論我國地方政府民主科學(xué)決策機制的完善與創(chuàng)新

顧　杰　李又才　雷德明　李妙顏

摘要：在對湖北地區(qū)部分地方政府決策的現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)了各地政府在進行民主科學(xué)決策方面所進行的一些有益的探索和經(jīng)驗，并針對當(dāng)前地方政府決策機制中出現(xiàn)的各種問題，從深化體制改革、加強依法治國、遵循決策規(guī)律、突出決策程序化、發(fā)揮公眾參與作用等五個方面提出了地方政府決策機制創(chuàng)新的對策和建議。

關(guān)鍵詞：地方政府； 決策機制； 問題； 對策

中圖分類號：D625文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2009)04-0076-03

一、 當(dāng)前我國地方政府創(chuàng)新民主科學(xué)決策機制的新做法、新經(jīng)驗

（一）完善基本規(guī)則，創(chuàng)新決策程序機制

1． 創(chuàng)新政府決策的自律機制。我國傳統(tǒng)政府決策一個重大的弊端，就是缺乏自我約束機制。目前不少地方政府開始重視這方面的改革，制定了約束領(lǐng)導(dǎo)決策行為的程序規(guī)范。如一些地方政府制定的《議事規(guī)則》、《工作規(guī)則》等，就是針對地方政府的議事范圍、議事原則、議事程序、職責(zé)職能、依法行政、行政監(jiān)督等做出具體規(guī)定，以加強政府決策行為的自我約束，促進政府決策的規(guī)范化和制度化，避免決策的隨意性。

2． 創(chuàng)新政府依法決策機制。地方政府在推進法治政府建設(shè)中，開始注意堅持依法決策，制定了重大決策依法向人大報告的制度。如有的地方政府規(guī)定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算、重大項目建設(shè)、人民群眾普遍關(guān)心的重大事項等決策，必須及時向人大及其常委會報告。

3． 創(chuàng)新政府決策流程化機制。一些地方政府針對不同的決策類型，積極探索具體操作辦法。如，在決策中根據(jù)決策的不同類型和輕重緩急運用相應(yīng)的決策程序。同時，對重大事項的決策，不僅健全了從問題的提出到?jīng)Q策立項，到調(diào)研以及認證的過程等程序，還建立了決策執(zhí)行過程中的修正程序和決策的最后評估程序。為了保證執(zhí)行力度，成立了專班跟蹤決策進度，修正細節(jié)；通過目標考核責(zé)任制，對決策結(jié)果量化打分，對執(zhí)行效果進行評估。

（二）注重“外腦”作用，創(chuàng)新決策咨詢調(diào)研機制

1． 創(chuàng)新專家咨詢機制。不少地方，成立了專門的政府決策專家咨詢服務(wù)團或法律顧問團，為政府重大決策和處理重大事項提供科技創(chuàng)新、法律咨詢等分析和建議。

2． 創(chuàng)新決策前專題調(diào)研機制。為了使決策更有針對性，更符合當(dāng)?shù)貙嶋H，各地都十分注重決策前的專題調(diào)研工作。如有的地方政府實行了專題調(diào)研咨詢服務(wù)項目外包。為保證決策調(diào)研和咨詢的科學(xué)性、全面性和前沿性，撥付專項經(jīng)費，委托政協(xié)委員、專家學(xué)者進行課題研究。

（三）廣泛集中民智，創(chuàng)新社會公眾參與機制

1． 創(chuàng)新“三結(jié)合”的參與機制?！叭Y(jié)合”的參與機制，即建立由公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機制。沒有多元化，就沒有民主化。一些地方政府打破了“惟我獨尊”的決策理念，尋找多元的決策載體，堅持“靠民主決策”、“問計于民”。政府在討論決定重大決策建議時，以基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性研究或發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，經(jīng)過專家或?qū)W者研究、咨詢、中介機構(gòu)的論證評估或法律分析，經(jīng)過相關(guān)部門的充分協(xié)商，并通過社會公示、座談會、聽證會等形式，廣泛聽取民主黨派、群眾團體及居民群眾的意見、建議。

