韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度受助人選定的現(xiàn)狀和問(wèn)題

［韓］金炳徹

摘 要：韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度自2000年10月起實(shí)施，其受助人選定體系由收入認(rèn)定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人情況兩個(gè)操作性指標(biāo)構(gòu)成。2003年起，國(guó)民最低生活保障制度中將收入和財(cái)產(chǎn)統(tǒng)合為單一的標(biāo)準(zhǔn)——收入認(rèn)定額制度，凡是符合收入認(rèn)定額標(biāo)準(zhǔn)且滿(mǎn)足撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)的公民均可納入這一制度的保護(hù)范圍。這一受助人選定體系使得韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度更好地履行了社會(huì)安全網(wǎng)的作用、擴(kuò)大了援助對(duì)象、提高了援助水平。最低生活費(fèi)的合理性問(wèn)題與撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性問(wèn)題是這一選定體系目前存在的爭(zhēng)論點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；韓國(guó)；最低生活保障制度；受助人選定

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833(2009)01-0079-09

作者簡(jiǎn)介：金炳徹，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士后 （北京 100872）

一、 序 論

社會(huì)救助包括政府為貧困的個(gè)人和家庭提供的最低生活保障的貨幣和實(shí)物。中國(guó)與韓國(guó)正在實(shí)行的以保障國(guó)民基本生活為目的的社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)，都是具有代表性的社會(huì)保障制度。但最低生活保障不同于社會(huì)保險(xiǎn)，因?yàn)樽畹蜕畋Ｕ贤ㄟ^(guò)資產(chǎn)調(diào)查選定受助者，稅收是主要的財(cái)政來(lái)源。因此，確定低保標(biāo)準(zhǔn)很重要，特別需要保證標(biāo)準(zhǔn)的合理性和公平性。

無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，受助者的選定都很重要。但因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家和地區(qū)貧困人口的需求不同，且生活水平和政府的財(cái)政能力不同，各個(gè)國(guó)家受助者的選定標(biāo)準(zhǔn)也不同。雖然中國(guó)和韓國(guó)的最低生活保障規(guī)定無(wú)論貧困人口是否具有勞動(dòng)能力，只要難以維持基本生活，都為其提供最低生活保障，但是選定受助者的具體標(biāo)準(zhǔn)存在差距。特別是最低生活保障線(xiàn)的劃定存在多種方法。比如，在確定最低生活基本需求的階段中(注：Paul Streeten and Shahid J.Burki,“Basic Needs Some Issues”,World Development,Vol.6,No.3,1978,pp.411-421；Pete Alcock,Understanding Poverty,3rd Revised Edition,Basingstoke : Palgrave Macmillan.,2006,pp.82-85.)，選擇何種標(biāo)準(zhǔn)取決于各個(gè)國(guó)家的不同情況。中國(guó)特色的政治體系、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素以及文化特征決定了現(xiàn)行的最低生活保障制度的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。目前中國(guó)實(shí)行的城市最低生活保障，不是按照年齡和殘疾與否等人口學(xué)方面的標(biāo)準(zhǔn)，而是按照家庭成員人均收入是否低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)來(lái)提供最低生活保障金(注：民政部：《城市居民最低生活保障條例》，1999年。)。當(dāng)然，中國(guó)最低生活保障制度如果能擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)，其受益的人口越多，但因最低生活保障線(xiàn)不反映貧困人口的需求而是按照地區(qū)的財(cái)政能力來(lái)決定最低生活保障線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，引起了地區(qū)間的受益人口、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政基金的巨大差異(注：參見(jiàn)唐鈞《中國(guó)社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步報(bào)告》， 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版， 第108-111頁(yè)；洪大用《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)救助》,遼寧教育出版社2004年版， 第175頁(yè)； 楊立雄《中國(guó)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的回顧、問(wèn)題及政策選擇》，《中國(guó)人口科學(xué)》2004年第3期。)。自2000年10月起實(shí)施的韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度也廢除了過(guò)去生活保障的人口學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)入了以收入為標(biāo)準(zhǔn)的收入認(rèn)定額這一概念，通過(guò)增設(shè)居住給付等措施將社會(huì)救助制度提高到了另一層次。而且，隨著強(qiáng)化自力更生項(xiàng)目，向過(guò)去處于福利死角地帶的低收入階層勞動(dòng)能力者提供生活補(bǔ)助，為保障全體國(guó)民最低生活建立了制度性條件。

研究韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度，了解有關(guān)韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度受助者的選定，可以為中國(guó)相關(guān)問(wèn)題的解決提供思路。同時(shí)，對(duì)韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度的分析和評(píng)估，也可以為國(guó)際社會(huì)保障制度比較研究提供有關(guān)東亞社會(huì)保障研究的基本資料。

