地方服務型政府建設的思路與對策

何　水

摘要：在構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會的新時期，加快行政管理體制改革，建設服務型政府意義重大。當前各地應繼續(xù)深入貫徹黨的十七大精神，以明晰政府職能為基礎，以調適層級關系為核心，以優(yōu)化政府組織為重點，以創(chuàng)新管理方式為手段，以健全財政制度為保障，加快建設服務型政府。

關鍵詞：地方； 服務型政府； 思路； 對策

中圖分類號：D625 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2009)04-0072-04

在構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會的新時期，黨的十七大報告將行政管理體制改革擺在一個更加突出的位置，強調指出“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，明確要求“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。那么，各地應當如何進一步加快行政管理體制改革，建設服務型政府呢？筆者以為，當前各地應繼續(xù)深入貫徹黨的十七大精神，從以下五個方面著力，加快行政管理體制改革，建設服務型政府。

一、 以明晰政府職能為基礎

政府職能是政府管理活動的核心，決定著政府管理的基本方向。轉變政府職能，建立為企業(yè)、市場和社會服務的新體制，是建設服務型政府的根本。各地加快行政管理體制改革，建設服務型政府，必須以明晰政府職能為基礎。

首先，理順四方面關系，推進地方政府職能轉變。黨的十六大報告正式將我國政府的職能定位為“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。黨的十七大報告則進一步強調要“健全政府職責體系，完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務”。鑒此，當前各級地方政府必須實現(xiàn)由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點真正轉移到“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的職能上來，同時突出其社會管理、公共服務職能。而為了順利實現(xiàn)政府職能轉變目標，就必須按照黨的十七大報告“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的要求，理順政企、政資、政事、政中四方面關系。

其次，結合政府工作實際，明晰地方政府職能總體構成。根據(jù)黨的十六大報告“十六字”的政府職能定位及地方的實際，我們認為，當前及未來的一段時間內，各級地方政府應當履行的職責和發(fā)揮的功能可以進一步具體化為“6+1”：“6”即規(guī)劃管理、經濟管理、國資管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務六個方面，“1”是指城市管理。一般來說，省、縣政府主要為前六方面職能，城市政府如市、區(qū)政府因城市管理任務較重，故應在此六方面職能之外單列出城市管理職能。具體來說：（1）規(guī)劃管理，即研究和制定中長期經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，有效開發(fā)和利用土地資源，制定區(qū)域開發(fā)、功能布局的規(guī)劃管理。（2）經濟管理，即根據(jù)中央統(tǒng)一要求和地區(qū)實際情況，運用經濟和法律手段，同時通過制定規(guī)劃和政策指導、發(fā)布信息以及規(guī)范市場準入，對社會總需求和總供給進行總量調控，促進經濟結構調整和優(yōu)化，保持轄區(qū)經濟持續(xù)快速健康發(fā)展；運用財政手段調節(jié)地區(qū)間、社會階層間的收入分配，維護社會公平。（3）國資管理，即代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，依照權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的原則，加強對國有經營性和非經營性資產的監(jiān)督和管理，確保國有資產保值增值。（4）市場監(jiān)管，即依法組織實施對市場主體經營行為和活動的監(jiān)督檢查，維護公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，為企業(yè)提供良好的市場環(huán)境和服務；完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場監(jiān)管體系，嚴厲打擊制假售假、商業(yè)欺詐、侵犯知識產權等擾亂市場秩序的違法行為；建立健全誠信體系，實行信用監(jiān)督和失信懲戒制度。（5）社會管理，即依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務，協(xié)調社會矛盾，調節(jié)收入分配，保證社會公正，維護社會秩序和社會穩(wěn)定；保護和治理生態(tài)環(huán)境；建立健全各種突發(fā)事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力；協(xié)調社會的各種矛盾，協(xié)調不同利益群體之間的關系，保證社會的公平與公正，嚴肅處理各種損害群眾利益的行為；做好民族、宗教和僑務工作，促進各民族的共同繁榮，引導宗教與社會主義相適應，發(fā)揮歸僑、僑眷和海外僑胞的作用；維護社會穩(wěn)定，搞好社會治安，嚴厲打擊犯罪，保障人民群眾安居樂業(yè)。（6）公共服務，即完善就業(yè)服務體系和社會保障體系，加強城鄉(xiāng)公共基礎設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教科文衛(wèi)體等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會政治、經濟、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。（7）城市管理，即按照城市規(guī)劃，有序推進區(qū)域內的基礎設施、重大工程建設和舊區(qū)改造；組織實施市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市交通、房屋土地等行政管理和執(zhí)法工作，為企業(yè)和市民創(chuàng)造良好、便捷的生產生活環(huán)境。

