聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制改革中面臨的困境和挑戰(zhàn)

海熱古麗·斯馬義

【摘 要】聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)，制定了大量的人權(quán)保護(hù)文件，成立了各種人權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu)，初步確立了聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制和相應(yīng)的實(shí)施程序。60年前聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了舉世聞名的《世界人權(quán)宣言》，對(duì)促進(jìn)世界人權(quán)事業(yè)發(fā)展做出不可磨滅的貢獻(xiàn)。如何完善國(guó)際人權(quán)機(jī)制成為舉世矚目的問(wèn)題，如何評(píng)價(jià)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制成為研究國(guó)際人權(quán)保護(hù)的焦點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制改革

一、人權(quán)問(wèn)題凸顯的原因

從17～18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期第一次提出人權(quán)概念到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)為止人權(quán)都具有國(guó)內(nèi)性，屬于一國(guó)國(guó)內(nèi)管轄的事項(xiàng)，一國(guó)如何對(duì)待其本國(guó)國(guó)民，本質(zhì)上屬于該國(guó)的主權(quán)和內(nèi)政。隨著第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)和結(jié)束，各國(guó)對(duì)人權(quán)問(wèn)題開始予以深刻地關(guān)注，人們深刻認(rèn)識(shí)到人權(quán)問(wèn)題不僅僅是一個(gè)國(guó)內(nèi)法問(wèn)題，而且也是一個(gè)與世界和平，國(guó)家的獨(dú)立與發(fā)展緊密相關(guān)的重大國(guó)際法問(wèn)題，至此人權(quán)問(wèn)題開始真正進(jìn)入國(guó)際法領(lǐng)域人權(quán)的國(guó)際保護(hù)第一次被規(guī)定在一個(gè)普遍性的國(guó)際組織文件《聯(lián)合國(guó)憲章》中，聯(lián)合國(guó)對(duì)人權(quán)保護(hù)表現(xiàn)出極大的熱情，以至于被認(rèn)為“除了追求和平聯(lián)合國(guó)外，再也沒有比實(shí)現(xiàn)人權(quán)更重大的目標(biāo)了?！?/p>

第二次世界大戰(zhàn)后，盡管國(guó)際法中的人權(quán)保護(hù)問(wèn)題被提上了國(guó)際關(guān)系的議事日程，《聯(lián)合國(guó)憲章》也把尊重人權(quán)作為聯(lián)合國(guó)的宗旨之一，但是隨著開始的冷戰(zhàn)和兩極對(duì)抗的國(guó)際政治格局，使人權(quán)問(wèn)題表現(xiàn)出從屬于美蘇爭(zhēng)霸的全球戰(zhàn)略以及兩種對(duì)立的意識(shí)形態(tài)的特點(diǎn)。特別是北方發(fā)達(dá)國(guó)家選擇人權(quán)作為其推行對(duì)外戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)其政治目的的工具，是與當(dāng)今國(guó)際政治格局的變化，國(guó)際人權(quán)法體系的發(fā)展與不完善，北方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位以及南方國(guó)家本身的人權(quán)狀況不盡如人意密切相關(guān)的也是這些因素綜合作用的結(jié)果。

二、聯(lián)合國(guó)在國(guó)際人權(quán)保護(hù)中的地位和現(xiàn)狀

目前，國(guó)際人權(quán)機(jī)制已經(jīng)形成了一個(gè)龐大的國(guó)際體系，它以聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)以及其他相關(guān)聯(lián)合國(guó)附屬和專門機(jī)構(gòu)（包括國(guó)際公約衍生機(jī)構(gòu)）為核心，以《消除一切種族歧視形式的國(guó)際公約》，《消除對(duì)婦女歧視的國(guó)際公約》等專題性人權(quán)機(jī)制，各種非政府人權(quán)組織等，成為一個(gè)開放的論壇式機(jī)制體系。在這個(gè)體系中，聯(lián)合國(guó)無(wú)疑處于核心的地位。聯(lián)合國(guó)是協(xié)調(diào)普遍性事務(wù)，在世界范圍內(nèi)發(fā)揮作用的唯一國(guó)際組織，可以在人類普遍承認(rèn)的準(zhǔn)則基礎(chǔ)上開展人權(quán)活動(dòng)，并獲得國(guó)際信賴。在實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)為各國(guó)提供了討論和發(fā)表見解的講壇，就保障人權(quán)提出了一整套正式的目標(biāo)，由此確立了人權(quán)保護(hù)的基本原則，準(zhǔn)則，規(guī)范和決策程序，建立了人權(quán)保護(hù)機(jī)制，并付諸實(shí)踐。

三、聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制面臨的困境與挑戰(zhàn)

1.聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制天然的妥協(xié)性，導(dǎo)致運(yùn)作效率低下

聯(lián)合國(guó)是一種非中央集權(quán)的合作機(jī)制。這種性質(zhì)決定了聯(lián)合國(guó)的主要功能仍然是協(xié)調(diào)。聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)構(gòu)雖然經(jīng)常開展人權(quán)干預(yù)活動(dòng)，但在整體上仍然處于“聲明型”，“發(fā)展型”階段。各國(guó)在人權(quán)問(wèn)題上具有重大分歧，聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制的原則、規(guī)則和程序上都充滿著斗爭(zhēng)，有關(guān)的人權(quán)文件也往往只是妥協(xié)的產(chǎn)物。由于人權(quán)保障機(jī)制上的妥協(xié)性導(dǎo)致其體制運(yùn)作效率低下。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)雖然開始了提高工作效率的改革，但尚未取得多少實(shí)質(zhì)性的成果。