本文將以“對(duì)象（who）”為分析框架，以受助人選定為中心，考察韓國(guó)最低生活保障制度中相關(guān)的受助人選定標(biāo)準(zhǔn)和問(wèn)題，并探索改善方案。主要探討三個(gè)方面內(nèi)容：第一，考察作為受助人選定標(biāo)準(zhǔn)中的收入認(rèn)定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人等重要標(biāo)準(zhǔn)；第二，考察與受助人選定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和主要爭(zhēng)論點(diǎn)；第三，通過(guò)考察問(wèn)題、分析主要爭(zhēng)論點(diǎn)，探索今后制度運(yùn)行所必需的、適當(dāng)?shù)母纳品桨浮?/p>

二、受助人選定體系的現(xiàn)狀

韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度的目標(biāo)是不管有無(wú)勞動(dòng)能力，向難以維系基本生活的貧困階層提供最低生活保護(hù)。以前的生活保障制度是以年齡和殘疾與否等人口學(xué)因素作為選定標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)判斷勞動(dòng)能力者（18歲以上，65歲以下），區(qū)分保護(hù)人和自力更生保護(hù)人。與此不同，國(guó)民最低生活保障法與年齡或勞動(dòng)能力無(wú)關(guān)，它是根據(jù)公民貧困與否、是否滿(mǎn)足撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選定受助人。因此，國(guó)民最低生活保障制度的受助對(duì)象是難以維系基本生活的階層。國(guó)民最低生活保障制度中具體將難以維系基本生活的階層按照收入認(rèn)定額標(biāo)準(zhǔn)和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人等兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)定義為操作性的概念，并應(yīng)用于受助人的選定。

國(guó)民最低生活保障制度受助人的選定標(biāo)準(zhǔn)由收入認(rèn)定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人兩部分構(gòu)成。自2003年起，國(guó)民最低生活保障制度中將收入和財(cái)產(chǎn)統(tǒng)合為單一的標(biāo)準(zhǔn)——收入認(rèn)定額。伴隨著收入認(rèn)定額制度的引入，受助人選定標(biāo)準(zhǔn)由以前的收入評(píng)價(jià)額標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)整合為收入認(rèn)定額和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表1）?？疾鞂?duì)象的選定標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)民最低生活保障法第5條規(guī)定受助對(duì)象是“沒(méi)有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人或雖然有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人但義務(wù)人沒(méi)有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力或無(wú)法得到撫養(yǎng)贍養(yǎng)的人，收入認(rèn)定額在最低生活費(fèi)以下的人”。即，被選定為國(guó)民最低生活保障制度的對(duì)象適用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一是收入認(rèn)定額在最低生活費(fèi)以下，第二是撫養(yǎng)贍養(yǎng)人要符合標(biāo)準(zhǔn)，只有同時(shí)滿(mǎn)足了這兩個(gè)條件才能被選定為受助人。

（一）收入認(rèn)定額標(biāo)準(zhǔn)

為了計(jì)算收入認(rèn)定額，實(shí)行財(cái)產(chǎn)的收入換算制度（見(jiàn)下面公式）。此時(shí)，收入評(píng)價(jià)額由實(shí)際收入減去因家庭特征的支出和勞動(dòng)收入的扣除部分算得。同時(shí)，在財(cái)產(chǎn)的收入換算額計(jì)算中確定各種財(cái)產(chǎn)的總額，在此基礎(chǔ)上減去基本扣除額和負(fù)債，剩余金額乘以各種財(cái)產(chǎn)的收入換算率算得。

1.收入評(píng)價(jià)額

“收入評(píng)價(jià)額”實(shí)際上意味著收入。詳細(xì)分析受助人收入評(píng)價(jià)額的計(jì)算方法可以發(fā)現(xiàn)，收入評(píng)價(jià)額是實(shí)際收入中減去因家庭特征的支出和勞動(dòng)收入的扣除部分后剩余的金額。

（1） 實(shí)際收入

第一，根據(jù)最近一年的年收入額為標(biāo)準(zhǔn)算出的月平均收入。算入實(shí)際收入的收入包括勞動(dòng)收入、商業(yè)收入（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)及其他商業(yè)收入）、財(cái)產(chǎn)收入（租借及利息收入）、其他收入（個(gè)人轉(zhuǎn)移收入、撫養(yǎng)費(fèi)、公共轉(zhuǎn)移收入）和推定收入（包括申報(bào)收入）等。其他收入中的私人轉(zhuǎn)移收入是指從親友或其他援助人處得到的3個(gè)月以上定期性的金錢(qián)或物品，但排除由無(wú)撫養(yǎng)贍養(yǎng)人的人處定期得到的金錢(qián)物品中相當(dāng)于家庭最低生活費(fèi)20%以下的部分。撫養(yǎng)費(fèi)是指撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人向撫養(yǎng)贍養(yǎng)對(duì)象定期支付的一定金額的生活費(fèi)。公共轉(zhuǎn)移收入包括各種社會(huì)保險(xiǎn)給付、與社會(huì)福利相關(guān)的所有津貼、敬老年金、國(guó)家有功人員或獨(dú)立有功人員相關(guān)年金、枯葉劑后遺癥患者津貼等。但對(duì)國(guó)家有功人員或獨(dú)立有功人員等的生活調(diào)整津貼、對(duì)參戰(zhàn)軍人的生活補(bǔ)助費(fèi)除外。推定收入適用于就業(yè)及勞動(dòng)與否不明確、無(wú)法調(diào)查收入（當(dāng)事人拒絕、回避確認(rèn)收入或難以確定收入）或由居住及生活實(shí)況難以認(rèn)定為沒(méi)有收入的人、認(rèn)定擁有生產(chǎn)用車(chē)輛的人等。適用順序如下：先以全職工資為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算日推定工資；如果難以了解全職工資則適用同行業(yè)平均工資，以最低工資法中規(guī)定的最低工資適用15日以上的工資。而且，實(shí)際收入中扣除的金錢(qián)和物品中包括退休金、懸賞金、補(bǔ)償金等臨時(shí)性援助的金錢(qián)物品（計(jì)為財(cái)產(chǎn)），利用保育、教育等其他與此性質(zhì)類(lèi)似的服務(wù)為前提得到的保育費(fèi)、學(xué)費(fèi)等與此性質(zhì)相似的金錢(qián)物品，根據(jù)條例地方自治團(tuán)體提供給受助人或生活困難的低收入階層的金錢(qián)物品等。

