蘇丹的“ＩＣＣ困局”

周仍俠　王　猛

2009年3月4日，人類歷史上第一個(gè)常設(shè)性國(guó)際刑事司法機(jī)構(gòu)——2002年7月成立于荷蘭海牙的國(guó)際刑事法院(InternationalCriminal Court，ICC)，以戰(zhàn)爭(zhēng)罪和反人類罪等7項(xiàng)罪名正式起訴蘇丹總統(tǒng)奧馬爾·巴希爾并簽發(fā)逮捕令。巴希爾因之成為第一位被ICC起訴和通緝的在任國(guó)家元首。

對(duì)于這一威脅到國(guó)家安全的嚴(yán)重事態(tài)，蘇丹政府反應(yīng)強(qiáng)烈，多次聲稱ICC對(duì)蘇丹和該國(guó)任何公民都不擁有司法管轄權(quán)，認(rèn)為ICC隨意宣布逮捕巴希爾是對(duì)蘇丹及其主權(quán)的蔑視和羞辱。近日，蘇丹副議長(zhǎng)穆罕默德·哈?！ぐ⒚魃踔镣{道，蘇丹將向任何企圖逮捕巴希爾總統(tǒng)或?qū)⑵湟平唤oICC的國(guó)家“宣戰(zhàn)”。

蘇丹政府的態(tài)度不可謂不強(qiáng)硬，但在強(qiáng)硬背后卻顯示出了許多無(wú)奈的悲涼和深刻的困惑。

非ICC成員卻難逃管轄

蘇丹在2000年簽署了聯(lián)合國(guó)1998年外交全權(quán)代表會(huì)議通過(guò)的《國(guó)際刑事法院規(guī)約》(又稱《羅馬規(guī)約》)，但一直沒(méi)有批準(zhǔn)，因此在法律上仍屬于《羅馬規(guī)約》的非締約國(guó)或第三國(guó)，并非是截至2006年11月已批準(zhǔn)規(guī)約的104個(gè)ICC成員國(guó)之一。但《羅馬規(guī)約》規(guī)定ICC主審種族滅絕罪等嚴(yán)重的國(guó)際犯罪，其以個(gè)人為管轄對(duì)象，強(qiáng)調(diào)任何人、任何國(guó)家都不能高于法律，不能以履行最高命令為由開脫具體施惡者的個(gè)人罪責(zé)；為防止非締約方逃避責(zé)任，《羅馬規(guī)約》設(shè)定了ICC可以對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)的幾種情況：(1)罪行在某一締約國(guó)境內(nèi)發(fā)生；(2)被告人為某一締約國(guó)國(guó)民；(3)安理會(huì)提交情勢(shì)啟動(dòng)ICC管轄權(quán)；(4)非締約國(guó)提交聲明接受ICC對(duì)有關(guān)犯罪行使管轄權(quán)。

正是根據(jù)第三種特殊管轄規(guī)定，ICC的管轄權(quán)得以延展到蘇丹——安理會(huì)早在2005年3月即通過(guò)第1593號(hào)決議將達(dá)爾富爾情勢(shì)提交給了ICC審理，從而為逃避ICC管轄權(quán)的蘇丹創(chuàng)設(shè)了強(qiáng)制性義務(wù)。這是安理會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章的授權(quán)向ICE提交的第一個(gè)情勢(shì)，也是ICC成立后與非締約國(guó)發(fā)生直接沖突的首起案例。

ICC接手達(dá)爾富爾案后，曾向蘇丹方面要求引渡多名涉案的政府和軍隊(duì)高官，但并未得到回應(yīng)。2008年7月，阿根廷籍的ICC首席檢察官奧坎波正式指控巴希爾總統(tǒng)在該國(guó)西部達(dá)爾富爾地區(qū)犯下了10項(xiàng)罪行，要求法庭批捕巴希爾?？赡苁撬较陆簧鏌o(wú)望，從2008年12月開始，巴希爾公開自斷退路，一再重申他不會(huì)把任何一個(gè)蘇丹人交給ICE，不會(huì)用舍車保帥的方式與ICC達(dá)成撤訴交易，因?yàn)槟菢拥脑捤麑⒉辉龠m合擔(dān)任總統(tǒng)。2009年3月4日，ICE法官最終同意就10項(xiàng)罪名中的7項(xiàng)正式起訴巴希爾。

在達(dá)爾富爾危機(jī)有所緩和時(shí)，ICC不顧反對(duì)提出了對(duì)巴希爾總統(tǒng)的指控和起訴，其中當(dāng)然有一些西方勢(shì)力出于某種需要而對(duì)ICE施壓的因素，但更重要的原因，恐怕還是由于ICC本身就是西方法律體系的產(chǎn)物，推崇正義和司法獨(dú)立，不大顧及案子審理會(huì)給整個(gè)國(guó)際社會(huì)帶來(lái)何種影響。這也是三權(quán)分立背景下西方法律體系的特點(diǎn)。