二、 以調適層級關系為核心

各級地方政府間職責不清、關系不順以及行政層級過多是當前地方行政管理體制的一個突出問題。因此，在“推進政府職能轉變，明晰地方政府職能總體構成”的基礎上，應進一步合理劃分各級地方政府職能，理順縱向政府間關系，完善地方政府分層管理體制。

首先，合理劃分和依法規(guī)范各級地方政府職能，理順縱向政府間關系。一般來說，各級地方政府因性質、行政地位、政府權能和管轄范圍等等之不同，其政府職能會有相應的區(qū)別。我們認為，各級地方政府管理職能主要取決于兩大因素：（1）各自公共物品和公共事務的范圍；（2）決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能在不同層次的不同側重點。如前所述，規(guī)劃管理、經濟管理、國資管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、城市管理是各級地方政府職能的基本內容，但這些職能在不同層級地方政府那里的分布和重要性是不同的，即使是各級地方政府共同承擔的職能其實現(xiàn)方式也有所不同。換句話說，省級政府在管理上具有宏觀性、指導性和間接性的特點，應注重政策法律制定和宏觀管理的職能；省以下地方政府，特別是城市政府，直接面對社會、企事業(yè)單位和公眾，應強化直接提供公共服務和行政執(zhí)法的職能。以憲法明確規(guī)定的省、縣、鄉(xiāng)三級政府為例。省級政府的職責應主要是：（1）處理地方與中央以及兄弟省市的關系；（2）協(xié)調市縣之間的關系；（3）提供全省性的公共物品，管理全省性的公共事務，如規(guī)劃、交通、能源、基礎設施、公益性問題設施等。在七大職能中以規(guī)劃管理、經濟管理、國資管理為主，其行為方式主要以行政立法與制定公共政策和戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調監(jiān)督為主，一般不應直接從事具體事務的管理?？h級政府的職責應主要是：（1）結合區(qū)域實際，貫徹落實省政府各項決策；（2）處理與鄰近市縣的關系；（3）負責提供轄區(qū)范圍內的公共物品，促進區(qū)域經濟社會全面協(xié)調發(fā)展。其行為方式兼具決策型和執(zhí)行性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和城市中為辦事處的街道則應更多地負責具體社會管理、公共服務、城市管理、市場監(jiān)管等工作，行為方式以執(zhí)行為主。

其次，減少行政層級，完善地方政府分層管理體制。目前，我國在地方上一般設有省、市（地）、縣、鄉(xiāng)四級政府。而從國際經驗和我國歷史上看，三級是主流。[1]行政層級過多不僅造成機構臃腫、人員冗多、滋生官僚主義，而且延緩了信息傳遞速度，易導致信息失真，從而既增加了行政成本又降低了行政效率。隨著經濟的市場化、信息的網絡化、交通的便捷化、公務員的專業(yè)化，取消市（地）行政層級的條件已經成熟。而從國家現(xiàn)代化建設大局和長遠要求看，我國行政區(qū)劃改革創(chuàng)新的大思路應該是縮省并縣、省縣直管、創(chuàng)新市制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，因此各級各類行政區(qū)劃建制都有改革創(chuàng)新的任務，但考慮到行政區(qū)劃改革創(chuàng)新的復雜性和敏感性，調整變更宜從低層開始，逐漸推進。鑒于此，當前應重點搞好以下三方面的改革探索：（1）擴大縣鄉(xiāng)規(guī)模。隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作的開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅度減少。但同時縣市規(guī)模過小的問題也日漸突出?？h鄉(xiāng)規(guī)模過小必然造成行政成本高、資源浪費以及自我調節(jié)能力差等問題，嚴重制約地方經濟社會的發(fā)展。（2）精簡市區(qū)內部管理層次和機構設置。目前地級以上城市不論規(guī)模大小都有四個管理層次，即市政府—區(qū)政府—街道辦事處—居委會，稱為兩級政府、三級管理、四級落實。政府管理層級過多，嚴重影響行政效率和效益。當前應以減少管理層次為目的，鼓勵大中城市進行行政區(qū)劃建制和機構設置改革，并引導它們按照精簡、效率原則調整和重組市內各級各類機構的管理職能。（3）逐步推進省縣直管體制。當前應在總結強縣擴權等改革經驗的基礎上，逐步推進省縣直管體制。為此，要著重研究解決好三個問題：一是省市縣行政管理職能的劃分和調整問題，二是財政稅收問題，三是司法體制問題。需要指出的是，省直管縣不宜一步到位，應該分步實施，比如首先改革財稅體制。[2]

