新聞發(fā)布：陽(yáng)光政府與透明權(quán)力的制度之變

紀(jì)忠慧

剛剛結(jié)束的全國(guó)“兩會(huì)”的新聞發(fā)布會(huì)一直是國(guó)內(nèi)外媒體的焦點(diǎn)，大會(huì)新聞中心舉行的記者招待會(huì)場(chǎng)場(chǎng)火爆，不少地方政府負(fù)責(zé)人也在會(huì)議期間精心組織安排各種新聞發(fā)布活動(dòng)，引來(lái)各路媒體記者的青睞。作為一項(xiàng)慣例和制度建設(shè)，政府新聞發(fā)布在中國(guó)的語(yǔ)境下承載了執(zhí)政能力、信息公開(kāi)和政治文明等宏大敘事話(huà)語(yǔ)，從新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)的緣起、制度建設(shè)的推進(jìn)以及近些年來(lái)的實(shí)踐進(jìn)展中，可以看出轉(zhuǎn)型中國(guó)新聞發(fā)布理念的變遷與政治文明的滲透和共進(jìn)。

新聞發(fā)布實(shí)踐的突進(jìn)

新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)不同于授權(quán)媒體獨(dú)家發(fā)布新聞的根本之處，在于議題的開(kāi)放性和媒體的自主性。在中國(guó)，新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)的全面提速并產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，始于2003年4月下旬的“非典”疫情發(fā)布?？v觀2003年以來(lái)的6年歷程，新聞發(fā)布實(shí)踐的突進(jìn)已經(jīng)成為政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的重要途徑和表征。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，我國(guó)去年新聞發(fā)布數(shù)量創(chuàng)歷史之最。國(guó)務(wù)院新聞辦公室主任王晨表示，2008年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室、中央各部門(mén)和各省區(qū)市人民政府三個(gè)層次舉辦的新聞發(fā)布會(huì)的總數(shù)已達(dá)1587場(chǎng)，這其中還不包括奧運(yùn)期間舉辦的300多場(chǎng)。

通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)將政策主張以及相關(guān)資訊告知媒體和公眾，是現(xiàn)代政府施政的通行做法，符合國(guó)際慣例，但最初的新聞發(fā)布會(huì)主要是為了滿(mǎn)足宣傳的需要。早在1912年，民國(guó)臨時(shí)政府國(guó)務(wù)院于前陸軍貴胄學(xué)堂內(nèi)特設(shè)“新聞?dòng)浾哒写?，是?月18日，總理唐紹儀與應(yīng)邀到會(huì)的20多位記者進(jìn)行了2小時(shí)的會(huì)談，被認(rèn)為是“我國(guó)記者招待會(huì)的濫觴”[1]。

新中國(guó)成立前，南京國(guó)民黨政府舉辦過(guò)不定期的新聞發(fā)布會(huì)，中共方面以周恩來(lái)在國(guó)統(tǒng)區(qū)舉行的記者招待會(huì)影響最大，總是吸引眾多的中外記者?？箲?zhàn)勝利后，參加國(guó)共和談的中共代表團(tuán)在南京梅園新村建立了新聞發(fā)言人制度，廖承志、王炳南、范長(zhǎng)江和梅益等成為中國(guó)共產(chǎn)黨最早的一批新聞發(fā)言人。新中國(guó)成立初期，以周恩來(lái)總理為首的中國(guó)代表團(tuán)于1954年參加日內(nèi)瓦國(guó)際會(huì)議期間，舉行了6次記者招待會(huì)，擴(kuò)大了新中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的影響。1965年國(guó)慶16周年之際，時(shí)任外交部長(zhǎng)的陳毅元帥召開(kāi)記者招待會(huì)，向全世界傳達(dá)了中國(guó)的強(qiáng)硬外交政策，其剛正不阿的性格和幽默爽朗的語(yǔ)言風(fēng)格成為美談?？傮w上，這一時(shí)期的新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)數(shù)量不多，內(nèi)容和議題大多圍繞外交政策和國(guó)際關(guān)系，旨在維護(hù)和服務(wù)于新中國(guó)的國(guó)家利益。