（2）因家庭特征而支出的費(fèi)用

作為家庭特征費(fèi)用而被扣除的金錢(qián)物品大體分為如下8種(注：韓國(guó)保健福祉部：《國(guó)民最低生活保障事業(yè)介紹》(2006年)。)。

〈1〉敬老年金、殘疾津貼及殘疾兒童撫養(yǎng)津貼、兒童養(yǎng)育費(fèi)、未成年家長(zhǎng)援助金等；

〈2〉根據(jù)“疑難疾病患者醫(yī)療費(fèi)援助事業(yè)”發(fā)放的醫(yī)療費(fèi)中呼吸輔助器租借費(fèi)、氧氣呼吸機(jī)租借費(fèi)及看護(hù)費(fèi)；

〈3〉枯葉劑后遺癥(注：枯葉劑是美軍在越戰(zhàn)時(shí)為消除越南游擊的藏身處而使用過(guò)的一種劇毒性除草劑，它可引發(fā)癌癥、畸形兒和其它一些疾病。在越南戰(zhàn)爭(zhēng)中，美軍動(dòng)用參戰(zhàn)爭(zhēng)的韓國(guó)士兵噴灑枯葉劑，而美軍士兵只做監(jiān)督工作。韓軍官兵當(dāng)時(shí)以為噴灑的是一般除草劑，所以沒(méi)有戴防毒面具。許多韓國(guó)軍人在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后引發(fā)了一系列疾病，被稱(chēng)為“枯葉劑后遺癥”。)患者津貼中，相當(dāng)于根據(jù)殘疾人福利法提供給重癥殘疾人的金額；

〈4〉因慢性疾病等的治療、療養(yǎng)、康復(fù)而持續(xù)支出6個(gè)月以上的醫(yī)療費(fèi)（應(yīng)附上診斷書(shū)及診療費(fèi)收據(jù)）；

〈5〉在自己的收入中支出的初高中生入學(xué)金、學(xué)雜費(fèi)；

〈6〉根據(jù)機(jī)動(dòng)車(chē)損害賠償法得到的康復(fù)補(bǔ)助金；

〈7〉相當(dāng)加入國(guó)民年金的受助人本人負(fù)擔(dān)的年金保險(xiǎn)費(fèi)的50%；

〈8〉殘奧會(huì)得獎(jiǎng)?wù)邚捻n國(guó)殘疾人福利振興會(huì)得到的年金。

（3）勞動(dòng)收入扣除

勞動(dòng)收入扣除是指通過(guò)勞動(dòng)而得到的收入中的扣除部分。扣除對(duì)象包括殘疾人通過(guò)參與職業(yè)康復(fù)事業(yè)得到的收入、參與自力更生共同體得到的收入、學(xué)生的勞動(dòng)收入、商業(yè)收入和參與公共勞動(dòng)得到的收入。但通過(guò)勞動(dòng)得到的收入不明確時(shí)不適用。

2.財(cái)產(chǎn)的收入換算額

財(cái)產(chǎn)的收入換算額通過(guò)在確定各種財(cái)產(chǎn)的金額后，減去基本扣除額和負(fù)債，再將剩余的金額乘以各種財(cái)產(chǎn)的收入換算率的方式算得。

