農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán) 實現(xiàn)遭遇戶籍歧視的法律分析

左玉娟

中圖分類號:C9214.2 文獻標識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-174-02

摘要:平等就業(yè)權(quán)對于農(nóng)民工而言具有重要意義。作為人權(quán)的內(nèi)容之一,它關(guān)系到農(nóng)民工的獨立生存和發(fā)展。由于本文以農(nóng)民工為研究對象,本文試圖從戶籍歧視角度來分析其平等就業(yè)權(quán)實現(xiàn)遭遇障礙的法律原因,從而找到矯治就業(yè)戶籍歧視的法律救濟途徑,為農(nóng)民工創(chuàng)造出良好的就業(yè)環(huán)境,進而也能為“三農(nóng)”問題解決、新農(nóng)村建設(shè)、小康社會建設(shè)、和諧社會構(gòu)建奠定堅實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵字:農(nóng)民工;平等就業(yè)權(quán);戶籍歧視

戶籍管理本來僅是一種家庭人口登記制度,但是,長期以來,我國的戶籍管理一直把人口劃分為農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶,對社會成員人為進行區(qū)別對待,實行歧視性待遇。這種二元結(jié)構(gòu)的戶口管理模式,造成了公民之間的天然的不平等。雖然戶籍制度的存在是社會管理必需的制度,有存在的必然性,但是不可否認,由于歷史原因和特定歷史背景,我國目前的戶籍制度存在著嚴重的缺陷,我國城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度,負載了界定人們身份、分配權(quán)利、利益以及義務(wù)等多項社會功能。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,“二元”戶籍制度日漸與現(xiàn)實社會不相適應,成為社會發(fā)展的障礙。很大程度上造成了戶籍歧視的產(chǎn)生和加劇。農(nóng)民工作為一個弱勢群體,城鄉(xiāng)戶籍歧視是其就業(yè)中首當其沖。

一、國外相關(guān)法律制度考察

發(fā)達國家和地區(qū),一般都有統(tǒng)一戶籍管理法,或者在有關(guān)民事(或家庭婚姻)法中列專章規(guī)定。借鑒這些國家的戶籍立法的成功經(jīng)驗和做法,對于正在全面建設(shè)小康社會的中國來說是必不可少。

在北美,加拿大用分工明確、功能單一的多卡多證的組合來實現(xiàn)中國的戶口與身份證的功能,福利、出身證明等各有獨立的載體,沒有將福利等與戶口相掛鉤。美國實行的是“出生死亡登記大綱”公民只有出生、死亡時登記,平時公民可以自由遷移,旅游或工作以護照和社會保障號來確認身份。

日本與中國較為相似。日本的戶籍制度比較簡單,一般只在辦理婚姻、出生、死亡、繼承人、遺產(chǎn)等手續(xù)時有用,與福利和勞動就業(yè)無關(guān),日常的確認地址、遷入、遷出、交納地方稅、選舉注冊登記、國民健康保險等用“住民票”來辦理。 臺灣《戶籍法》的分戶原則是分類立戶,一人一籍,但與我國大陸的《戶口登記條例》分類的標準不太一樣。2004年《戶籍法》“施行細則”第5條規(guī)定:“戶之區(qū)分如下:一共同生活戶:在同一家或同一處所共同生活之普通住戶。二共同事業(yè)戶:在同一處所同一主管人之下經(jīng)營共同事業(yè)之工廠、商店、寺廟、機關(guān)、學?；蚱渌綀鏊Ｈ龁为毶顟?單獨居住一處所而獨立生活者。”臺灣的三類“戶”主要是從人戶的居住處所和社會生活的現(xiàn)狀出發(fā),并不涉及人戶自身的社會角色和社會地位。但大陸的戶,分典型的“農(nóng)業(yè)戶”或“非農(nóng)業(yè)戶”,并因為這種身份上的差異導致二者所享有的系列權(quán)利呈現(xiàn)出千差萬別的狀態(tài)。該分類在近年來有所改善,如福建省廈門市已于2003年8月1日起實施了新的戶籍管理規(guī)定,取消了“農(nóng)業(yè)”“非農(nóng)業(yè)”的二元戶口,明確凡來廈投資、購房、投靠直系親屬者,只要符合條件即可直接辦理常住戶口。