2． 創(chuàng)新信息化決策機制。在信息化條件下，決策信息的完全度、精確度、可信度和及時度，直接關(guān)系到?jīng)Q策的成本、質(zhì)量和效率。近年來，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者日益重視利用大眾媒體和新型信息傳播方式如網(wǎng)絡(luò)等來調(diào)查和了解民意，為決策提供信息支持、民意支撐。

二、 當(dāng)前我國地方政府民主科學(xué)決策機制存在的主要問題

（一）決策的程序機制不夠健全

調(diào)研表明，當(dāng)前地方政府民主科學(xué)決策的程序機制尚存在不夠健全的問題。主要表現(xiàn)在：第一，決策會議制度存在著隨意化。決策最終都是通過各種各樣的會議來作出的，但當(dāng)前地方政府在決策會議的主體和層次的界定上還不夠明晰和規(guī)范，存在著臨時動議性、隨意性。第二，決策方案論證評估存在著內(nèi)部化。決策方案形成后，需要進行論證和評估，以保證決策的民主化科學(xué)化。但當(dāng)前地方政府相當(dāng)一部分決策方案的評估，是在部門內(nèi)部進行的，主要是在黨政部門、人大和政協(xié)委員之間進行。大多數(shù)人包括利益相關(guān)部門的人對正在進行的決策通常是不知情。由于缺乏來自社會的獨立的第三者的評估，很難保證決策方案符合不同階層的利益。第三，決策聽證存在著形式化。目前一些地方政府的決策過程缺少聽證程序。重大決策往往是由部門先提出決策方案，征求各方面意見后，直接報送到最終決策層“拍板”。決策往往是在既有方案基礎(chǔ)和框架內(nèi)進行審議，進行修補，難以跳出原有方案的總體思路，最終的方案也很難真正滿足公眾和實際的需求。第四，決策的法制規(guī)范存在著模糊化。一是決策權(quán)限的法律規(guī)范不夠明確。如政府的項目審批權(quán)如何界定？一項政府投資，什么樣的項目、多少投資，由誰決策？怎樣決策？又如社會公共事務(wù)的資金投入審批權(quán)如何規(guī)范？投資超過預(yù)算在什么情況下需要重新審批等，對這些的法律規(guī)范不夠明確。二是決策調(diào)研的法律規(guī)范不明確，導(dǎo)致在決策過程中要么沒有按程序進行相應(yīng)的調(diào)研，要么機械地使用調(diào)研成果，“別人怎么說，就怎么做”。三是決策的細節(jié)法律規(guī)范不明確。如行風(fēng)評論，由于沒有規(guī)范自評、網(wǎng)評、調(diào)查等調(diào)查對象在評議中所占的比例，使調(diào)查結(jié)論沒有真正反映實際情況。

（二）決策咨詢機制不夠健全

由于各種因素的影響，決策咨詢系統(tǒng)在實踐中存在著一些不可忽視的問題，主要表現(xiàn)在：一是決策調(diào)研環(huán)節(jié)不夠深入。沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)，但不少政府的決策缺乏深入的調(diào)查研究，常常是“情況不明，決心大”，導(dǎo)致決策的浪費甚至激化某些社會矛盾，造成不和諧因素。二是決策咨詢程序不規(guī)范、走過場，不能充分體現(xiàn)民意。如決策的公示、聽證制度，其聽證內(nèi)容、時間、地點等未能提前、及時公示，公示途徑、方式和范圍不能最優(yōu)化、最大化，從而影響公眾的參與度。

（三）決策監(jiān)督糾偏機制不夠健全

1． 權(quán)力機構(gòu)的監(jiān)督偏少。對于行政決策的監(jiān)督，目前主要是由行政系統(tǒng)內(nèi)的督查部門承擔(dān)。但由于督查部門的主要職責(zé)是為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)的，督查什么，怎樣督查都要由領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)，正如監(jiān)察部門所說的“吃別人的飯，又要我去砸別人的鍋”，是一種無力無奈的監(jiān)督。此外，督查往往只是按主要領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)注的問題進行督查，加之一些領(lǐng)導(dǎo)勤于部署，惰于督查，使得督查部門決策監(jiān)督的作用難以有效發(fā)揮。