（1）各種財(cái)產(chǎn)的總額

各種財(cái)產(chǎn)的總額是以調(diào)查當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平為標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查到的所有各種財(cái)產(chǎn)的總額?，F(xiàn)行制度中，將適用于財(cái)產(chǎn)的收入換算制度的財(cái)產(chǎn)分為一般財(cái)產(chǎn)、金融資產(chǎn)和機(jī)動(dòng)車(chē)等三種，程序?yàn)榭鄢?、基本扣除順序和換算率。在此所說(shuō)的一般財(cái)產(chǎn)是指建筑、土地、居住、店鋪等的租賃保證金，船舶、其他家畜、種苗等100萬(wàn)韓元以上的動(dòng)產(chǎn)和地方稅法中的機(jī)動(dòng)車(chē)（第196條第2款）中的一般項(xiàng)目。金融資產(chǎn)是指調(diào)查對(duì)象的家庭成員名義下的現(xiàn)金、支票、賬單、股票、國(guó)債、公司債券等有價(jià)證券、儲(chǔ)蓄、儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)及金融信托等和生活準(zhǔn)備金300萬(wàn)韓元，3年以上長(zhǎng)期金融儲(chǔ)蓄（一戶(hù)一個(gè)存折中每年300萬(wàn)韓元為限），扣除租借保證金。機(jī)動(dòng)車(chē)是指依據(jù)地方稅法的機(jī)動(dòng)車(chē)中的不屬于一般財(cái)產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車(chē)。但財(cái)產(chǎn)總額中減去總負(fù)債后的金額在基本扣除額2倍以?xún)?nèi)的家庭，屬于以下情況的將排除在收入換算對(duì)象財(cái)產(chǎn)外（有權(quán)受助人財(cái)產(chǎn)范圍特例，作為撫養(yǎng)贍養(yǎng)依賴(lài)人不適用）。

〈1〉僅由老人、重癥殘疾人等無(wú)勞動(dòng)能力人構(gòu)成的家庭的財(cái)產(chǎn)；

〈2〉判定難以進(jìn)行財(cái)產(chǎn)區(qū)分，難以進(jìn)行收入換算的家庭的財(cái)產(chǎn)。

（2）基本扣除額

基本扣除額是指認(rèn)定有必要保障家庭的基本生活時(shí)，排除在收入換算以外的金額。基本扣除額依據(jù)地區(qū)劃分為若干等級(jí)，但不以家庭規(guī)模劃分等級(jí)。即，考慮各地區(qū)全租價(jià)格（最低居住面積的全租價(jià)格）等的差異擇定，2005年的標(biāo)準(zhǔn)為不論家庭規(guī)模，大城市3800萬(wàn)韓元，中小城市3100萬(wàn)韓元，農(nóng)漁村2900萬(wàn)韓元，統(tǒng)一適用(注：韓國(guó)保健福祉部：《保健福祉白皮書(shū)》(2005)。)。

在國(guó)民最低生活保障制度中，各種財(cái)產(chǎn)的換算率不同，因此，基本扣除由哪種財(cái)產(chǎn)開(kāi)始會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)的收入換算額產(chǎn)生影響?，F(xiàn)行制度的基本扣除順序?yàn)橐话阖?cái)產(chǎn)到金融資產(chǎn)，在扣除了一般財(cái)產(chǎn)和金融資產(chǎn)后基本扣除額還有剩余也不在機(jī)動(dòng)車(chē)總額中扣除。

（3）負(fù)債

國(guó)民最低生活保障制度在原則上適用“純財(cái)產(chǎn)”概念，所以債務(wù)的規(guī)模會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)的收入換算額產(chǎn)生影響。債務(wù)包括金融機(jī)構(gòu)的融資金、公證的私債等，購(gòu)買(mǎi)住宅、全租資金、為維系生活的商業(yè)資金或醫(yī)療費(fèi)、學(xué)費(fèi)等非常明確被認(rèn)定為債務(wù)時(shí)，也在財(cái)產(chǎn)總額中扣除。債務(wù)中醫(yī)療費(fèi)債務(wù)和學(xué)費(fèi)債務(wù)全額扣除，居住債務(wù)和一般債務(wù)為部分扣除，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人不論債務(wù)的用途全額扣除。債務(wù)減除的順序與基本扣除相同，以一般財(cái)產(chǎn)、金融資產(chǎn)為順序，在減去一般財(cái)產(chǎn)、金融資產(chǎn)的債務(wù)后還有債務(wù)也不在機(jī)動(dòng)車(chē)總額中減去。

（4）各種財(cái)產(chǎn)的收入換算率

在財(cái)產(chǎn)總額中減去基本扣除和債務(wù)后，剩余部分乘以各種財(cái)產(chǎn)的換算率得出財(cái)產(chǎn)的收入換算額。具體而言，財(cái)產(chǎn)的收入換算率因財(cái)產(chǎn)種類(lèi)的不同，其計(jì)算方法也不同。一般財(cái)產(chǎn)考慮到各地區(qū)全租價(jià)格等財(cái)產(chǎn)水平，新加入家庭的規(guī)模等，最大限度使用超過(guò)基本扣除額的一般財(cái)產(chǎn)在2年內(nèi)換算率為每月4.17%，考慮到金融資產(chǎn)容易兌現(xiàn)為現(xiàn)金，因此適用相當(dāng)于一般財(cái)產(chǎn)1.5倍的換算率，每月6.26%。由于難以確定擁有機(jī)動(dòng)車(chē)的人是否為最低生活保障受助人，考慮到其一般性的國(guó)民情緒，機(jī)動(dòng)車(chē)的每月?lián)Q算率為100%。但考慮到機(jī)動(dòng)車(chē)的用途，以殘疾人移動(dòng)或商業(yè)為目的時(shí)，不適用以上的換算率。

