論行政責(zé)任與問責(zé)制產(chǎn)生的基礎(chǔ)

沈　強(qiáng)

［摘要］行政責(zé)任和問責(zé)制度是近些年來理論界研究的熱點(diǎn)問題之一。由于對責(zé)任制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)探討不夠，這就使得在實(shí)踐中對問責(zé)制度的規(guī)定不能進(jìn)一步完善，也出現(xiàn)了混淆法律責(zé)任、道義責(zé)任與角色責(zé)任的情況，妨礙了問責(zé)制度的發(fā)展。本文從理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)探尋行政責(zé)任與問責(zé)制存在的內(nèi)在價(jià)值，從而進(jìn)一步探討構(gòu)建科學(xué)合理的行政責(zé)任制度和問責(zé)制度。

［關(guān)鍵詞］行政責(zé)任；問責(zé)制度；基礎(chǔ)

［中圖分類號］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0049－02

行政責(zé)任與問責(zé)制作為人類歷史上一定發(fā)展階段的產(chǎn)物，有其存在和發(fā)展的共同條件。探尋行政責(zé)任與問責(zé)制產(chǎn)生的基礎(chǔ)有利于我們深入理解行政責(zé)任與問責(zé)制內(nèi)在的價(jià)值，更有利于我們構(gòu)建科學(xué)合理的行政責(zé)任制度和問責(zé)制度。

一、理論前提——社會契約、人民主權(quán)、權(quán)力分工與制約、法治

1．社會契約。行政責(zé)任和政治責(zé)任存在的合理性首先源于“社會契約”的存在。社會契約論是把政府權(quán)力的正當(dāng)性建立在公民與公民、或公民與政府之間簽訂政治契約的基礎(chǔ)上，并以契約的內(nèi)容來約束國家與政府行為的學(xué)說。“契約”這一概念在西方經(jīng)歷了一系列的發(fā)展演變過程，比較系統(tǒng)集中地論述社會契約論的是近代英國的霍布斯、洛克和法國的盧梭。而無論哪種類型的契約概念，都包含著以下幾點(diǎn)共同因素：其一，它意味著契約主體之間要達(dá)到某種目的，這些目的是契約主體簽訂契約的直接動因。政府權(quán)力的產(chǎn)生不管是公民與公民之間，還是公民與政府之間都是相互契約的結(jié)果，其目的就是維護(hù)個(gè)體的正當(dāng)利益和全體公民的公共利益，這是公民履行社會契約的直接動力。其二，契約意味著契約主體在某種程度上的一致同意。不管是對于公民還是對于政府，契約都是“合意”的結(jié)果。其三，它意味著某種形式的許諾。社會契約就意味著每個(gè)公民承諾必須放棄自己部分的“自然權(quán)利”，而同時(shí)也意味著政府承諾要維護(hù)社會的公共利益和個(gè)體的正當(dāng)利益。其四，它意味著契約的主體由同意和允諾而產(chǎn)生的某些義務(wù)、責(zé)任和權(quán)利（力）。社會契約意味著政府擁有了公共權(quán)力，即管理社會的權(quán)利、服務(wù)社會與滿足公眾需求的職責(zé)。社會契約還意味著公民有服從公共權(quán)力管理的義務(wù)、監(jiān)督與制約公共權(quán)力的權(quán)利。政府行為若超出了公民之間或公民與政府之間的社會契約所規(guī)范的宗旨與范圍，則將威脅到人類的生活秩序和公共利益，這樣的政府沒有完成和承擔(dān)起自己的社會義務(wù)，因此，其權(quán)力的正義性與合法性基礎(chǔ)就會喪失，尤其是當(dāng)人民的自由財(cái)產(chǎn)被執(zhí)政者以暴力奪去時(shí)，人民就有權(quán)取消契約，乃至用暴力將自由與財(cái)產(chǎn)再奪回來。契約理論是人民追求責(zé)任的基石。