2． 媒體監(jiān)督力度較弱。當(dāng)前盡管有大量的媒體對決策進行監(jiān)督，但由于多種原因，媒體往往注重報道決策結(jié)果，常常是“馬后炮”式的報道，而對于決策前及決策過程、決策實施方面的問題，很少給予深入的跟蹤報道，對政府重大決策的監(jiān)督力度普遍較弱。

3． 公民監(jiān)督反饋渠道不暢。目前，公民發(fā)揮監(jiān)督的渠道還不夠暢通。除了數(shù)量有限的“熱線”電話和網(wǎng)絡(luò)外，缺少其它的渠道和載體。而且，由于對公民意見難以給予及時的、權(quán)威的反饋，也影響了公民監(jiān)督?jīng)Q策的積極性。許多公眾感覺有話沒地方說，說了也白說。即使有信訪制度也難以及時傳遞，一般進入信訪渠道的問題，大都是決策已經(jīng)產(chǎn)生了不良后果或惡果了。

4． 決策糾偏時效性差。盡管近幾年加大了責(zé)任制、問責(zé)制的力度，建立了各種形式的責(zé)任制，但執(zhí)行的情況并不是很理想。在“誰來問責(zé)、問誰的責(zé)、以什么樣的程序問責(zé)”方面，有許多不清晰的界限，所謂“決策失誤追究制”，在不少地方仍然是墻上掛著的紙老虎。

（四）決策反饋評價機制不夠健全

1． 上下級政府反饋不暢通。當(dāng)前我國由于行政層級因素的影響、層級中存在的“信任危機”以及地方政府對建設(shè)發(fā)展存在的“急功近利”思想，導(dǎo)致上級政府在做出決策時，對地方政府不信任，對地方實際情況考慮不充分，加上決策反饋機制不健全，使地方政府工作陷入被動局面。

2． 對決策的績效評估機制不夠科學(xué)。惟GDP的評價標準仍然起著最重要的作用，導(dǎo)致各種“短期化決策”，“首長工程”、“形象工程”、“馬路工程”比比皆是，在不公正不合理的用人觀引導(dǎo)下，許多地方官員在決策時奉行的只對上負責(zé)對下不負責(zé)，“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意；不怕群眾不關(guān)心，只怕領(lǐng)導(dǎo)不開心”。

三、當(dāng)前我國地方政府民主科學(xué)決策機制創(chuàng)新的對策及建議

（一）深化體制改革，為創(chuàng)新決策機制提供體制保障

1． 改革政出多門的“小部制”，健全決策協(xié)調(diào)機制。相對于“大部制”而言，“小部制”的特點就是機構(gòu)多、分工細、職能窄、政出多門、多頭指揮，地方政府普遍存在著小而全的“小農(nóng)業(yè)”、“小交通”、“小文化”的體制機構(gòu)弊端，老百姓戲稱政府是“麻袋里裝菱角——個個都是頭”，使得政府決策無序無效，問責(zé)制無法落實，通過地方機構(gòu)改革，推行“大部制”，加強綜合協(xié)調(diào)部門，健全決策協(xié)調(diào)機制，就能降低決策成本，提高決策效能。湖北省隨州市作為全國地方政府中較早實行“大部制”的政府，已在這方面嘗到了甜頭。

2． 改革“權(quán)力過分集中體制”，健全決策民主化機制。權(quán)力過分集中，是阻礙決策民主化、科學(xué)化最深層次、最頑固的因素，是改革的重點，也是難點。解決這個問題，一是要擴大黨內(nèi)民主，合理約束黨委特別是“一把手”的“拍板”權(quán)限；二是取消各級政府的“省長辦公會”、“市長辦公會”、“縣長辦公會”等各類“首長辦公會”，使政府決策會議和權(quán)力規(guī)范化、程序化。三是按照權(quán)力與責(zé)任對稱原則，明確行政首長負責(zé)制，以及重要決策者在“集體負責(zé)”中負有首要責(zé)任，克服權(quán)力是個人的，責(zé)任是集體的現(xiàn)象，以及決策責(zé)任均攤的現(xiàn)象。