收入評(píng)價(jià)額和財(cái)產(chǎn)的收入換算率相加得到的收入認(rèn)定額在各種家庭的最低生活費(fèi)以下時(shí)方可被選定為受助對(duì)象。2004年以前最低生活費(fèi)每5年計(jì)算一次，2005年起每3年計(jì)算一次。韓國(guó)保健福祉部發(fā)布的2007年最低生活費(fèi)（參見(jiàn)表3）為，1人家庭為43萬(wàn)6千韓元，2人家庭為73萬(wàn)4千韓元，3人家庭為97萬(wàn)3千韓元，4人家庭為121萬(wàn)韓元，5人家庭為141萬(wàn)韓元，6人家庭為161萬(wàn)韓元。考慮到物價(jià)上漲因素，以4人家庭為標(biāo)準(zhǔn)，每一年的最低生活保障費(fèi)都上一年度提高了3-4.8%。

注: 7人以上家庭每增加1人，增加204,218韓元(如7人家庭為1,813,848韓元)

資料來(lái)源:韓國(guó)保健福祉部《國(guó)民最低生活保障制度介紹》(2005，2006，2007)

（二）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)

除了收入認(rèn)定額標(biāo)準(zhǔn)，要被選定為最低生活保障制度受助人還要同時(shí)滿(mǎn)足撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)。有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，且義務(wù)人有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力的家庭不被納入有權(quán)受助人范圍。其認(rèn)定具體條件如下：（1）無(wú)撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人；（2）有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人但沒(méi)有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力；（3）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力微弱，以對(duì)有權(quán)受助人的扶養(yǎng)費(fèi)援助為前提，被認(rèn)定為沒(méi)有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力；（4）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力，但無(wú)法履行撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)或回避撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)。滿(mǎn)足以上4個(gè)條件中的任何一個(gè)都可以認(rèn)為是滿(mǎn)足了撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表4）。

現(xiàn)行制度中的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人包括有權(quán)受助人的配偶、有權(quán)受助人的直系血親（父母、兒子、女兒等）、有權(quán)受助人直系血親的配偶（兒媳、女婿等）等。

撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭的家庭成員數(shù)的計(jì)算以保障家庭的范圍為標(biāo)準(zhǔn)適用，計(jì)算方法與保障家庭相同，在判斷撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力時(shí)，收入、財(cái)產(chǎn)的調(diào)查對(duì)象范圍應(yīng)排除認(rèn)定撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭成員中與有權(quán)受助人無(wú)撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)關(guān)系的人的收入的財(cái)產(chǎn)。自2003年起適用財(cái)產(chǎn)的收入換算后，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)由不足有權(quán)受助人和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)之和的120%，變更為財(cái)產(chǎn)的收入換算額不足有權(quán)受助人和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)家庭最低生活費(fèi)之和的42%(注：［韓］余柔珍等：《社會(huì)救助的價(jià)值基礎(chǔ)和制度性反映:以國(guó)民最低生活保障制度的形成過(guò)程為中心》，韓國(guó)保健社會(huì)研究院2004年版，第160頁(yè)。)。具體而言，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力判定標(biāo)準(zhǔn)如圖1所示。

被判定為撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力微弱的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，以能否定期向有權(quán)受助人提供撫養(yǎng)贍養(yǎng)費(fèi)為前提，判斷其是否具備撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力。撫養(yǎng)贍養(yǎng)費(fèi)被算入有權(quán)受助人家庭的其他收入，反映到受助人選定及給付額的決定中。撫養(yǎng)贍養(yǎng)費(fèi)設(shè)定為撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭實(shí)際收入中減去撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭最低生活費(fèi)120%后金額的40%、30%、15%。

韓國(guó)國(guó)民最低生活保障法不但保護(hù)受助人，還包括次級(jí)階層?！按渭?jí)階層”指不屬于有權(quán)受助人范圍的階層，收入認(rèn)定額在最低生活費(fèi)的120%以下的人（國(guó)民最低生活保障法試行令第36條）。即雖然收入比最低生活保障對(duì)象受助人高，但無(wú)法得到生活費(fèi)補(bǔ)助，有隨時(shí)陷入受助階層的危險(xiǎn)。次級(jí)階層在法律、行政定義中體現(xiàn)出的最基本最主要的特征是，次級(jí)階層處于貧困線(xiàn)邊緣，過(guò)著與受助階層類(lèi)似的生活，所以貧困化的可能性高，有可能需要全部給付或一部分的非受助階層(注：［韓］李賢柱等：《次級(jí)階層實(shí)態(tài)分析及對(duì)策提案》，韓國(guó)保健社會(huì)研究院2005年版，第50頁(yè)。)。隨著青壯年失業(yè)者和信用不良者、非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者的增加，對(duì)次級(jí)階層的社會(huì)性保護(hù)的必要性也在增加。特別是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)生困難時(shí)，他們的收入最先減少，若社會(huì)安全網(wǎng)無(wú)法保障其生活費(fèi)用或醫(yī)療補(bǔ)助等，他們受到的打擊將會(huì)很大。