2．人民主權(quán)。所謂人民主權(quán)，即人民是國家的主人，是國家權(quán)力的主體：任何國家機(jī)關(guān)，任何官員，其全部活動的依據(jù)皆在于人民所授予的權(quán)力。人民主權(quán)學(xué)說，正式完整地提出當(dāng)屬盧梭。他以社會契約理論作為理論基礎(chǔ)，進(jìn)而提出由社會契約建立起來的國家，就是全體人民構(gòu)成的共同體，人民把自己的一切權(quán)利交給這個(gè)共同體，然后又從這個(gè)共同體收回他們所交出的全部權(quán)利。他認(rèn)為，人們在從自然狀態(tài)向政治社會過渡的過程中互相簽訂了轉(zhuǎn)讓權(quán)利的契約，為了保持平等的自由，人們在簽訂契約時(shí)無一例外地把自己的一切自然權(quán)利全部轉(zhuǎn)讓給了共同體。這樣，服從共同體全體一致的“公意”（general will）就是服從公民自己。由于“公意”是共同體全體人民的意志，因此，由“公意”所體現(xiàn)的主權(quán)所保護(hù)的是全體人民的“公共福利”。但公意絕不是全體人民個(gè)別意志的總合。盧梭進(jìn)一步認(rèn)為，主權(quán)意志只是一個(gè)總的最高意志，要使之作用于國家生活和社會生活的各個(gè)方面，還必須建立一個(gè)中間體即政府，由政府這個(gè)仆從來執(zhí)行“公意”。所以，政府掌握的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等只是主權(quán)意志的派生物和從屬體，政府的任何權(quán)力均不得違反主權(quán)意志，并必須接受公民的監(jiān)督和控制。所以，主權(quán)始終是屬于全體人民的，至于政府的權(quán)力，則是來源于表現(xiàn)全體人民共同意志的法律，人民制定法律決定政體并賦予政府以權(quán)力，政府只是人民的仆從。盧梭的“人民主權(quán)論”在經(jīng)過歷代思想家和政治家的技術(shù)性修補(bǔ)后，在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中得以貫徹，并成為一切憲政的理論前提。在人民主權(quán)的理論下，人民是國家行政權(quán)力的最終主體，人民行使國家權(quán)力的過程中，將行政權(quán)力通過委托的形式授予政府。但這并不是說，作為權(quán)力主體的人民無條件地放棄了自己的權(quán)力，也不是說，行政主體可以不受限制地完全按照自己的意愿行使權(quán)力。相反，人民對自己權(quán)力的行使通過代表機(jī)關(guān)對行政主體提出要求，而行政主體在行使權(quán)力時(shí)也必須對授權(quán)者和法律負(fù)責(zé)，體現(xiàn)人民的意愿。如果行政主體違背了人民的意愿，不適當(dāng)?shù)匦惺沽藱?quán)力，則要受到追究。人民主權(quán)理論解決了權(quán)力的本原問題，人民是一切權(quán)力的本原體，當(dāng)然，人民有權(quán)追究政府及其官員的責(zé)任。

3．權(quán)力分工與制約。中國的憲政體制與理論不承認(rèn)“三權(quán)分立”與“權(quán)力制衡”，中國確認(rèn)的是權(quán)力行使的民主集中制，但這不意味著中國國家機(jī)構(gòu)之間不存在權(quán)力分工與制約機(jī)制。從我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定看，憲法第62、67、80、81、89、93、123、124、127、129、132條是承認(rèn)國家權(quán)力的分工和制約機(jī)制的。這些規(guī)定在組織法和訴訟法的規(guī)定中都有具體的體現(xiàn)。權(quán)力的分工與制約可以明確職責(zé)，真正保障權(quán)力屬于人民原則的實(shí)現(xiàn)。權(quán)利分工與制約機(jī)制為人民充分行使權(quán)力提供了可能。

4．法治。法治概念正如《牛津法律大辭典》所言：“一個(gè)無比重要，但未被定義，也不是隨便就能定義的概念。”但是“法律面前人人平等”作為法治的基本要素已經(jīng)成為共識，法治國家作為具有獨(dú)立人格的組織體與公民的法律地位是平等的，而不像專制國家那樣凌駕于法律之上，不受法律約束。因此，代表國家進(jìn)行行政管理的行政機(jī)關(guān)必須像普通公民一樣遵守法律，承擔(dān)法律責(zé)任，不得享有任何不公正的特權(quán)。英國法學(xué)家戴西之所以強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)必須與普通公民遵守同樣的法律規(guī)則，承擔(dān)同樣的法律責(zé)任，對法治國家的行政法院制度嚴(yán)加譴責(zé)，原因很簡單，就是因?yàn)閾?dān)心法治國家的行政機(jī)關(guān)像封建專制國家的行政機(jī)關(guān)那樣享有特權(quán)、不負(fù)責(zé)任、專橫無忌地踐踏人權(quán)。戴西認(rèn)為行政法院是行政系統(tǒng)內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，與行政機(jī)關(guān)有共同利益，因此它在處理行政機(jī)關(guān)與公民之間的法律糾紛時(shí)必然會竭力維護(hù)行政機(jī)關(guān)的特權(quán)，為行政機(jī)關(guān)開脫。盡管戴西的觀點(diǎn)今天看來有些偏激，但是，他不僅提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)守法和承擔(dān)法律責(zé)任，而且還對行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的程度提出了要求，這是戴西理論的合理內(nèi)核。我們不能像戴西那樣追求行政機(jī)關(guān)與個(gè)人在承擔(dān)法律責(zé)任方面的形式平等、絕對平等，但要求行政主體及其行政公務(wù)人員為其違法行政承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任是必須的。不錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)是為公益服務(wù)的，但是行政機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)行為不是大都以公益的名義進(jìn)行的嗎？即使公益的原因確實(shí)存在，又有何理由認(rèn)為作出違法行為的執(zhí)法機(jī)關(guān)可以不負(fù)責(zé)任或者少負(fù)責(zé)任呢？如果是這樣，豈不是說行政機(jī)關(guān)只要具備正當(dāng)?shù)哪康木涂梢圆回?fù)責(zé)了嗎？這顯然與法治精神相去甚遠(yuǎn)。“法治社會與非法治社會的區(qū)別就在于：在非法治社會中，民眾必須守法，政府可以不守法；在法治社會中，人民必須守法，政府更必須守法。公民要守法是一切有法制的社會的共同特征。在法治社會，政府與公民都必須守法。所以，是否要求并做到讓政府守法，才是衡量法治社會的一個(gè)重要試金石?！笨梢?，法治的精髓是公共權(quán)力的行使者依法辦事。只有公共權(quán)力的行使者依法辦事，接受法律的監(jiān)督和約束，才有法治可言，這表明法治的要義是以法律約束權(quán)力。今天的中國，選擇了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，也就選擇了法律至上，它要求行政權(quán)力法定，依法辦事，違法承擔(dān)行政責(zé)任。從我國憲法的規(guī)定上也可以得出一切權(quán)力應(yīng)受制約的結(jié)論，如“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”；“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”；“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！睆倪@些規(guī)定中也可以看出，國家權(quán)力包括行政權(quán)力要承擔(dān)責(zé)任是我國法律的內(nèi)在要求。法治理論對于平衡人民與政府的關(guān)系提供了保障。

