全監(jiān)管的最大保障。

二、 我國《食品安全法》對食品監(jiān)管中公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)的立法規(guī)定與不足

1． 《食品安全法》對食品監(jiān)管中公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。2009年2月28日十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》，是我國對食品安全進(jìn)行的第一次專門立法，也是對世人高度關(guān)注中國食品安全的一個卓有成效的回應(yīng)。該法共分10章104條，分別為總則、食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗、食品進(jìn)出口、食品安全事故處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等，并自2009年6月1日起施行。《食品安全法》最大的亮點之一就是在“總則”中，對目前的食品安全監(jiān)管權(quán)限分工進(jìn)行了具體的說明，把各部委的分工進(jìn)行了界定，并提議設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會來進(jìn)行總體協(xié)調(diào)。除此之外，還對縣以上政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任、媒體的監(jiān)督特別是社會組織和個人知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行了明確的規(guī)定。如該法第10條明文規(guī)定：“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！痹摋l中的“任何個人”當(dāng)然應(yīng)當(dāng)理解為是廣大社會公眾和消費者。

2． 《食品安全法》對公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)立法的不足。該法第10條關(guān)于公眾對食品監(jiān)管過程中的知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)的立法規(guī)定，是對我國《憲法》第41條關(guān)于公民知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)公民基本權(quán)利的具體立法實施，與《憲法》規(guī)定原則精神完全一致。然而，僅此一條規(guī)定，還無法全面有效實現(xiàn)公眾上述四項權(quán)利。（1）公眾舉報范圍和受理主體不明確。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，我國對食品安全履行監(jiān)管職責(zé)的行政主體主要有衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)行政等部門，另外還有履行議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院食品安全委員會。根據(jù)目前的立法規(guī)定，我國采取的是衛(wèi)生行政部門承擔(dān)總體協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)行政部門分工負(fù)責(zé)、各司其職的分段監(jiān)管體制模式，即衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全總體綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全的風(fēng)險評估、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息公布等，組織查處食品安全重大事故。質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定。也就是農(nóng)業(yè)部門繼續(xù)監(jiān)管食品農(nóng)產(chǎn)品安全，但在質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布方面要遵守衛(wèi)生行政部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。從監(jiān)管部門的數(shù)量看，與過去我國“八個部分管不著一頭豬”，“管理打架”問題嚴(yán)重，職能交叉、多頭食品安全執(zhí)法檢查現(xiàn)象大量存在，多部門組織開展食品監(jiān)督檢查，既浪費國家有限的公共資源，無端增加納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又引起社會強(qiáng)烈不滿，監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多而又相互推諉等狀況相比，這次立法規(guī)定大大減少了相關(guān)監(jiān)管部門，并設(shè)立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以說是食品監(jiān)管體制改革中的一大進(jìn)步，但對公眾舉報范圍中是否包括上述監(jiān)管主體，仍然是不明確的；如果舉報范圍包括食品安全監(jiān)管主體，那么公眾應(yīng)向什么部門進(jìn)行舉報，才會得到及時受理并處理。舉報范圍主體和受理主體的不明確，舉報者將無法進(jìn)行有效舉報，這也將大大打擊舉報者的監(jiān)督積極性，不利于食品安全監(jiān)管的有效監(jiān)管。（2）舉報方式不明確。隨著電話、傳真、數(shù)據(jù)信息交換、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛利用，人們的生產(chǎn)、生活、工作、學(xué)習(xí)和交流等都變得越加便利和快捷，然而對食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為，舉報者是否可以上述任何一種交流方式進(jìn)行舉報，還是必須以紙質(zhì)書面方式進(jìn)行，該法沒有明確；另外，舉報者是否必須署名舉報還是可以匿名舉報等，該法也沒有明確規(guī)定，不便于舉報行為的有效開展。（3）對舉報者的有效法律保護(hù)不足。對食品違法行為的舉報，特別是對一些經(jīng)濟(jì)勢力雄厚的大企業(yè)集團(tuán)的違法犯罪行為進(jìn)行舉報，對舉報者來說，是一件風(fēng)險巨大的事情，并且舉報者往往是行業(yè)內(nèi)部人員甚至就是違法企業(yè)的內(nèi)部職工，此時的舉報將是一件涉及自身切身利益甚至生死攸關(guān)的大事，因此，對舉報者進(jìn)行強(qiáng)有力的法律保護(hù)就顯得尤為重要，但該法并未涉及。（4）公眾了解食品安全信息的途徑、渠道和方式等的規(guī)定不明確。首先，該條雖然規(guī)定公眾“有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，”但有關(guān)部門是指誰不明確，是指政府相關(guān)監(jiān)管部門還是生產(chǎn)經(jīng)營者；其次，食品安全信息的具體內(nèi)容和范圍如何，如果被了解者以食品安全信息涉及商業(yè)秘密或者國家秘密等理由不宜告知怎么辦？再次，公眾了解食品安全信息以何種方式進(jìn)行，是否可以進(jìn)行信息資料的直接抄錄、復(fù)印、拷貝、攝影、攝像等，也不明確。（5）對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議的途徑和方式不明確。對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的各項工作提出意見和建議，幫助其改進(jìn)工作，提高執(zhí)法水平，本是我國公民的一項基本憲法權(quán)利，然而，由于我國受封建官僚思想以及權(quán)力至上等封建思想文化意識的影響，在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員頭腦中，一時還難以接受公眾的有益意見和建議，如果是被管理者提出意見和建議時，還有可能遭到刁難、不作為、處理不公甚至打擊報復(fù)等，因此，立法上對食品安全監(jiān)管工作提出意見和建議的途徑和方式不明確，極大地約束了公眾對食品安全監(jiān)管工作的監(jiān)督和批評，不利于食品安全監(jiān)管工作的改進(jìn)、提高和有效開展，不利于食品安全監(jiān)管隊伍執(zhí)法水平的迅速提高，也不利于依法行政和法治政府的有效建設(shè)。