十年“文革”期間，來(lái)華訪(fǎng)問(wèn)的個(gè)別外國(guó)首腦在華舉行過(guò)記者招待會(huì)，我國(guó)政府沒(méi)有自主召開(kāi)過(guò)新聞發(fā)布會(huì)。改革開(kāi)放后的1980年，關(guān)于“渤海二號(hào)”沉船事故和審判“四人幫”的兩場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)給這一年的中國(guó)留下深刻記憶，標(biāo)志著新聞發(fā)布會(huì)從外宣拓展到國(guó)內(nèi)事務(wù)，成為公眾了解國(guó)家政治生活的重要平臺(tái)。1983年6月，六屆全國(guó)人大一次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)六屆一次會(huì)議共同舉辦了新聞發(fā)布會(huì)，開(kāi)啟了“兩會(huì)”新聞發(fā)布制度。1987年3月，六屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間舉行的8次記者招待會(huì)，使全國(guó)觀眾第一次從電視新聞實(shí)況錄像中切身感受到了新聞發(fā)布會(huì)的全部?jī)?nèi)容。這一時(shí)期，“兩會(huì)”新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)成為政務(wù)公開(kāi)和權(quán)力透明的第一扇窗口。

到本世紀(jì)初，不僅“兩會(huì)”新聞發(fā)布活動(dòng)早已形成慣例，而且中央國(guó)家機(jī)關(guān)以及各人民團(tuán)體對(duì)新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)的運(yùn)用也日趨嫻熟。2008年的抗震救災(zāi)和奧運(yùn)會(huì)期間，中國(guó)政府經(jīng)受住了信息公開(kāi)的考驗(yàn)，自信而開(kāi)放的中國(guó)形象在政府新聞發(fā)布活動(dòng)中逐步樹(shù)立起來(lái)。然而，正如有學(xué)者所指出的，“我國(guó)的新聞發(fā)布制度雖然取得很大進(jìn)步，但還處在起步階段，有許多問(wèn)題需要解決，特別需要在制度上進(jìn)一步完善?！盵2]事實(shí)上，新聞發(fā)布實(shí)踐的突進(jìn)并非一帆風(fēng)順，2003年“非典”疫情蔓延過(guò)程中的媒體失語(yǔ)在本質(zhì)上是新聞發(fā)布制度保障的缺位。顯然，無(wú)論是過(guò)去還是現(xiàn)在，新聞發(fā)布活動(dòng)的普及與成熟不能不依賴(lài)于制度的建立與完善。

新聞發(fā)布的制度保障

20世紀(jì)80年代，“兩會(huì)”新聞發(fā)布活動(dòng)成為我國(guó)政府信息公開(kāi)的最初動(dòng)力。這一時(shí)期，西方社會(huì)在“二戰(zhàn)”以后出現(xiàn)的公眾知情權(quán)的概念被引入中國(guó)。1985年，彭真委員長(zhǎng)指出，對(duì)于重大案件不僅要讓人民知道審議結(jié)果，還要讓他們知道審議過(guò)程。這是中國(guó)化的公眾知情權(quán)的最早表述。1987年，黨的十三大報(bào)告中指出，提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的開(kāi)放程度，重大情況要讓人民知道，重大問(wèn)題要經(jīng)人民討論，要通過(guò)各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增強(qiáng)對(duì)政務(wù)和黨務(wù)活動(dòng)的透明度。至此，中國(guó)政府的新聞發(fā)布進(jìn)入了信息公開(kāi)的制度建設(shè)階段。

另一方面，為加強(qiáng)對(duì)外宣傳和輿論引導(dǎo)，中央宣傳部、中央對(duì)外宣傳小組和新華社于1987年7月聯(lián)合發(fā)出《改進(jìn)新聞報(bào)道若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院會(huì)議可以公開(kāi)報(bào)道重要決定，由國(guó)務(wù)院新聞發(fā)言人定期舉行中外記者招待會(huì)或新聞發(fā)布會(huì)，圍繞一個(gè)時(shí)期的重大事件和群眾關(guān)心的問(wèn)題發(fā)布新聞并回答記者提問(wèn)。1988年，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《新聞改革座談會(huì)紀(jì)要》指出，對(duì)中央舉行的一些重要會(huì)議和做出的一些決定，過(guò)去新聞媒體對(duì)內(nèi)對(duì)外大多只發(fā)簡(jiǎn)報(bào)，外界往往猜測(cè)紛紜，有的外國(guó)新聞機(jī)構(gòu)則捕風(fēng)捉影，甚至歪曲報(bào)道，建議中央政治局和國(guó)務(wù)院會(huì)議消息的發(fā)布工作要制度化，定期舉行新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)。