三、 以優(yōu)化政府組織為重點

政府組織是行政管理體制的物質載體，其對于政府職能的實現(xiàn)和行政效率的提高具有至關重要的作用。[3]當前應在前述“明晰政府職能，調適層級關系”的基礎上，從以下三方面入手深化機構改革，優(yōu)化政府組織。

首先，理順政府機構改革與黨委機構改革的關系。政府機構改革中必須解決黨政機關機構持續(xù)膨脹、人員大量超編、職能交叉重復的問題。對不同層級的黨政機構又須采取不同的思路?？h及縣以下黨委和政府，在工作方式和方法上，黨委應側重總攬全局，管大政方針、重大決策；政府應側重于行政執(zhí)行、實施決策。但是不能絕對化和過分細化?？h、鄉(xiāng)黨委面對的是許多具體實際問題，黨委不參與政務，其總攬全局、解決實際問題的能力就會被架空，且易形成兩個權力中心，加深矛盾。為此，黨政部門之間職能不能交叉，要將交叉職能合并到一個部門，有的機構可用一套人員兩塊牌子或合署辦公。省、市（地）級黨政關系的處理上，則應注意把黨的領導職能同政府的公共管理職能分開，避免職能交叉與機構設置上的重疊。要撤銷各級黨委辦事機構中與政府重疊對口的部門。并且要注意社會公共權力與黨的執(zhí)政權力的區(qū)別。黨要把直接承擔的社會公共職能交還給其主體，黨委也要善于把政治權力轉變?yōu)樯鐣矙嗔Γ鰪娮约旱膱?zhí)政能力。

其次，理順條塊關系，深化政府機構改革。我國條塊關系不暢的癥結在于職責同構。要從根本上理順條塊關系，就須打破職責同構，實現(xiàn)從“每一級政府都要管所有的事情”向“只負責特定事情”轉變。反映到各級政府的機構設置上，則應堅持因地制宜，按照各級政府實際履行職責的需要設立。具體來說，對于中央專有的事項應該由中央垂直管理，且中央在地方的派駐機構在人事、財政和編制上應與地方政府脫鉤，當然，地方政府也沒必要再設立類似的主管部門。中國目前有一些機構該垂直管理的還沒有垂直管理，對于這樣的機構，變革的思路是，一律改為中央部委在地方上的派出和垂直領導機構，而不能再作為地方政府的一個組成部門。對于中央和地方相交叉的事項，可以考慮堅持目前上下對口的機構設置，但要拋棄“雙重領導、條塊結合”的舊思路，明確以哪一方的領導為主，以避免職責不清，互相推委的現(xiàn)象發(fā)生。另外，上級要減少部門的發(fā)文、檢查等的數(shù)量，必須處理的重要事務盡可能由上級政府向下級政府統(tǒng)一發(fā)布指令。對于地方專屬事項，中央不要隨意干涉，允許地方政府根據(jù)需要因地制宜，也不要在中央設立類似的主管機構。對某些機構設到什么層次不必強求一律和一致，應根據(jù)業(yè)務性質不同考慮各類機構具體設到哪一個層級的政府為宜。[4]對于新出現(xiàn)的社會問題，需要各級地方政府設立機構予以重視的，應盡量采取“增加牌子、不增機構、不添人員”的應對措施，多留幾枚公章解決上下對口的問題。對于部分未能進入行政機構序列的單位，可采取“拖尾巴”的方式，設置歸口管理部門，由此走出政府機構膨脹—精簡—再膨脹—再精簡的怪圈。