三、保障食品安全監(jiān)管中公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)有效實現(xiàn)的制度機(jī)制創(chuàng)建

國務(wù)院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上的《政府工作報告》中明確指出：“要推進(jìn)政務(wù)公開，增加透明度，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民群眾知道政府在想什么、做什么，贏得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。”[5]針對我國現(xiàn)行《食品安全法》的立法不足和現(xiàn)實需要，提出創(chuàng)建我國食品安全監(jiān)管中公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)的幾點制度機(jī)制。

1． 建立食品安全和監(jiān)管信息公開制度。我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法充分說明，沒有公眾的充分知情、積極參與和有效監(jiān)督，食品監(jiān)管將是大海撈針。因此，為了有效實現(xiàn)食品安全監(jiān)管，為廣大公眾提供安全合格的食品，必然要求監(jiān)管者善于發(fā)動廣大公眾對食品安全監(jiān)管的積極參與，當(dāng)然發(fā)動公眾參與的前提是提供充分有效的食品安全和監(jiān)管信息。對此，國家應(yīng)建立強(qiáng)制、全面、統(tǒng)一的食品安全生產(chǎn)、經(jīng)營和監(jiān)管信息公開制度，要求涉及食品安全的所有信息必須完全公開，公開本身就是最有效的安全監(jiān)管方式。（1）各類食品生產(chǎn)者是食品安全生產(chǎn)信息公開的第一責(zé)任人，應(yīng)把自己食品安全生產(chǎn)的所有信息如食品原料來源、全部成分、添加劑、生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)備、化肥農(nóng)藥使用情況、生產(chǎn)日期、安全有效期、注意事項等全部向公眾公開。（2）各類食品經(jīng)營者是食品安全經(jīng)營信息公開的第一責(zé)任人，應(yīng)把自己食品安全經(jīng)營的所有信息如食品來源、儲運情況、有無分裝等全部向公眾公開。（3）各級各類食品安全監(jiān)管部門是食品安全監(jiān)管信息公開的第一責(zé)任人，應(yīng)把食品安全監(jiān)管的所有信息向社會公開，使食品監(jiān)管權(quán)力在陽光下運行，保障食品安全監(jiān)管及時到位。（4）食品安全和監(jiān)管信息公開應(yīng)以全面、有效和充分，并以社會普通公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，信息公開應(yīng)以全部公眾能方便獲得的方式為之。食品生產(chǎn)經(jīng)營者隱瞞應(yīng)當(dāng)公開的安全信息的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止生產(chǎn)銷售，并進(jìn)行一定處罰；食品監(jiān)管者隱瞞安全監(jiān)管信息的，應(yīng)進(jìn)行行政問責(zé)等。

2． 確立全面有效的食品安全舉報范圍和受理制度。針對我國采取的是衛(wèi)生行政部門承擔(dān)總體協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)行政部門分工負(fù)責(zé)、各司其職的分段監(jiān)管行政管理體制模式，各監(jiān)管主體之間又存在職權(quán)交叉銜接且有時很難明確分清楚，一些重大食品安全事故又往往是由于監(jiān)管失職瀆職等原因造成的，因此，應(yīng)依法確定所有食品監(jiān)管主體都應(yīng)當(dāng)成為公眾舉報的主體范圍，接受社會公眾的監(jiān)督。鑒于我國的行政管理體制，為了有效查處監(jiān)管過程中的違法失職瀆職行為，應(yīng)統(tǒng)一向上一級紀(jì)委和監(jiān)察部門舉報，然后由其進(jìn)行具體明確、協(xié)調(diào)和處理。該項制度的確立，將有效提高對食品監(jiān)管中的違法失職瀆職行為舉報的受理、處理和監(jiān)管效率，避免舉報者向被舉報監(jiān)管主體舉報而受到隱瞞、壓制等而使違法監(jiān)管主體得不到及時處理，并給食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為繼續(xù)危害公眾健康留下可趁之機(jī)。另一方面，這也將大大降低舉報成本和風(fēng)險，激勵公眾的舉報熱情和積極性。