顯然，中國(guó)政府新聞發(fā)布制度的建立，從一開(kāi)始就是出于改變執(zhí)政方式的需要，并在中央高層的重視和部署下展開(kāi)，這與西方社會(huì)的政府新聞發(fā)布制度源于媒體與政府的博弈完全不同。在這個(gè)意義上，我國(guó)政府新聞發(fā)布制度的建立，一方面因應(yīng)了信息公開(kāi)的時(shí)代要求，部分滿(mǎn)足了公眾知情權(quán)；另一方面也理所當(dāng)然地成為黨和政府宣傳工作的有機(jī)組成部分。

2003年“非典”疫情中的信息失靈，讓人們?cè)俅伟压娭闄?quán)和新聞發(fā)布制度聯(lián)系起來(lái)。事實(shí)證明，要使新聞發(fā)布的多種職能得以平衡和充分的實(shí)現(xiàn)，必須不斷完善新聞發(fā)布制度，“這套制度是社會(huì)體制和機(jī)制的重要組成部分，不是新聞發(fā)布機(jī)構(gòu)本身能建立起來(lái)的?！盵3]在這個(gè)意義上，2007年11月1日開(kāi)始實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和2008年5月1日生效的《政府信息公開(kāi)條例》無(wú)疑是規(guī)范和保障新聞發(fā)布質(zhì)量的制度推手。在這兩個(gè)制度范本中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把我國(guó)近年來(lái)突發(fā)公共事件新聞發(fā)布的重大進(jìn)步上升為法律，明確指出政府在應(yīng)急管理中的責(zé)任包括“公開(kāi)應(yīng)急管理信息，保證公眾知情權(quán)”，當(dāng)國(guó)家發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果；及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告……《政府信息公開(kāi)條例》將政府新聞發(fā)布的范圍和新聞媒體公開(kāi)報(bào)道的界限作了明確的界定，為提高新聞發(fā)布的透明度提供了可操作的框架。

從1999年中國(guó)社科院成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)始研究政府信息公開(kāi)立法問(wèn)題，到2008年5月1日《政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)始實(shí)施，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)9年。新聞發(fā)布的制度保障與完善不僅需要巨大的耐心，更需要巨大的智慧和勇氣。可以預(yù)言，政府新聞發(fā)布的未來(lái)方向，必將沿著“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的路徑，為落實(shí)公眾知情權(quán)和陽(yáng)光政府的制度之變提供更廣闊的信息空間。顯然，隨著新聞發(fā)布實(shí)踐的突進(jìn)和制度保障的跟進(jìn)，新聞發(fā)布理念必將面臨不斷更新的考驗(yàn)，成為依法行政、充分發(fā)揮政府信息服務(wù)作用的精神動(dòng)力。

新聞發(fā)布理念的更新

全國(guó)“兩會(huì)”新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)受到公眾的好評(píng)與期待的重要原因之一，是記者獨(dú)立發(fā)問(wèn)的機(jī)會(huì)向中外媒體開(kāi)放，出席會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)人不回避問(wèn)題，侃侃而談，在誠(chéng)懇而睿智的問(wèn)答中透露出自信和智慧，極大地滿(mǎn)足了公眾了解國(guó)家政治生活和公共事務(wù)的信息饑渴。

20世紀(jì)80年代我國(guó)新聞發(fā)布會(huì)重新起步之初，回答記者提問(wèn)環(huán)節(jié)很少安排，多數(shù)官員還不習(xí)慣于新聞發(fā)布的雙向交流。有的新聞發(fā)布會(huì)雖然安排了記者提問(wèn)，但議題過(guò)于狹窄，不僅信息量有限，而且顯得僵硬，常常難以達(dá)到傳受協(xié)同的效果。撫今追昔，這是一個(gè)習(xí)焉不察的漸變過(guò)程，其中映射著新聞發(fā)布理念與政治文明進(jìn)程的滲透和共進(jìn)。