3． 改革“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，健全決策權(quán)力制衡機制。應(yīng)通過改革，在監(jiān)督權(quán)力分配和組織體系上作出調(diào)整，保證監(jiān)督機構(gòu)的獨立權(quán)力地位，把現(xiàn)行的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”轉(zhuǎn)變成真正具有獨立意義的“垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”。這樣的監(jiān)督才敢“當(dāng)面查帳，背后告狀”。

4． 改革“被動式專家咨詢制”，健全“不可行論證”機制?？蓪⒛骋恢卮鬀Q策的可行性報告與不可行報告一并作為決策的依據(jù)；可召開專門的“不可行論證”會，使決策者能聽到不同的聲音，權(quán)衡利弊，避免決策失誤和浪費。

（二）加強依法治國，為創(chuàng)新決策機制提供法治保障

1． 堅持依法決策。這是實現(xiàn)政府決策科學(xué)化民主化最低的保障線。近年來，一些地方政府出現(xiàn)的“暴力行政”、“違法行政”的現(xiàn)象增多，不僅損害了群眾利益，損害了政府形象，而且引發(fā)了社會矛盾，導(dǎo)致群體性事件，特別是在涉及土地拆遷、補償，以及醫(yī)療、社保、就業(yè)、教育、環(huán)保等民生問題上，必須堅持依法決策，不得以地方政府的“土政策”取代國家法律。

2． 堅持依法問責(zé)。目前，“問責(zé)風(fēng)暴”已一浪接一浪，彰顯了責(zé)任政府的價值取向，但在決策問責(zé)制的完善中，要堅持依法問責(zé)，要對盲目決策造成重大損失者，依法追究其法律責(zé)任，健全行政決策法定的責(zé)任制，而不能僅靠領(lǐng)導(dǎo)“批示”問責(zé)、“運動式的問責(zé)”、“政策性的問責(zé)”，要實行問責(zé)制從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。

3． 堅持依法糾錯。目前，對于政府決策失誤后對公民、企業(yè)所造成的損失，對其合法權(quán)益有侵犯時，雖然在《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法中有對行政責(zé)任的追究，但對一些關(guān)于方針、政策等抽象行政行為的失誤給公民帶來的損害，還尚未被納入訴訟范圍和賠償范圍。這不利于推動政府決策的科學(xué)化，應(yīng)完善這方面的法律監(jiān)督。

（三）遵循決策規(guī)律，為創(chuàng)新決策機制提供理論和方法指導(dǎo)

所謂決策科學(xué)化，實質(zhì)上是要求決策按科學(xué)辦事，按規(guī)律辦事。地方政府面對著大量的各種各樣的決策，而這些決策所涉及的問題包羅萬象，千差萬別。但其中是有規(guī)律可循的。

1． 要研究決策類別，堅持區(qū)別對待。許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部認為，在實際的決策工作中，既不能機械地強調(diào)決策不分大小、難易、類型都要遵守調(diào)研、論證、公示、會議決定等程序，搞千篇一律，采用一個模式、一種方法，也不能不講決策規(guī)律和基本要求，不講章法，一個決策一個方法，一個領(lǐng)導(dǎo)人一個辦法。為此，首先要對決策進行必要的分門別類，從中找到一般規(guī)律和特殊規(guī)律，以便針對性地運用決策機制，推進決策民主化、科學(xué)化。從決策機制的角度來看，需要著重關(guān)注決策的內(nèi)容分類、類別分類、方式分類、程序分類、時效分類等，以便在決策機制創(chuàng)新上有針對性和有效性。