從法律內(nèi)容來看,“臺灣戶籍法律不僅極具操作性,而且,從立戶不區(qū)分農(nóng)村戶、城鎮(zhèn)戶的戶別,到剔除行業(yè)及職業(yè)登記、教育程度登記,僅僅規(guī)定初設(shè)戶籍登記、遷徙登記、身份登記(出生、婚姻、收養(yǎng)、認領(lǐng)、死亡等) ”等內(nèi)容看來,充滿了相當?shù)娜宋年P(guān)懷,也真正體現(xiàn)了戶籍平等。

總的來看,國外各國戶籍登記功能單一,目的只是強化個人信息管理而沒有在戶籍上的世襲痕跡與等級身份區(qū)別。世界上大多數(shù)國家不僅在戶口登記管理中不存在身份的不平等,而且在相關(guān)的社會經(jīng)濟領(lǐng)域里也極力避免因身份不同而遭受不平等待遇。

二、我國立法存在的缺憾

(一)在平等就業(yè)權(quán)的保護對象上,《勞動法》及其配套法規(guī)、規(guī)章關(guān)于禁止就業(yè)歧視之法律適用范圍較窄,其所調(diào)整的勞動關(guān)系中的“勞動者”與《憲法》規(guī)定的“公民”不一致。

“公民”是一個法律范疇,是指具有一國國籍,并根據(jù)該國憲法和法律規(guī)定享有權(quán)利承擔義務(wù)的人。《憲法》規(guī)定,公民在法律面前一律平等。每個公民的基本權(quán)利,(當然包括勞動就業(yè)權(quán))都不因民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰等不同而有所差別。而《勞動部關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國勞動法>若干問題的意見》中明確指出,公務(wù)員和比照實行公務(wù)員制度的事業(yè)組織和社會團體的工作人員,以及農(nóng)村勞動者(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民除外)、現(xiàn)役軍人和家庭保姆等不適用勞動法。這說明我國《勞動法》保護的“勞動者”的范圍遠遠小于“憲法”保護的“公民”范圍?！秳趧臃ā逢P(guān)于禁止就業(yè)歧視的規(guī)定不適用于多數(shù)農(nóng)村勞動者。換言之,大多數(shù)農(nóng)村勞動者所遭遇的就業(yè)歧視問題,不能運用現(xiàn)行《勞動法》的有關(guān)調(diào)控加以解決。

(二)《勞動法》及其配套法規(guī)、規(guī)章關(guān)于禁止的就業(yè)歧視類型和禁止就業(yè)運行過程安全保障歧視的窮舉式法律規(guī)定造成對平等就業(yè)權(quán)保護的明顯遺漏。

《勞動法》第12 條規(guī)定:“勞動者就業(yè),不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。” 就業(yè)歧視認定范圍過于狹窄,使現(xiàn)實中存在的大量就業(yè)歧視在法律上沒有依據(jù)可循。法律只列舉了就業(yè)歧視可能涉及的四種因素,而且是窮舉式規(guī)定,這就難免掛一漏萬,不夠周延。實踐中,侵犯平等就業(yè)權(quán)的各種就業(yè)歧視已經(jīng)很嚴重,但在現(xiàn)行勞動法中都難以找到法律依據(jù)處理,因為在適用法律時,對就業(yè)歧視的認定僅限于列舉的歧視類型,這就把戶籍型、年齡型、身高型等就業(yè)歧視排除在此條款保護的范圍之外,從而為戶籍型、年齡型、身高型的就業(yè)歧視開了一道后門。

(三)現(xiàn)行法律中帶有戶籍歧視的因素

勞動部頒發(fā)的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》,其中對戶籍限制的規(guī)定:第五條當本地勞動力無法滿足需求,并符合下列條件之一的,用人單位可跨省招用農(nóng)村勞動力。

(一)經(jīng)勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)核準,確屬因本地勞動力普遍短缺,需跨省招收人員;

(二)用人單位需招收人員的行業(yè)、工種,屬于勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)核準的,在本地無法招足所需人員的行業(yè)、工種;