在傳統(tǒng)的新聞發(fā)布理念下，政府不僅是信息的擁有者，還是媒體報(bào)道的最后決策者，授權(quán)中央媒體發(fā)布新聞以形成政府議程對(duì)媒體議程和公眾議程的“強(qiáng)制”有幾分必然的邏輯。同時(shí)，媒體自身也因?yàn)殚L(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)單一的“喉舌”功能，習(xí)慣于遵奉上級(jí)指示，進(jìn)行命題式的采訪(fǎng)和寫(xiě)作。隨著新聞發(fā)布實(shí)踐的有序展開(kāi)，傳統(tǒng)理念的滯后性已然無(wú)法適應(yīng)變化著的媒介生態(tài)環(huán)境。因此，借鑒西方政府公關(guān)的理念以改變傳統(tǒng)新聞發(fā)布的僵硬呆板，成為近些年來(lái)政府新聞發(fā)布的一大亮點(diǎn)。

新聞發(fā)布會(huì)不僅要向更多的中外媒體開(kāi)放，而且要針對(duì)媒體的性質(zhì)和偏好，提供不同版本、詳略得當(dāng)?shù)男侣劯寤虮尘百Y料，以使媒體記者能夠在最短的時(shí)間找到自己感興趣的新聞點(diǎn)，發(fā)出真實(shí)全面的報(bào)道。為此，善待媒體記者以及對(duì)問(wèn)題的細(xì)節(jié)進(jìn)行未雨綢繆式的精心準(zhǔn)備是必不可少的。答記者問(wèn)的領(lǐng)導(dǎo)人心中有數(shù)，有問(wèn)必答，以平等交流的態(tài)度告知政府掌握的信息，成為塑造政府形象的最佳時(shí)機(jī)。1998年3月19日，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行記者招待會(huì)，新當(dāng)選的國(guó)務(wù)院總理朱镕基和幾位副總理與中外記者見(jiàn)面，中央電視臺(tái)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)直播報(bào)道。這次記者招待會(huì)不僅使人分享了大國(guó)總理的智慧，而且對(duì)中國(guó)政府的開(kāi)放與自信有了更多的認(rèn)同。同時(shí)，電視直播報(bào)道把億萬(wàn)觀眾帶入“天涯共此時(shí)”的參與感和期待感，形成場(chǎng)外公眾與場(chǎng)內(nèi)媒體和政府的三方互動(dòng)。

今年“兩會(huì)”前夕，溫家寶總理與網(wǎng)民在線(xiàn)交流，中國(guó)政府網(wǎng)、新華網(wǎng)和人民網(wǎng)同步進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)直播。從中外媒體報(bào)道來(lái)看，“網(wǎng)民問(wèn)政”正在成為本屆政府的流行詞匯。這使人不禁聯(lián)想起2006年的“兩會(huì)”記者招待會(huì)上，溫總理在記者提問(wèn)前首先對(duì)網(wǎng)民說(shuō)話(huà)，人們驚喜地發(fā)現(xiàn)，總書(shū)記和總理不僅上網(wǎng)，而且通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傾聽(tīng)民意，這為樹(shù)立國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人親民政府形象加了不少分?jǐn)?shù)。應(yīng)該說(shuō)，新一屆中央政府在推動(dòng)新聞發(fā)布理念的轉(zhuǎn)變上身體力行，有不少經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。

新聞發(fā)言人的職業(yè)化

今年“兩會(huì)”發(fā)言人本身就是媒體感興趣的熱點(diǎn)，有媒體報(bào)道說(shuō)，發(fā)言人給人的印象一向嚴(yán)肅，但本屆全國(guó)人大會(huì)議發(fā)言人李肇星和全國(guó)政協(xié)會(huì)議發(fā)言人趙啟正卻以風(fēng)趣的態(tài)度顛覆了新聞發(fā)言人的形象，受到媒體記者的歡迎和好評(píng)。

優(yōu)秀的新聞發(fā)言人需要具備很高的綜合素質(zhì)，既要具備廣博的知識(shí)，內(nèi)知國(guó)情，外知世界，又要站穩(wěn)政治立場(chǎng)，維護(hù)國(guó)家和公共利益，還應(yīng)熟悉新聞媒體的運(yùn)作規(guī)律，善于用生動(dòng)準(zhǔn)確的語(yǔ)言回答記者的問(wèn)題，等等。顯然，好的新聞發(fā)言人不是一朝一夕就能產(chǎn)生的。我國(guó)政府新聞發(fā)言人制度設(shè)立于1983年，當(dāng)年4月，中國(guó)記協(xié)宣布我國(guó)建立新聞發(fā)言人制度。同年11月，由中央工作外宣領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭制定的《新聞發(fā)言人工作條例》出臺(tái)。

