關(guān)于洋山保稅港區(qū)區(qū)域開發(fā)分析

唐　芳

[摘要]我國自1990年開始，參照國際自由港和自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗而設(shè)立了保稅區(qū)。2005年國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立了我國第一個保稅港區(qū)--上海洋山保稅港區(qū)。研究國際自由貿(mào)易港區(qū)開發(fā)的經(jīng)驗，對洋山保稅港區(qū)開發(fā)有實際的借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]自由貿(mào)易港區(qū) 保稅港區(qū)

中圖分類號：F50文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0320188－01

自由貿(mào)易港區(qū)是自由貿(mào)易區(qū)的一種存在形式。世界上有不少自由貿(mào)易區(qū)設(shè)在港區(qū)內(nèi)，從地域范圍看即為自由貿(mào)易港區(qū)。它是一種特定的港口或港區(qū)的概念，以減免關(guān)稅和自由出入等優(yōu)惠待遇為手段，以求達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)目的的一種特定地區(qū)。2005年6月，國務(wù)院在首家批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點的同時，批準(zhǔn)設(shè)立了“洋山保稅港區(qū)”。2006年10月，進(jìn)一步在同意天津濱海新區(qū)綜合配套改革試點以后，批準(zhǔn)設(shè)立“天津東疆保稅港區(qū)”和“大連大窯灣保稅港區(qū)”。保稅港區(qū)是我國集港口、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、物流區(qū)功能于一體的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。在形式上已經(jīng)接近國際通行的自由貿(mào)易港區(qū)。可以認(rèn)為我國保稅港區(qū)是邁向自由貿(mào)易港區(qū)的中間過渡形式。通過對有條件件的保稅區(qū)先行試點，取得經(jīng)驗后逐漸向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型是我國保稅港區(qū)的遠(yuǎn)期目標(biāo)?！把笊奖６惛蹍^(qū)”是我國有史以來的第一家保稅港區(qū)，它的發(fā)展對我國保稅港區(qū)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型有很強(qiáng)的借鑒作用。

一、洋山保稅港區(qū)的區(qū)域開發(fā)現(xiàn)狀

1．洋山保稅港區(qū)由小洋山港口區(qū)域（目前封關(guān)面積2.14平方公里）、蘆潮港陸上區(qū)域（目前封關(guān)面積5平方公里）和東海大橋組成。目前首期封關(guān)運(yùn)作面積為7.2平方公里，規(guī)劃面積8.14平方公里。由于洋山深水港是“離岸型”港口，現(xiàn)有洋山島域面積及劃入保稅港區(qū)的島域面積非常有限，難以進(jìn)行大量的集裝箱拆箱及初加工的業(yè)務(wù)；而在港區(qū)陸域進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的操作，必然影響中轉(zhuǎn)的效率。

2．由于可能存在著產(chǎn)業(yè)引進(jìn)與港區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)的問題，即使大部分土地已完成出讓，但項目還未對港區(qū)發(fā)展產(chǎn)生明顯的效果。

3．洋山保稅港區(qū)的運(yùn)作已經(jīng)具備了保稅型自由港的基本優(yōu)點，但主要差距在于保稅港區(qū)運(yùn)作與周邊的企業(yè)運(yùn)作隔離，形成了保稅港區(qū)與周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策隔離，由此削弱了保稅港區(qū)與口岸地區(qū)的聯(lián)動作用。

4．隨著項目的推進(jìn)，港區(qū)空間面積已經(jīng)感到受限，可開發(fā)土地儲備已不多。

5．體現(xiàn)服務(wù)于國際港口物流的物流中心，物流園區(qū)等設(shè)置還未成型。

6．港區(qū)內(nèi)外區(qū)域的整體發(fā)展仍缺少協(xié)調(diào)，統(tǒng)一的機(jī)制。

二、國際自由貿(mào)易港區(qū)開發(fā)經(jīng)驗

1．在毗鄰港口碼頭設(shè)置物流中心，有助于提高中轉(zhuǎn)效率。一般，基于物流中心營運(yùn)效率及成本的考慮，其直接布設(shè)于港區(qū)內(nèi)或集裝箱碼頭后線，可直接節(jié)省運(yùn)輸時間與成本，增加國際競爭力。

2．港區(qū)開發(fā)與周邊地區(qū)的聯(lián)動。港區(qū)的開發(fā)并不是孤立的，需要根據(jù)周邊的產(chǎn)業(yè)分布、城市發(fā)展、環(huán)境資源等條件，進(jìn)行互動發(fā)展，一方面可以支持港區(qū)的吞吐量的擴(kuò)大，為港區(qū)發(fā)展提供腹地及生活服務(wù)設(shè)施方面的支持；另一方面也是以港區(qū)帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。因此，在進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃時，尤其要注重區(qū)域間的聯(lián)動開發(fā)。