2.聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制在價(jià)值上的工具化傾向影響人權(quán)公約的監(jiān)督力度和實(shí)施效果

盡管人權(quán)追求反映了人類共同的理想，聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制是國(guó)際社會(huì)為此付諸現(xiàn)實(shí)的重大實(shí)踐，但在現(xiàn)實(shí)中這一機(jī)制卻無(wú)法擺脫國(guó)家利益的制約?！袄鋺?zhàn)后，人權(quán)的普遍價(jià)值被異化為一國(guó)政治工具的情形已不鮮見”。尤其是伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)使聯(lián)合國(guó)作為國(guó)際社會(huì)集體安全協(xié)調(diào)中心的地位受到了挑戰(zhàn)。在這種背景下，人權(quán)問(wèn)題可能被某些國(guó)家利用，作為進(jìn)行非法國(guó)際干預(yù)的借口，聯(lián)合國(guó)的人權(quán)保障機(jī)制也面臨被異化為政治工具的危險(xiǎn)。此外，締約國(guó)之間相互戒備，互不信任，它們不愿意相互指控，一些人權(quán)公約中國(guó)家間可以相互指控的條款極少被采用。

3.聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制在執(zhí)行程序本身上的缺陷制約了聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障最終目的的實(shí)現(xiàn)

首先，目前的執(zhí)行措施基本是反應(yīng)性的“事后”措施。由于聯(lián)合國(guó)本身沒有監(jiān)測(cè)各國(guó)人權(quán)狀況和了解正在發(fā)生和可能發(fā)生的侵犯人權(quán)問(wèn)題的系統(tǒng)監(jiān)察制度或程序。因此，有權(quán)實(shí)施、執(zhí)行的聯(lián)合國(guó)及其有關(guān)機(jī)構(gòu)只是在獲悉發(fā)生侵犯人權(quán)事件的情報(bào)后，才決定是否起動(dòng)相應(yīng)的執(zhí)行措施，這就限制了措施作用的發(fā)揮。

其次，執(zhí)行措施彼此重疊，未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體系。目前，國(guó)際性與區(qū)域性執(zhí)行程序并存，聯(lián)合國(guó)本身的同一類型而運(yùn)作方式不同的幾種執(zhí)行程序，如來(lái)文審查程序并舉，雖然增加了個(gè)人獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)，但是也同時(shí)增加了有關(guān)國(guó)家的負(fù)擔(dān)，并可能因此引起它們的不滿和抵觸。

再次，國(guó)際人權(quán)公約或有關(guān)決議的規(guī)定不明確。表現(xiàn)之一，人權(quán)公約關(guān)于締約國(guó)義務(wù)的規(guī)定不甚明了。表現(xiàn)之二，由于未規(guī)定執(zhí)行程序的運(yùn)作期限，往往導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)用的周期過(guò)長(zhǎng)。

最后，執(zhí)行程序適用范圍也存在相當(dāng)?shù)木窒扌?。通過(guò)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障執(zhí)行程序監(jiān)督、促使和保證國(guó)家履行其保護(hù)人權(quán)的義務(wù)，除制裁措施外，原則上是以有關(guān)國(guó)家接受這些程序的管轄為前提。

在人權(quán)問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)為各國(guó)提供了討論和發(fā)表見解的講壇，由此確立了人權(quán)保護(hù)的基本原則，準(zhǔn)則，規(guī)范和決策程序，建立了人權(quán)保護(hù)機(jī)制，并付諸實(shí)踐?？梢哉f(shuō)，聯(lián)合國(guó)是處理人權(quán)的核心，是適于協(xié)調(diào)當(dāng)代人權(quán)活動(dòng)的唯一組織。但從進(jìn)入國(guó)際領(lǐng)域之日，人權(quán)問(wèn)題就爭(zhēng)論時(shí)期，從無(wú)停息之日。人權(quán)問(wèn)題迄今沒有國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，在南北國(guó)家之間爭(zhēng)論激烈，甚至成為政治斗爭(zhēng)的工具。這種狀況影響了聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制作用的發(fā)揮。從本質(zhì)上說(shuō)，人權(quán)屬于一國(guó)內(nèi)部事務(wù)，促進(jìn)人權(quán)需要當(dāng)事國(guó)的積極配合。人權(quán)狀況的改善，最終仍然操之于各國(guó)政府是否有意愿和有能力來(lái)執(zhí)行人權(quán)政策。而且，聯(lián)合國(guó)人權(quán)保護(hù)機(jī)制本身機(jī)構(gòu)設(shè)置重等，效率底下，導(dǎo)致人權(quán)保護(hù)不力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。聯(lián)合國(guó)應(yīng)該以改革的姿態(tài)，對(duì)該機(jī)制本身進(jìn)行調(diào)整，以更好地迎接世界人權(quán)活動(dòng)的進(jìn)一步發(fā)展。

隨著人類社會(huì)在人權(quán)問(wèn)題上信念和價(jià)值判斷的趨同，執(zhí)行程序的作用和效力將會(huì)得到強(qiáng)化?？梢灶A(yù)測(cè)，未來(lái)聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障機(jī)制將是由具有監(jiān)測(cè)與預(yù)防，調(diào)解與行動(dòng)，保護(hù)與促進(jìn)功能的執(zhí)行程序功能執(zhí)行程序構(gòu)成的高校力和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制。人權(quán)理論的發(fā)展，人權(quán)事業(yè)的推進(jìn)，需要每個(gè)國(guó)家，每個(gè)社會(huì)成員的不解努力。

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（作者系新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生）