(三)不屬于上述情況,但用人單位在規(guī)定的范圍和期限內(nèi),無法招到或招足所需人員。

第九條用人單位一般不得在本地直接招收外省的農(nóng)村勞動力。當?shù)貏趧有姓块T有特別規(guī)定的,從其規(guī)定。用人單位委托職業(yè)介紹機構(gòu)在本地招收外省農(nóng)村勞動力,須按照本地勞動行政部門規(guī)定的條件和程序進行。

上面兩個條文規(guī)定了用人單位招收外省農(nóng)村勞動力的條件和法定程序、手續(xù),限制了外省農(nóng)村勞動力跨省就業(yè)的機會。只有當本地勞動力普遍短缺才可以跨省招收人員,即僅以戶籍為招收人員的參考標準,排斥了外地人員的平等就業(yè)機會。

關(guān)于頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》的通知(勞部發(fā)〔1994〕458 號):“根據(jù)《規(guī)定》中有關(guān)條款,結(jié)合本地實際情況,盡快制定具體執(zhí)行辦法和執(zhí)行標準?！彪m然該暫行規(guī)定已經(jīng)廢止,但是仍然可以在一些地方性的規(guī)定中找到與之呼應的內(nèi)容。如上海市現(xiàn)行的《上海市單位使用外地勞動力管理規(guī)定》第6 條和《上海市外來流動人員管理條例》第2 條、21 條、22 條,可見針對當時暫行規(guī)定制定的法規(guī),至今仍然發(fā)生效力。

三、矯正就業(yè)中戶籍歧視的法律途徑

(一)加快現(xiàn)行立法,制定專門的《反就業(yè)歧視法》

為了加強我國反就業(yè)歧視立法,我國有必要在全國制定一部統(tǒng)一的《反就業(yè)歧視法》,對就業(yè)歧視的定義、判斷標準、懲處機制等做出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

第一,對就業(yè)歧視的定義做出明確的規(guī)定。從定義的內(nèi)容來看,我國學者及勞動法規(guī)對就業(yè)歧視定義為就業(yè)機會的歧視,這是不全面的,它的內(nèi)涵還包括所有的具體勞動權(quán)。從歧視的程度來看,就業(yè)歧視包括直接就業(yè)歧視和間接就業(yè)歧視。

第二,確立就業(yè)歧視的判斷規(guī)則。具體而言,歧視的判斷規(guī)則又可以分為針對個人自然因素的歧視和個人社會因素的歧視。自然因素的歧視是指起因于自然的個人因素,是自然造成的,因而是不可選擇的。所謂社會因素指由個人后天通過學習所形成的,如能力、經(jīng)驗、知識等。原則上不能對個人的自然因素進行歧視,但基于社會普遍認同的行業(yè)特殊需求除外;對社會因素的限制,是被允許的。但這種限制必須是合理而且是必要的,所適用的判斷規(guī)則是“比例原則”,即用人單位對個體會因素的限制必須與工作本身對個體社會因素的要求成比例。

第三,完善對就業(yè)歧視的規(guī)定,增加例外情形的規(guī)定。在我國《勞動法》規(guī)定的四種就業(yè)歧視的基礎(chǔ)上,參考國際勞工條約有關(guān)內(nèi)容,將年齡、性別、身體狀況、容貌等歧視納入法律調(diào)整的范圍,同時做出有關(guān)就業(yè)歧視的例外規(guī)定。

第四,確立對含有就業(yè)權(quán)限制內(nèi)容的規(guī)范性文件的審查制度。為了防范地方性法規(guī)、規(guī)章甚至是更低效力位階的行政決定和措施等規(guī)范性文件對勞動者就業(yè)權(quán)的違法限制,減少就業(yè)歧視發(fā)生的可能性,有必要在法律上明確規(guī)定對含有就業(yè)權(quán)限制內(nèi)容的規(guī)范性文件的審查制度。

第五,確立就業(yè)歧視的法律救濟措施。勞動者平等待遇方面的爭議,以及未與用人單位簽訂勞動合同的勞動者和用人單位之間的就業(yè)機會平等爭議都應當納入勞動爭議受理范圍,為勞動者的平等就業(yè)權(quán)利提供法律救濟途徑。