新聞發(fā)言人最初是為了滿(mǎn)足對(duì)外宣傳的需要。隨著我國(guó)民主政治的發(fā)展和媒介環(huán)境的變化，政府新聞發(fā)言人從最初只局限于中央一級(jí)，發(fā)展到國(guó)務(wù)院新聞辦、國(guó)務(wù)院各部委和省級(jí)政府三個(gè)層次。2003年以來(lái)，國(guó)務(wù)院新聞辦公室在清華大學(xué)國(guó)際傳播中心的協(xié)助下，舉辦了多期全國(guó)新聞發(fā)言人培訓(xùn)班，此后，又與各省、自治區(qū)和直轄市聯(lián)合辦班，參加培訓(xùn)的學(xué)員已擴(kuò)大到省區(qū)市所屬的委辦局的新聞發(fā)言人。

新聞發(fā)言人不一定非要具備哪一種專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景不可，但職業(yè)化應(yīng)該是今后的方向。所謂新聞發(fā)言人的職業(yè)化，指的是從事新聞發(fā)言人工作的人應(yīng)該具備一套共享的職業(yè)理念，并按照大體一致的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為維護(hù)國(guó)家和公共利益服務(wù)。比如，新聞發(fā)言人面對(duì)媒體要講真話(huà)，借用趙啟正接受中國(guó)網(wǎng)記者訪(fǎng)談時(shí)的話(huà)來(lái)說(shuō)，新聞發(fā)言人不實(shí)事求是回答站不住腳。當(dāng)然，新聞發(fā)言人講真話(huà)應(yīng)以法律法規(guī)為基準(zhǔn)，對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、國(guó)家《保密法》和《政府信息公開(kāi)條例》都要稔熟于心?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，很多新聞發(fā)言人對(duì)這一職業(yè)特性還不夠了解，致使記者很難采訪(fǎng)或難以得到滿(mǎn)意的回答，無(wú)形中成為信息公開(kāi)的一道門(mén)檻。

政府新聞發(fā)言人一肩挑兩頭，是聯(lián)系政府和媒體的紐帶和橋梁。為此，國(guó)務(wù)院新聞辦公室提出新聞發(fā)言人“在任何時(shí)候都要面對(duì)媒體”，這是一項(xiàng)很高的要求，但同時(shí)也是新聞發(fā)言人職業(yè)化的基本內(nèi)涵之一。新聞發(fā)言人每天都要處于倚馬可待的狀態(tài)，時(shí)刻關(guān)注和搜集相關(guān)信息，必要時(shí)還要參與各種會(huì)議，了解決策過(guò)程。顯然，新聞發(fā)言人的工作強(qiáng)度很高，如果沒(méi)有高度的敬業(yè)精神、過(guò)硬的心理和身體素質(zhì)，就很難做好這項(xiàng)工作。

當(dāng)然，職業(yè)化并不妨礙新聞發(fā)言人個(gè)性的張揚(yáng)。事實(shí)上，端莊的儀表、得體的談吐，都會(huì)提高新聞發(fā)言人的親和力，為新聞發(fā)布工作增色不少。從國(guó)外情形看，好的新聞發(fā)言人往往個(gè)性鮮明，成為媒體和公眾喜愛(ài)的對(duì)象。由于我國(guó)新聞發(fā)言人制度的起步時(shí)間不長(zhǎng)，很多問(wèn)題都處于探索階段，新聞發(fā)言人的職業(yè)化還是個(gè)新課題。

注釋?zhuān)?/p>

[1]藍(lán)鴻文：《我國(guó)記者招待會(huì)的由來(lái)》，《新聞戰(zhàn)線(xiàn)》2005年第04期。

[2][3]劉建明：《新聞發(fā)布概論》，清華大學(xué)出版社，2006年版。

(作者為國(guó)際關(guān)系學(xué)院文化與傳播系副教授)