3． 建立多樣化的食品安全監(jiān)管舉報方式制度。信息技術(shù)的高速發(fā)展特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，給人們的溝通和交流帶來了前所未有的便利。由于現(xiàn)代信息技術(shù)具有速度快、方便、安全、快捷等優(yōu)點，已成為現(xiàn)代商業(yè)、金融和政府間進(jìn)行信息溝通和交換的主要手段。與傳統(tǒng)紙質(zhì)信息交換方式相比，現(xiàn)代信息技術(shù)有不受時間、空間和人數(shù)限制等特點，也給食品安全的公眾參與監(jiān)管提供了可能條件。因此，我們沒有理由拒絕現(xiàn)代信息技術(shù)給食品安全監(jiān)管帶來的高效和方便。不論身處何時何地的公眾，只要其愿意，都可以通過互聯(lián)網(wǎng)等方式參與食品安全的監(jiān)管，向相關(guān)政府監(jiān)管部門進(jìn)行舉報，要求對食品安全違法行為進(jìn)行處理。另外，舉報屬于公眾的自愿法律行為，只要其依法進(jìn)行舉報，不捏造事實，不誣告陷害，是否署名還是以筆名進(jìn)行舉報，都應(yīng)當(dāng)是可以的。

4． 建立對舉報者的特別法律保護(hù)和獎勵制度。從某種意義上說，對食品安全違法行為的舉報行為是公民思想道德覺悟高尚、法律意識增強(qiáng)和關(guān)愛公眾生命健康的義舉，理應(yīng)得到尊重和推崇，但由于舉報行為根本違背和減損了食品安全違法行為者的主觀意志和切身利益，必將帶來違法者的極端不滿仇恨和瘋狂抵制與報復(fù)。另一方面，從我國食品安全執(zhí)法實踐看，絕大多數(shù)食品安全違法行為都是由社會公眾特別是消費者的舉報才引起監(jiān)管主體的行政執(zhí)法和司法處理，因此，為有效發(fā)動公眾參與食品安全監(jiān)管，鼓勵舉報者同違法行為做斗爭，建立對舉報者的特別法律保護(hù)和獎勵制度將是十分必要的。針對我國目前對舉報者、證人等的義舉行為法律保護(hù)的嚴(yán)重不足，國家應(yīng)及時研究制定出臺有效保護(hù)舉報人的專門法律，并采取有效措施，切實保護(hù)好公眾舉報者，并根據(jù)舉報而使違法行為得以查處的實際情況給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)獎勵。

5． 建立無償便捷的食品安全信息獲取制度。根據(jù)食品安全和監(jiān)管信息公開制度規(guī)定，全面有效公開食品安全和監(jiān)管信息屬于生產(chǎn)經(jīng)營者和監(jiān)管主體的法定義務(wù)，這也是充分實現(xiàn)食品安全監(jiān)管中公眾知情參與表達(dá)監(jiān)督權(quán)的根本保障，因此，其有義務(wù)全面、有效、充分公開有關(guān)食品安全和監(jiān)管的所有相關(guān)信息。對于社會公眾來說，只要其愿意，就能向相關(guān)食品安全信息法定義務(wù)主體索取，或在法定義務(wù)主體的食品安全和監(jiān)管信息公開處如網(wǎng)址、報紙和公告欄上等獲取。另外，公眾了解食品安全和監(jiān)管信息資料時，可以直接抄錄、復(fù)印、拷貝、攝影、攝像等其愿意采取的任何方式進(jìn)行，不應(yīng)受到任何限制。

6． 建立接受公眾意見和建議專項制度。我國《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！蔽覈妒称钒踩ā氛J(rèn)真貫徹落實了這一憲法原則精神，該法第10條明文規(guī)定：“任何組織或者個人有權(quán)……對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！边@是非常值得肯定的，然而，《食品安全法》第10條幾乎是對《憲法》第41條原則規(guī)定的翻版，沒有做任何具體細(xì)化規(guī)定，明顯缺乏現(xiàn)實操作性，不利于公民批評監(jiān)督權(quán)的具體落實。因此，有必要建立接受食品安全監(jiān)督管理工作意見和建議的專項制度，專門負(fù)責(zé)處理公眾對監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員提出的意見和建議，并為建議者嚴(yán)格保密。針對我國行政執(zhí)法主體都相應(yīng)設(shè)有組織教育部門的現(xiàn)狀，應(yīng)依法明確由其專司該項工作，這樣既有利于組織教育部門在貫徹執(zhí)行黨的基本路線方針和政策時，很好地吸收利用合理的意見和建議，改進(jìn)行政執(zhí)法工作，作好行政執(zhí)法人員思想政治教育工作，提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平，又有利于接受社會公眾的有效監(jiān)督，實現(xiàn)好公民的批評監(jiān)督權(quán)。

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責(zé)任編輯 李 萍