三、受助人選定體系中存在的問(wèn)題及政策爭(zhēng)論點(diǎn)

受助人選定標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題大致上可以分為受助人選定標(biāo)準(zhǔn)——最低生活費(fèi)的適當(dāng)性問(wèn)題和有關(guān)撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的問(wèn)題。為深入考察問(wèn)題，首先要了解國(guó)民最低生活保障制度的受助現(xiàn)狀。在此筆者將通過(guò)介紹韓國(guó)貧困家庭中最低生活保障制度受助現(xiàn)狀，間接評(píng)價(jià)受助人選定標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性。

國(guó)民最低生活保障制度第一年即2000年向148.9萬(wàn)名低收入階層援助每人每月16.6萬(wàn)韓元的生活費(fèi)，這與過(guò)去93.3萬(wàn)名生活保護(hù)對(duì)象相比已是大大增多了。這一制度因?qū)⒏＠鳛閲?guó)民的權(quán)利、國(guó)家的義務(wù)，當(dāng)時(shí)被評(píng)價(jià)為韓國(guó)福利史上最大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。其后，國(guó)民最低生活保障制度持續(xù)擴(kuò)展。政府自2007年7月起，將判斷撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力的收入標(biāo)準(zhǔn)由撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭最低生活費(fèi)的120%調(diào)整到了130%，在撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人范圍中排除了兄弟姐妹，相對(duì)的制度性覆蓋的低收入階層也在擴(kuò)大。2000年國(guó)民最低生活保障受助人為148.9萬(wàn)人，到了2006年為153萬(wàn)人，到了2007年增加到了176萬(wàn)人。同時(shí)，為了擴(kuò)大絕對(duì)貧困線(xiàn)以下的受助人的實(shí)質(zhì)性收入保障，援助額一直也在擴(kuò)大。2001年生活補(bǔ)助為每人每月8.8萬(wàn)韓元，到2007年增加到了14.9萬(wàn)韓元。這也導(dǎo)致國(guó)民最低生活保障制度的預(yù)算持續(xù)增加，由2000年24330億韓元增加到了2007年的65760億韓元。

但由于嚴(yán)格實(shí)行撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上仍然存在很多處于貧困之中卻無(wú)法得到最低生活保障制度保障的非受助貧困階層，估計(jì)有177萬(wàn)人，其中25.7%的人是因?yàn)椴环蠐狃B(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)而落選的。這些人當(dāng)中有56.2%的人無(wú)法從撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人處得到私人轉(zhuǎn)移支付。即撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)有著相當(dāng)大的距離是導(dǎo)致收入在絕對(duì)貧困線(xiàn)以下的階層無(wú)法得到制度保障的主要原因。下面將具體論述受助人選定標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題。

（一）最低生活費(fèi)的合理性問(wèn)題

現(xiàn)在韓國(guó)公示的貧困線(xiàn)，也是作為受助人選定標(biāo)準(zhǔn)的最低生活費(fèi)合理性的問(wèn)題之一(注：［韓］任春植等：《社會(huì)福利學(xué)概論》，共同體出版社2007年版，第203-205頁(yè)。)。根據(jù)最近韓國(guó)保健社會(huì)研究院的研究可以發(fā)現(xiàn)，最低生活費(fèi)在1999年公報(bào)發(fā)表時(shí)，是4人家庭平均收入的38.2%，但到了2000年下降為35.4%，到2001年為33.8%，之后持續(xù)下降，2003年為32.1%，2004年是30.5%。與平均家計(jì)支出相比最低生活費(fèi)比率同期由48.7%下降到了39.5%，減幅達(dá)9.2%。與平均消費(fèi)支出相比最低生活費(fèi)也從56.4%下降到了45.7%。最低生活費(fèi)在最低工資中的比例也不斷下降，由1991年1人家庭標(biāo)準(zhǔn)91.3%下降到了2006年的59.7%，下降了31.6%。與OECD國(guó)家相比，韓國(guó)約為36%，與16%的美國(guó)、35%的西班牙、36%的加拿大等共同居于最下限水平(注：［韓］金未坤：《有關(guān)最低生活費(fèi)計(jì)量方案的研究》，韓國(guó)保健社會(huì)研究院2006年版，第45頁(yè)。)。