第六,對產(chǎn)生就業(yè)歧視行為的用人單位追究法律責任,并產(chǎn)生足夠的威懾作用。美國的反就業(yè)歧視經(jīng)驗告訴我們,反就業(yè)歧視不能缺少具有威懾作用的法律制約,我國在部分法規(guī)中規(guī)定了反對就業(yè)歧視,但是缺乏強有力的法律措施的壓制,所以并沒有取得效果。

第七,法律條款中對禁止就業(yè)歧視采取列舉式和概括式相結(jié)合,減少遺漏。對社會中存在的主要歧視現(xiàn)象采取列舉式規(guī)定,同時用概括性的法律條款做補充,概括性條款規(guī)定就業(yè)歧視的概念和構(gòu)成就業(yè)歧視的判斷標準,并且該標準要便于實踐中操作。使歧視與合理差別能夠通過法律予以鑒別。

(二)修補現(xiàn)有的法律缺陷,將帶有戶籍歧視的條款廢除,制定統(tǒng)一的《戶籍法》

第一、取消城市戶口和農(nóng)村戶口的劃分,建立全國統(tǒng)一的《戶籍法》。長期以來,戶籍法制變革目標模式不夠清晰。我國戶籍法律制度改革要以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為目標,打破“二元結(jié)構(gòu)”戶籍管理模式,建立以《戶籍法》為核心的完備法律體系。其中,公民平等權(quán)利的實現(xiàn)是戶籍法律制度的價值內(nèi)涵和終極目標。為此,政府要在打破戶籍管理二元結(jié)構(gòu),按實際居住地上戶口,實行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化方面加快探索,必須遵循法制統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則,既要確?；痉珊椭贫鹊娜珖y(tǒng)一,又要兼顧各地的不同情況,特別是城市的綜合承受能力,給地方足夠的自主權(quán)。

第二,各級地方政府要取消各種戶籍歧視性就業(yè)政策。許多城市政府為了解決本市人員的再就業(yè)問題,緩解因就業(yè)問題引起的各種社會矛盾,制定的一系列限制外地人口就業(yè)的政策應逐步廢除。

結(jié)語

在民主與法治國家,“人人生而平等”是一個深入人心的理念和原則,在法律的制定與法律的實施過程中,無論是立法者、執(zhí)法者、司法者、還是守法者,整體上都應當堅守這一原則。然而,在戶籍面前,我們不妨說是“人人生而不平等”?，F(xiàn)行戶籍制度在城市與鄉(xiāng)村之間劃出了一道“身份鴻溝”,即劃分了兩個不同地位、不同利益和不同待遇的社會階層。沒有平等原則,法治失去靈魂;沒有平等權(quán)利,人民也就無法保護自己的應該享有的平等人權(quán)不受侵害,也無法得到國家的平等保護。

隨著國家相關(guān)法律制度的不斷完善,相信就業(yè)戶籍歧視終能解決,城鄉(xiāng)平等就業(yè)權(quán)終能實現(xiàn),進而也能為“三農(nóng)”問題解決、新農(nóng)村建設(shè)、小康社會建設(shè)、和諧社會構(gòu)建奠定堅實基礎(chǔ)。

參考文獻:

[1] 姚秀蘭:《論中國戶籍法律制度改革》,載《遼寧公安司法管理干部學院學報》,2005 年第2 期。

[2] 姚秀蘭:《論臺灣戶籍法律制度及其借鑒》,載《環(huán)球法律評論》,2005年第2期。

[3] 危懷安:《禁止就業(yè)歧視的立法分析》,載《衡陽師范學院學報(社會科學)》, 2002 年8 月,第23 卷第4 期

[4] 劉釗,劉奇耀:《平等權(quán)初論》,載《政法論叢》,2003 年8 月第4 期,第50 頁。

[5] 林嘉:《論我國就業(yè)歧視的法律調(diào)控》,載《河南社會科學》,2006年第5期。

[6] 許建宇、王懷章:《就業(yè)規(guī)制立法初探》,載《中國勞動》,2004年第2期。

[7] 孫佩瑜:《論我國公民平等就業(yè)權(quán)的法律保護》,載《杭州商學院學報》,2004年第3 期。

[8] 周偉:《中國的勞動就業(yè)歧視--法律與現(xiàn)實》,北京,法律出版社2006 年版。