3．關(guān)于各區(qū)域設(shè)置的優(yōu)先次序問題。碼頭區(qū)域是港口的必備區(qū)域，必須優(yōu)先滿足；而中圍區(qū)域則在很大程度上都依港而生，是服務(wù)于港口發(fā)展的區(qū)域，在現(xiàn)代港口發(fā)展中“中圍”的物流中心、物流園區(qū)功能的重要性日益強(qiáng)化。物流中心與物流園區(qū)都是服務(wù)于港口物流的區(qū)域，但各自側(cè)重點略有不同；加工區(qū)是服務(wù)于國際物流深加工需要的加工區(qū)，但目前大多數(shù)國家級樞紐港并未單獨設(shè)置加工區(qū)，一種方式，可以融合進(jìn)物流園區(qū)，因為物流園區(qū)內(nèi)項目本身具有初加工能力，可附帶發(fā)展部分必需的深加工項目；另一種方式，可設(shè)置于外圍的臨港區(qū)域，或直接由臨港區(qū)域承擔(dān)港區(qū)的深加工配套服務(wù)。

4．國際樞紐港發(fā)展普遍受土地空間制約。高雄在發(fā)展國際港口物流中心過程中遇到兩個問題：其一是目前港區(qū)內(nèi)部用地發(fā)展?jié)u趨飽和，且周邊土地亦已無太多空間可供發(fā)展，以致港區(qū)用地拓展受限；其二為目前港區(qū)內(nèi)部嚴(yán)重欠缺橫向聯(lián)系的專用道路，以致內(nèi)部轉(zhuǎn)口集裝箱的車流常需借到周邊道路，影響其服務(wù)水平與轉(zhuǎn)運(yùn)效率。同時，高雄港沒有腹地可以做制造商的自貿(mào)區(qū)，填海造地的成本也比韓國光陽計劃或釜山新港為高，因此其擬與高雄縣政府合作深層加工區(qū)。因為只有有了深層加工區(qū)，高雄港的吞吐量才會高，關(guān)稅收入才會穩(wěn)定。對于港區(qū)面積受限的情況，同樣也發(fā)生在新加坡、韓國等國。

三、對洋山保稅港區(qū)區(qū)域開發(fā)的建議

1．區(qū)域開發(fā)應(yīng)遵循集約化的原則。由于港區(qū)面積有限，尤其是越接近港口、碼頭區(qū)域的土地，更是寸土寸金，因此，在上海工業(yè)用地日趨緊張的情況下，洋山保稅港區(qū)的規(guī)劃發(fā)展更應(yīng)該遵循集約化發(fā)展方向?？梢钥紤]對港區(qū)項目設(shè)施建設(shè)的容積率做出相關(guān)規(guī)定，尤其是對物流中心與物流園區(qū)的建設(shè)規(guī)劃應(yīng)有指導(dǎo)與限制。

2．區(qū)域布局應(yīng)注重國際中轉(zhuǎn)效率。港區(qū)區(qū)域規(guī)劃應(yīng)有助于提高中轉(zhuǎn)效率。港口碼頭除裝卸區(qū)外，應(yīng)合理規(guī)劃碼頭倉儲區(qū)與物流中心。物流中心的設(shè)置應(yīng)貼近港口碼頭區(qū)域，直接設(shè)置于碼頭空地。在港區(qū)陸域部分，設(shè)置物流園區(qū)，完成對中轉(zhuǎn)效率要求并不非?？量痰纳唐肺锪?。對于進(jìn)口型物流或是需要完成深加工工序的物流可設(shè)置于離港口較遠(yuǎn)區(qū)域。

3．區(qū)域設(shè)置應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。區(qū)域規(guī)劃應(yīng)切合洋山保稅港區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。根據(jù)港區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃設(shè)想，除碼頭區(qū)域外，考慮設(shè)置服務(wù)于國際港口物流業(yè)的物流中心與物流園區(qū)；服務(wù)于港區(qū)服務(wù)業(yè)（航運(yùn)服務(wù)、金融保險業(yè)）的商務(wù)辦公區(qū)域；服務(wù)于休閑旅游、商品展銷的旅游商業(yè)區(qū)等。

4．注意港區(qū)內(nèi)外規(guī)劃協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。港區(qū)區(qū)域規(guī)劃需要考慮與周邊的整體性。一方面，洋山保稅港區(qū)受目前規(guī)劃面積的影響，部分功能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不能全部在港區(qū)規(guī)劃的面積內(nèi)實現(xiàn)，而要依賴于周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)與配合；另一方面，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，洋山保稅港區(qū)發(fā)展的地理空間、政策空間都將隨著碼頭的擴(kuò)建、業(yè)務(wù)的增長、國家開放戰(zhàn)略的進(jìn)一步推定而不斷拓展，甚至與周邊地區(qū)融為一體。

5．著眼長遠(yuǎn)，預(yù)留港區(qū)運(yùn)作空間。從國際港口發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)看，發(fā)展空間面積受限成為了港口向縱深發(fā)展的一大制約。洋山保稅港的發(fā)展應(yīng)吸取這一教訓(xùn)，在港區(qū)的運(yùn)作空間上，一方面分合理規(guī)劃，有效引進(jìn)有助于提升港口國際中轉(zhuǎn)能力，實現(xiàn)港區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)與項目，并制定相關(guān)政策或采取措施對港區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)與項目進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；另一方面，要為將業(yè)務(wù)的發(fā)展預(yù)留充分的土地空間，包括已經(jīng)預(yù)留的及臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的空間，在一開始規(guī)劃時就要作全盤與長遠(yuǎn)的考慮，而不是各自為政的發(fā)展。

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