最低生活費(fèi)的合理性問(wèn)題是由最低生活費(fèi)能否幫助受助人維系最低生活引發(fā)的［韓］樸凌厚：《國(guó)民最低生活保障制度的評(píng)價(jià)和對(duì)策探索》，《保健福利論壇》2002年第12期。)。最低生活保障制度的生活給付水平雖然持續(xù)上升，但仍然難以保障最低生活。2004年之前，最低生活費(fèi)每5年計(jì)算一次，自2005年起每3年計(jì)算一次，不計(jì)算的年度主要公布反映物價(jià)上漲率的價(jià)格指數(shù)。但非計(jì)算年度的最低生活費(fèi)可能會(huì)比實(shí)際的最低生活費(fèi)要低。而且僅考慮物價(jià)上漲率的最低生活費(fèi)決定方式無(wú)法反映構(gòu)成最低生活費(fèi)的必需品內(nèi)容和價(jià)格，因此實(shí)際上難以反映最低生活所需的必需品的內(nèi)容和質(zhì)的變化(注：［韓］金英華等：《韓國(guó)社會(huì)福利論》，良書(shū)院出版社2007年版， 第116-117頁(yè)。)。此外，實(shí)際上地區(qū)間平均生活費(fèi)會(huì)有差異，一般大城市受助人（不考慮家庭規(guī)模）會(huì)支出更多的生活費(fèi)，但最低生活保障制度適用的最低生活費(fèi)在全國(guó)以中小城市的最低生活費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，僅設(shè)定單一標(biāo)準(zhǔn)的各家庭規(guī)模最低生活費(fèi)無(wú)法反映地區(qū)間生活費(fèi)用的實(shí)質(zhì)性差異(注：［韓］辛泳錫、樸順一： 《最低生活保障上次級(jí)階層的發(fā)放》，《保健福利論壇》2004年第8期。)。國(guó)民最低生活保障制度以中小城市為標(biāo)準(zhǔn)算出最低生活費(fèi)，并統(tǒng)一在全國(guó)適用，無(wú)法正確反映大城市、中小城市、農(nóng)漁村等地區(qū)間最低生活費(fèi)的差異，但各地區(qū)間最低生活費(fèi)還是有差異的，所以在全國(guó)適用并不妥當(dāng)。第三，無(wú)法反映有老人、殘疾人、兒童等特殊需求家庭特征，無(wú)法應(yīng)對(duì)附加的支出需求。雖然收入評(píng)價(jià)額考慮醫(yī)療費(fèi)等的支出，但這是一種間接、消極地考慮。即最低生活費(fèi)中將排除收入認(rèn)定額、平均醫(yī)療給付額、平均教育給付額的金額認(rèn)定為生活給付費(fèi)，同時(shí)假定沒(méi)有醫(yī)療補(bǔ)助或教育補(bǔ)助的家庭也得到補(bǔ)助而給付，可以說(shuō)對(duì)這些家庭而言他們得到的補(bǔ)助相對(duì)較少。

（二）撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性問(wèn)題

國(guó)民最低生活保障制度在選定受助人時(shí)，不但進(jìn)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查，還要調(diào)查撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，現(xiàn)在社會(huì)福利部門(mén)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)中約70%是調(diào)查撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人。考慮撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人現(xiàn)實(shí)條件，維持調(diào)查的準(zhǔn)確性是非常困難的事情。實(shí)際上一般父母定期給予子女，或子女給予父母一定金額的生活費(fèi)或零用錢(qián)的現(xiàn)象并不普遍，大部分都是節(jié)日或生日時(shí)，一年給幾次零用錢(qián)。離開(kāi)這些現(xiàn)實(shí)狀況要求撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人負(fù)擔(dān)生活費(fèi)是缺乏現(xiàn)實(shí)性的。

受助人選定在于合理的選定標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的財(cái)產(chǎn)調(diào)查?？紤]到韓國(guó)傳統(tǒng)的家庭保護(hù)功能，法律規(guī)定的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人范圍還是很妥當(dāng)?shù)?。?dāng)義務(wù)人無(wú)法撫養(yǎng)贍養(yǎng)或回避撫養(yǎng)贍養(yǎng)時(shí)，由國(guó)家提供最低保障，是恰當(dāng)?shù)?，關(guān)鍵是如何規(guī)定撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力，這決定能否保證法律精神的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行國(guó)民最低生活保障法的下列法令規(guī)定了撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的收入和財(cái)產(chǎn)。即，收入超過(guò)申請(qǐng)家庭和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人最低生活費(fèi)之和的120%或財(cái)產(chǎn)超過(guò)申請(qǐng)家庭和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭財(cái)產(chǎn)之和的120%被認(rèn)定為有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力。其中的問(wèn)題在于撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。首先，符合標(biāo)準(zhǔn)的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭要將自己收入的一半拿出來(lái)負(fù)擔(dān)有權(quán)受助家庭的最低生活。結(jié)果撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭的支出比過(guò)去下降了一半。即，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭若不降低生活水平就無(wú)法撫養(yǎng)贍養(yǎng)受助人。財(cái)產(chǎn)若超過(guò)了120%，沒(méi)有收入的人要變賣(mài)財(cái)產(chǎn)履行義務(wù)，沒(méi)有實(shí)際可操作性。因此，要合理改善這一標(biāo)準(zhǔn)。這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)會(huì)導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭不向有權(quán)受助家庭提供撫養(yǎng)贍養(yǎng)費(fèi)，使這些家庭陷入貧困。結(jié)果，因撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)而落選的大多數(shù)有權(quán)受助家庭很可能會(huì)因拿不到撫養(yǎng)贍養(yǎng)費(fèi)而陷于貧困狀態(tài)。

四、對(duì)受助人選定標(biāo)準(zhǔn)的改善方案

（一）改善最低生活費(fèi)

