城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：規(guī)劃發(fā)展新思路

蘇　敏

[摘要]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為五個(gè)統(tǒng)籌思想的重點(diǎn)，將改變傳統(tǒng)城市規(guī)劃缺乏對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的關(guān)注的現(xiàn)象，而“城市”規(guī)劃將走向“城鄉(xiāng)”規(guī)劃。文章通過對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)涵的解讀與規(guī)劃實(shí)例，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃新理念進(jìn)行剖析，并對(duì)實(shí)際操作過程中的問題進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]城市規(guī)劃；五個(gè)統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)規(guī)劃

[作者簡介]蘇敏，廣西城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院助理規(guī)劃師，廣西南寧，530022

[中圖分類號(hào)]TU984.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-7723(2009)05-0109-0002

進(jìn)入21世紀(jì)，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)成為繼北美、歐盟后的世界第三大貿(mào)易區(qū)，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化。生產(chǎn)要素的全球性流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的全球性遷移、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全球性集聚，將引領(lǐng)全球城市空間結(jié)構(gòu)的深刻變革。面對(duì)新的城市革命，城鄉(xiāng)差距如何消除，已經(jīng)成為廣大城市規(guī)劃工作者首先要解決的難題。

一、關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的解讀

《海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2005—2020年)》、《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2007～2020年)》相繼完成，以及2008年1月《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施，將“城市”規(guī)劃推向了“城鄉(xiāng)”規(guī)劃。規(guī)劃理念也從關(guān)注城市“空間變化過程”和“空間集聚過程”轉(zhuǎn)到關(guān)注城鄉(xiāng)“空間關(guān)聯(lián)過程”和“空間重組過程”，將城市與農(nóng)村地區(qū)結(jié)合起來，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為城鄉(xiāng)有序化發(fā)展的前提條件，作為城鄉(xiāng)發(fā)展全過程的基本模式。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)，就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃；把城市與農(nóng)村存在的問題及二者的相互關(guān)系統(tǒng)籌起來研究解決，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和良性互動(dòng)。我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大，已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的矛盾。在這種情況下，實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，主要是統(tǒng)籌考慮和安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、空間發(fā)展方向、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力就業(yè)、商品和要素市場(chǎng)體系建設(shè)，著力加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，國家財(cái)政資金重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的過大差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃新理念

首先是城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀為指導(dǎo)來確定城鄉(xiāng)發(fā)展理念，按照科學(xué)發(fā)展觀思想，充分考慮城鄉(xiāng)的等級(jí)格局與功能分布，為城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造良好的區(qū)域條件和投資環(huán)境，進(jìn)一步體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。

其次是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，即城鄉(xiāng)之間多元生產(chǎn)要素的綜合協(xié)調(diào)和有機(jī)關(guān)聯(lián)，主要內(nèi)容有：(1)根據(jù)城市和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的特點(diǎn)提出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)化和城鄉(xiāng)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化；(2)對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系在空間層面上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在空間上的有機(jī)融合與合理布局。

三是空間發(fā)展規(guī)劃，充分考慮城鄉(xiāng)空間發(fā)展關(guān)系以及土地的節(jié)約和合理利用，通過對(duì)各類用地進(jìn)行分區(qū)管治，針對(duì)不同地域制定不同的對(duì)策；將基本農(nóng)田、水源、自然環(huán)境、交通走廊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)等納入到空間管治中，劃定農(nóng)田基本保護(hù)區(qū)，促進(jìn)對(duì)鎮(zhèn)域空間的合理利用和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

四是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，必須考慮中、長期發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施共建與共享，避免各自為政、重復(fù)建設(shè)的隨意和浪費(fèi)。

(二)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化

力圖使城鄉(xiāng)互補(bǔ)性和協(xié)同性發(fā)展中的整體效應(yīng)最大化，改善城鄉(xiāng)發(fā)展中的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展意識(shí)，重視調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，提高城鄉(xiāng)空間的組織化程度。其實(shí)施途徑應(yīng)該是城市之間、城鄉(xiāng)之間均由不同容量、便捷的現(xiàn)代化交通、通信設(shè)施和適合可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施連接在一起，形成和諧的網(wǎng)絡(luò)型城鄉(xiāng)復(fù)合系統(tǒng)，這就是曾菊新所倡導(dǎo)的現(xiàn)代城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式(2001)。其中心含義旨在使城鄉(xiāng)之間的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施完備、產(chǎn)業(yè)內(nèi)在聯(lián)系緊密、要素流轉(zhuǎn)通暢、組織功能完善，城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共生共長，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

二、藤縣漾江鎮(zhèn)總體規(guī)劃

漾江鎮(zhèn)位于藤縣中部，1999年被列為自治區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，2001年被評(píng)為自治區(qū)重點(diǎn)鎮(zhèn)。隨著中國加入世貿(mào)組織、自治區(qū)“1211”工程實(shí)施、東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，為了更好地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，鎮(zhèn)政府組織編制了新一輪的總體規(guī)劃，以強(qiáng)化總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的引導(dǎo)和調(diào)控，保障城鄉(xiāng)建設(shè)健康有序的發(fā)展。