二、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——行政權(quán)的擴(kuò)張和人們權(quán)利意識的增強(qiáng)

行政責(zé)任與問責(zé)制的提出與行政權(quán)和社會之間關(guān)系的變化是密切相關(guān)的。古代和近代行政對社會生活的干預(yù)很少，對社會生活的影響不大，所以雖然也有追究行政責(zé)任的情況，但所追究的范圍很小，尚有許多豁免或免除的情形規(guī)定。如英國的法諺中即有“國王不能為非”、“國王不能在自己的法庭作被告”等來限制行政責(zé)任的追究。現(xiàn)代化社會對政府權(quán)力的實(shí)際需要不再只是提供安全與秩序，更為重要的是政府應(yīng)謀取普遍福利化和細(xì)密的公共服務(wù)，迫使行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)目的轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)向一方面導(dǎo)致政府更多地采取單方面強(qiáng)制命令行為行使行政權(quán)力，使行政權(quán)呈強(qiáng)制性擴(kuò)張趨勢；另一方面，政府對公營企業(yè)、公營事業(yè)、公共資源開發(fā)經(jīng)營的外向事務(wù)管理增多，以平等互利性行為作為權(quán)力行使的方式，導(dǎo)致行政權(quán)力的擴(kuò)張。同時(shí)，由于現(xiàn)代政府具有獨(dú)立的意志和行為能力，利用其擁有的技術(shù)、信息、資源和高度組織化的管理能力，通過行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政仲裁，謀求行政相對方的響應(yīng)乃至主動配合以實(shí)現(xiàn)期望的行政目的，也呈現(xiàn)出權(quán)力擴(kuò)張的態(tài)勢。總之，行政權(quán)力的擴(kuò)張不僅具有合理因素，而且擴(kuò)張力度十分強(qiáng)大。并且，“行政權(quán)力的運(yùn)動是自上而下的放射性結(jié)構(gòu)，且每經(jīng)過一層中介，其放射都要加大。”正因?yàn)樾姓?quán)力是國家權(quán)力中覆蓋面最寬，與社會接觸最直接，其侵犯相對人合法權(quán)利和利益的可能性也就隨之增大，于是，社會對行政權(quán)力提出了更高的要求，需要對行政權(quán)力的行使給予控制和約束。

此外，社會民眾的主體意識和權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)也為行政權(quán)力的責(zé)任追究奠定了基礎(chǔ)。由于社會的進(jìn)步和觀念的發(fā)展，人們對自身利益的關(guān)注程度越來越高，國家也越來越重視行政相對人的行政參與，通過這種參與來增強(qiáng)行政行為的公正性和對行政相對人以及社會公益的保護(hù)。這樣才會產(chǎn)生對依法行政的強(qiáng)烈要求，在自己的合法權(quán)益乃至公共利益遭受行政權(quán)力的侵犯時(shí)才會用法律來維護(hù)自身的權(quán)利，追究行政主體及其行政公務(wù)人員的責(zé)任，這是行政責(zé)任制度和問責(zé)制度的契合點(diǎn)。如此，問責(zé)制的建構(gòu)才有了發(fā)展和完善的可能。

責(zé)任編輯 侯 琦