生活給付應(yīng)由僅考慮家庭規(guī)模的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]家庭特征（主要是年齡）的方式［韓］盧大明：《有機(jī)性動(dòng)態(tài)性的最低生活保障制度的構(gòu)筑》，《保健福利論壇》2007年第12期。)。就算是同樣的4人家庭，因其家庭成員不同，需求水平也會(huì)不同，因此要根據(jù)他們的具體需求發(fā)放援助。

同時(shí)，還要以在最低生活費(fèi)中扣除醫(yī)療和教育等現(xiàn)金給付后的生活給付額為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)療和教育等應(yīng)另外給付。因?yàn)?，如果在生活給付水平中包括醫(yī)療費(fèi)和教育費(fèi)，很可能會(huì)有一些家庭得不到維系最低生活水平的生活補(bǔ)助。不管醫(yī)療費(fèi)和學(xué)費(fèi)有多高，要維系最低生活的最低生活費(fèi)是一定的，受助家庭不管有多少醫(yī)療和教育受助人，都應(yīng)保障相同水平的生活費(fèi)。

（二）改善撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)

大部分福利先進(jìn)國(guó)家都沒(méi)有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)或?qū)Υ瞬淮笾匾?。韓國(guó)有200萬(wàn)人實(shí)際上處于貧困階層，但因撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法得到最低保障。雖然不能馬上廢止撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)，但在短期內(nèi)通過(guò)縮小撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人范圍、緩和標(biāo)準(zhǔn)等改善政策可以減輕社會(huì)福利部門(mén)的調(diào)查負(fù)擔(dān)，同時(shí)縮小因撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的最低生活保障制度的死角地帶。第一，不能僅因有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人就拒絕受助人的申請(qǐng)。就算有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，也要調(diào)查實(shí)際撫養(yǎng)贍養(yǎng)狀況和實(shí)際能力，判斷申請(qǐng)者是否是需要保護(hù)的人，決定是否給予積極幫助。雖有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人但因家庭關(guān)系的斷絕實(shí)際上無(wú)法撫養(yǎng)贍養(yǎng)時(shí)，應(yīng)積極找出要由社會(huì)福利部門(mén)確認(rèn)事實(shí)的方案。第二，緩和不現(xiàn)實(shí)的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力判斷標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行法律中，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的實(shí)際收入在最低生活費(fèi)130%以上時(shí)就認(rèn)定有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力。最低生活費(fèi)與一般家庭的生活水平間的相對(duì)性差異比較大，因此需要大幅提升撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力判斷標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

綜上所述，就韓國(guó)的實(shí)際情況而言，作為貧困對(duì)策的國(guó)民最低生活保障制度在社會(huì)保障中占據(jù)著非常重要的地位。明確規(guī)定須由國(guó)家提供的給付額在最低生活費(fèi)以上，奠定了現(xiàn)代福利國(guó)家最為核心的因素即最低生活保障制度的基礎(chǔ)，在社會(huì)福利史上具有非常重要的意義。但國(guó)民最低生活保障法所具有的法律精神和宗旨在實(shí)行過(guò)程中，因與受助人選定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的最低生活費(fèi)和撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人的不合理性而無(wú)法完全滿(mǎn)足國(guó)民的期望。因此，在國(guó)民最低生活保障法的實(shí)施過(guò)程中，要保證制定法律的精神和宗旨不受損害，使制度發(fā)展為保障低收入階層受助權(quán)的制度，需要更多的國(guó)民關(guān)注、政府徹底的監(jiān)督以及更完備的對(duì)策。

中國(guó)最低生活保障制度的改革過(guò)程中也出現(xiàn)上述同樣的問(wèn)題，研究韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度的選定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于中國(guó)最低生活保障制度建設(shè)具有重要借鑒和啟發(fā)意義。首先，雖然兩國(guó)的最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但僅僅保障貧困人口的基本生活仍是不夠的。特別是，兩國(guó)的有關(guān)醫(yī)療和教育的費(fèi)用相當(dāng)高，最低生活保障線(xiàn)應(yīng)該提到能夠保障維持醫(yī)療、教育的享受和社會(huì)參與等滿(mǎn)足人們尊嚴(yán)的高度。其次，中國(guó)最低生活保障制度存在如下問(wèn)題：中國(guó)最低生活保障仍然具有城鄉(xiāng)的差別，甚至各個(gè)城市和農(nóng)村地區(qū)內(nèi)的差別也較大。帶來(lái)這樣地區(qū)差別性的原因在于二元化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，其根本原因在于國(guó)土的寬廣、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的差距等。明確反映這樣地區(qū)的差距需要通過(guò)綜合的審議。議決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地區(qū)調(diào)查研究，對(duì)相關(guān)當(dāng)?shù)鼐用裆钋闆r進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，綜合其結(jié)果來(lái)確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。再次，不斷調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)生變化。確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)后，要按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)物價(jià)增長(zhǎng)的情況進(jìn)行及時(shí)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（責(zé)任編輯：薛立勇）