(一)城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)劃分

以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀為指導(dǎo)來確定城市發(fā)展理念，充分考慮鎮(zhèn)區(qū)與鎮(zhèn)域各行政村之間的互動(dòng)關(guān)系、鎮(zhèn)區(qū)對(duì)鎮(zhèn)域行政村的輻射吸引作用，根據(jù)其等級(jí)格局與功能分布，規(guī)劃鎮(zhèn)村體系中各鎮(zhèn)村職能等級(jí)按其在區(qū)域中的地位和作用分為中心鎮(zhèn)(鎮(zhèn)區(qū))、集市、中心村、基層村共四種類型。

(二)城鎮(zhèn)空間布局

按照城鄉(xiāng)一體化的理念，以交通干線為紐帶聯(lián)系沿線各節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化鎮(zhèn)區(qū)與行政村之間的經(jīng)濟(jì)、交通聯(lián)系，形成以交通干線為發(fā)展軸、以中心城鎮(zhèn)為增長點(diǎn)、以各行政村為節(jié)點(diǎn)的點(diǎn)軸發(fā)展模式。規(guī)劃東西向、南北向兩條發(fā)展軸線呈“Y”字型相交，通過充分發(fā)揮交通干線及各節(jié)點(diǎn)的龍頭作用，帶動(dòng)周圍農(nóng)村全面發(fā)展，促進(jìn)交通等基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

針對(duì)城鎮(zhèn)已有鈦業(yè)加工基礎(chǔ)，現(xiàn)有荔枝、西瓜等特色資源，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)大力推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低的新型工業(yè)化道路，以鈦加工為主導(dǎo)，著力構(gòu)建以農(nóng)副產(chǎn)品加工為輔的產(chǎn)業(yè)體系。逐步形成以鄉(xiāng)村為農(nóng)業(yè)基地，鎮(zhèn)區(qū)為工業(yè)中心的產(chǎn)業(yè)空間格局，努力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變，以工哺農(nóng)、以工促農(nóng)、以工帶農(nóng)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

(四)城鄉(xiāng)空間管制

充分考慮城鄉(xiāng)空間發(fā)展走向以及土地的節(jié)約和合理利用，針對(duì)不同地域制定不同的對(duì)策。城鎮(zhèn)及村莊建設(shè)用地應(yīng)盡量避開基本農(nóng)田、水源、重大基礎(chǔ)設(shè)施等，并將基本農(nóng)田、水源、交通走廊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等不同的空間建設(shè)內(nèi)容納入到建設(shè)用地的分區(qū)管治之中。將鎮(zhèn)域空間劃分為禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和已經(jīng)建設(shè)區(qū)4種類型，依據(jù)鎮(zhèn)域空間的特征和內(nèi)部功能，對(duì)各類型空間進(jìn)行范圍界定，并相應(yīng)提出建設(shè)管治要求及空間發(fā)展的優(yōu)先次序，使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)得以統(tǒng)籌發(fā)展。

(五)交通設(shè)施規(guī)劃

在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)與市區(qū)、縣城的聯(lián)系通道。市、縣城區(qū)與瀠江鎮(zhèn)區(qū)之間、漾江鎮(zhèn)區(qū)與藤縣各城鎮(zhèn)之間要有一定級(jí)別的公路相連，一般要達(dá)到三級(jí)公路以上標(biāo)準(zhǔn)，并盡量與重要交通干道、交通骨干線相連接；規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)化的公路交通，加快鎮(zhèn)域內(nèi)道路的建設(shè)步伐，鎮(zhèn)區(qū)與行政村、行政村與行政村之間一般要有四級(jí)公路相通。鎮(zhèn)域內(nèi)加快鄉(xiāng)村公路建設(shè)，以原有機(jī)耕路為基礎(chǔ)，規(guī)劃拉通鎮(zhèn)區(qū)至各行政村的路網(wǎng)，提高鎮(zhèn)域路網(wǎng)等級(jí)和通達(dá)度，以強(qiáng)化城鄉(xiāng)聯(lián)系。

三、結(jié)語

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府指導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一。在充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃重大意義的同時(shí)，還要清醒地認(rèn)識(shí)到任務(wù)的長期性和艱巨性，需要腳踏實(shí)地、積極穩(wěn)妥地做好各項(xiàng)工作。

[參考文獻(xiàn)]

[1]鄧啟明．論小城鎮(zhèn)建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[J]l福建論壇，2004,(4).

[2]李迅．創(chuàng)新編制城鄉(xiāng)規(guī)劃[J]．建設(shè)科技，2005，(8).

[3]李炳坤．推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村[1]人民論壇，2006，(8).

[4]凌亞邦．城鄉(xiāng)一體化整體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)的意義[A]．中國科協(xié)年會(huì)第三分會(huì)場(chǎng)論文集[c]．2006.