2． 要研究決策方法，提高決策藝術(shù)。不同的決策應(yīng)采用不同的機制，運用不同的方法和藝術(shù)。一是要正確區(qū)分決策的完整程序與簡易程序，靈活有效地加以運用。運用完整程序進行的決策，主要包括一個單位和部門重大事項的決策；單位和部門需要以比較規(guī)范的形式如法律、法規(guī)、文件等出現(xiàn)的決策；涉及內(nèi)容比較復(fù)雜、部門比較多需要協(xié)調(diào)的決策；涉及廣大人民群眾利益的決策；決策制定后可能會產(chǎn)生重大影響的決策；領(lǐng)導(dǎo)人對如何做出決定拿不準的決策。運用簡單程序進行的決策，主要包括一個單位和部門的日常例行決策；處理應(yīng)急事件（突發(fā)事件）的決策；對上級已經(jīng)論證了的政策或本部門已有的政策不需要進行重大創(chuàng)新、補充而只需要進一步落實的決策；單一事項決策、簡單事項的決策；領(lǐng)導(dǎo)人對如何做出決定心中有數(shù)、拿得準的決策。二是要科學(xué)處理好決策的快與慢、“粗”與“細”關(guān)系，做到因地制宜。決策科學(xué)與否，還要取決于決策的快慢節(jié)奏，以及對政策出臺的時機和力度把握。總體上講，涉及重大事項和人民群眾需要廣泛征求意見和建議的決策，應(yīng)慢不宜快，應(yīng)用完整程序的決策。而對突發(fā)事件處理類、執(zhí)行類的決策，日常事務(wù)決策，應(yīng)快不宜慢，應(yīng)用簡易程序的決策。

（四）突出決策程序化，為創(chuàng)新決策機制提供突破點

地方政府決策程序化，也是民主決策、科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)。能否做到?jīng)Q策程序化，是實現(xiàn)政府決策科學(xué)化民主化的重點和難點，在一定意義上可以說，程序化實現(xiàn)了，民主化、公正性就實現(xiàn)了。

1． 要科學(xué)界定“重大決策”的內(nèi)涵。在現(xiàn)實中，大家都認同“重大決策”必須做到程序化，但什么是“重大決策”，如何界定和判斷，卻存在差異，或不明確。地方政府應(yīng)該對“重大決策”進行明確規(guī)定，做到有“法”可依，前后一致，避免隨心所欲，前后不一。至于“重大決策”如何進行定性和定量規(guī)定，各地各部門可以根據(jù)實際情況確定，不能一刀切。

2． 要精心設(shè)計決策流程。地方政府決策，相對于上級決策而言，是一種執(zhí)行型的決策，因而要求程序明確，可操作性強，必須科學(xué)設(shè)計可操作性的決策程序。完整的決策流程，主要包括：動議、討論、修改、公布、反饋、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。在每個環(huán)節(jié)中還有若干個具體的執(zhí)行程序。民主科學(xué)的決策程序，不僅要細化、可操作性，而且要法制化，規(guī)范化，使決策者既可執(zhí)行，也必須執(zhí)行。

（五）發(fā)揮公眾參與作用，為創(chuàng)新決策機制提供民主基礎(chǔ)

1． 要健全開放性的社會輿情表達機制。一是進一步擴大社會公眾參與層面。確保每一項包括重大決策都有相當(dāng)數(shù)量的不同層次和層級的社會公眾，特別是普通群眾、基層人員參與。二是規(guī)范和完善決策公示制、聽證制，對決策公示、聽證的原則、要求、形式、方法、過程、權(quán)利等進行規(guī)范，讓人民群眾對公示的決策的反饋意見和建議能夠及時的有效的反應(yīng)上去，對決策聽證的參與活動起到作用，不是走過場，搞形式主義。

2． 要健全各種協(xié)商機制。政府在重大決策時，應(yīng)召開各種類型的座談會，進行民主、平等的協(xié)商等溝通，開展一次“大討論”、“大接訪”，爭取各界的“知情、理解、支持”，特別要注重民主黨派、群眾團體及居民群眾的意見、建議。要將這些程序和環(huán)節(jié)通過法定形式規(guī)定下來，不能隨心所欲，朝令夕改。

責(zé)任編輯 劉鳳剛