最后，推行“大部門體制”，優(yōu)化同級政府機構設置。黨的十七大報告要求“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。最新一次國務院機構改革根據(jù)這一要求已進行了這方面的改革探索。在這種情況下，筆者認為，各地應加快探索推行大部門體制，并最終形成機構設置的板塊模式。所謂大部門體制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，以避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。例如建立“大文化”管理體制，由文化廳（局）承擔文化藝術、新聞出版、廣播電影電視、版權及文物管理工作。板塊模式則是在大部門體制基礎上，進一步從職能角度對政府機構進行重組，形成若干政府機構板塊。具體來說，就是根據(jù)前述“規(guī)劃管理、經濟管理、國資管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和城市管理”七大政府職能結構，在每一個職能下設立一個或若干個政府機構來履行有關職責，形成七大基本政府機構的模塊。此外，由于目前省、市、縣級政府還有辦公廳（室）、監(jiān)察廳（局）、審計廳（局）、研究室、法制（局）辦、新聞辦、機關事務管理局等機構，這些機構主要是圍繞政府自身事務或針對其他政府機關的行為開展工作，因此可以稱之為支持輔助系統(tǒng)，其職能可以稱之為支持輔助職能。這樣，加上前七個，最后得到八個政府機構板塊，八類政府職能。板塊模式使政府機構設置真正體現(xiàn)一項基本職能由一個機構或以一個機構為主管理的原則，從而能夠達到整合行政資源、縮小政府規(guī)模、降低行政成本、提高行政效率的目的。[5]

四、 以創(chuàng)新管理方式為手段

創(chuàng)新政府管理方式和手段是解決行政低效問題的重要途徑，也是加快行政管理體制改革，建設服務型政府的題中之義。當前，應當通過深化行政審批制度改革和行政執(zhí)法體制改革，推動部分公共服務市場化，加強電子政務建設等，進一步提高政府管理和公共服務水平。

首先，深化行政審批制度改革。近年來我國行政審批制度改革取得了較為突出的成績，當前要在總結改革經驗的基礎上，嚴格按照我國《行政許可法》的相關規(guī)定，從以下五方面推動行政審批制度改革向縱深方向發(fā)展：（1）把取消和調整的審批項目落實到位；（2）加強后續(xù)監(jiān)管工作；（3）加強《行政許可法》的配套制度建設；（4）清理規(guī)范社團、行業(yè)組織和市場中介組織；（5）認真組織“回頭看”，加強監(jiān)督檢查工作。

其次，推進行政執(zhí)法體制改革。近年來我國不少地方開展了工程建設、交通、農業(yè)及城市管理等的綜合執(zhí)法試點工作，并取得了顯著成績。當前應在研究總結綜合執(zhí)法試點經驗教訓的基礎上，著力擴大綜合執(zhí)法范圍，優(yōu)化執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍設置與配備。同時，要盡快從法規(guī)、體制、資格等方面進一步為綜合執(zhí)法工作創(chuàng)造條件。此外，應通過建立健全行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格管理制度、行政執(zhí)法案卷評查制度、行政執(zhí)法責任制度等，完善行政執(zhí)法機關的內外部監(jiān)督制約機制，以進一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為。

復次，推動部分公共服務市場化。公共服務市場化是20世紀80年代以來西方國家政府改革的核心內容之一，是指政府通過與社會合作，利用競爭機制、價格機制、供求機制與約束機制，調動社會資源參與公共服務的供給，從而實現(xiàn)政府以較少的資源和較低的成本提供質量與效率都更高的公共服務的目的。[6]其具體方式有合同出租、公司合作、用者付費、憑單制等。需要指出的是，只有那些具有非強制性、可選擇性、可替代性的公共服務才可以采取市場化；而那些具有強制性、不可選擇性、不可替代性的公共服務則不能實行市場化，而應由政府提供。就我國來說，當前可從以下五個方面著力推進部分公共服務的市場化：（1）依據(jù)國際通則，放寬準入標準，在交通、能源、通訊、金融、醫(yī)療衛(wèi)生等經營領域擴大競爭。（2）在公共工程管理領域（如公路管理等）、公共服務領域（如垃圾清理等）以及在事務性管理領域（如數(shù)據(jù)處理等），可以實行政府合同出租制。（3）在一些基礎設施建設領域和一些缺乏實際競爭者的公共服務項目發(fā)展方面，可以走公私合作的路子。（4）可以在福利待遇貨幣化的基礎上，使一些消費性公共服務領域像去公園、走高速路那樣實行一定程度的用者付費制。（5）在一些社會保障領域如醫(yī)療保險改革后的就醫(yī)、最低生活水平保障等項目上，可以實行用戶憑單制。[7]

最后，加強電子政務建設。利用信息技術重塑政府的組織與管理，提高政府的信息化管理水平，既有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服務的質量和水平。當前可從三方面入手進一步加強電子政務建設，以全面提升政府公共服務的現(xiàn)代化品質：（1）加強信息基礎設施建設，提高信息網絡覆蓋率；（2）整合政務信息資源，推進政府業(yè)務電子化；（3）增強信息公開化程度，加強政府門戶網站建設。