解鈴還需系鈴人。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第16條，安理會(huì)可以將ICE的調(diào)查和起訴推遲一年。目前，非聯(lián)與阿盟的高級(jí)別代表團(tuán)已分赴聯(lián)合國(guó)總部游說(shuō)安理會(huì)將ICE通緝令推遲一年執(zhí)行。蘇丹第一副總統(tǒng)兼南方政府主席基爾認(rèn)為，推遲執(zhí)行是最好的選擇，但即便不推遲，蘇丹南北雙方于2005年簽署的和平協(xié)議也不會(huì)受影響。換句話說(shuō)，針對(duì)巴希爾的通緝令目前還停留在法理層面，假如沒(méi)有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作，局面依然可控。

通緝巴希爾是柄雙刃劍

目前ICE的很多工作方法和措施尚處于嘗試階段，本應(yīng)采取慎重態(tài)度確保案件來(lái)源的無(wú)爭(zhēng)議性，重視案件的質(zhì)量而非數(shù)量，但I(xiàn)CE在它成立的第七年貿(mào)然提出對(duì)一位非締約國(guó)現(xiàn)任首腦的指控，并最終簽發(fā)了逮捕令,這給國(guó)際社會(huì)和ICC自身都帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)起訴，巴希爾在國(guó)內(nèi)的回旋空間相當(dāng)大。蘇丹經(jīng)濟(jì)在最近10年發(fā)展迅速，南北內(nèi)戰(zhàn)從2003年起漸趨結(jié)束，民族團(tuán)結(jié)政府的合作框架運(yùn)轉(zhuǎn)正常，各個(gè)政黨都著手準(zhǔn)備2009年大選。憑借經(jīng)濟(jì)成就積淀起來(lái)的戰(zhàn)略硬實(shí)力和政府聲望，巴希爾強(qiáng)力主導(dǎo)著蘇丹的國(guó)家機(jī)器，內(nèi)無(wú)禍起蕭墻之憂，外有阿盟和非盟呼應(yīng)，安理會(huì)短期內(nèi)難再通過(guò)任何導(dǎo)致其受審的決議。換句話說(shuō)，只要巴希爾不出訪ICE成員國(guó)，ICE的逮捕令就不會(huì)對(duì)他本人產(chǎn)生多少實(shí)質(zhì)性影響。正因?yàn)槿绱耍拖栐诿媾R指控和起訴時(shí)表現(xiàn)鎮(zhèn)靜，在視察達(dá)爾富爾時(shí)還當(dāng)眾跳舞，以示對(duì)ICE指控的不屑，并直言ICC不過(guò)是西方列強(qiáng)用于懲罰蘇丹的政治工具，蘇丹將用盡一切外交手段捍衛(wèi)國(guó)家名譽(yù)。為了體現(xiàn)政黨團(tuán)結(jié)一致對(duì)外的立場(chǎng)，蘇丹當(dāng)局除了趕在ICE發(fā)出通緝令前夕與主要反政府武裝組織之一蘇丹“公正與平等運(yùn)動(dòng)”簽署和解框架協(xié)議外，還于近日釋放了曾呼吁巴希爾自首的77歲的反對(duì)黨領(lǐng)袖杜拉比。但另一方面，因?yàn)楸煌ň兌聡?guó)內(nèi)聲譽(yù)受損的巴希爾又要對(duì)西方還以顏色。ICC通緝令發(fā)出后，蘇丹政府分批下令驅(qū)逐在達(dá)爾富爾地區(qū)開展救援工作的總共76個(gè)非政府組織中的16個(gè)，包括無(wú)國(guó)界醫(yī)生荷蘭分部、牛津饑荒救濟(jì)委員會(huì)、英國(guó)救助兒童基金會(huì)和英國(guó)樂(lè)施會(huì)等，以示報(bào)復(fù)。

盡管巴希爾在西方的名聲不佳，但他巧妙地將ICC針對(duì)自己的起訴轉(zhuǎn)化為國(guó)際強(qiáng)權(quán)對(duì)于弱小國(guó)家的打壓，由此爭(zhēng)取了一些第三世界國(guó)家的同情。尤其是在眾多阿拉伯和非洲國(guó)家中，上臺(tái)方式以及現(xiàn)實(shí)處境和巴希爾總統(tǒng)類似的國(guó)家首腦不在少數(shù)。物傷其類，兔死狐悲，非盟呼吁各成員國(guó)形成統(tǒng)—立場(chǎng)聯(lián)合抵制ICC介入達(dá)爾富爾危機(jī)，阿盟也專門做出決議支持巴希爾總統(tǒng)。鑒于阿拉伯國(guó)家力挺，巴希爾總統(tǒng)答應(yīng)出席即將于3月底在卡塔爾首都多哈舉行的第21屆阿盟峰會(huì)以及阿拉伯一南美峰會(huì)，以此表明自己在國(guó)際上并不孤立。

從實(shí)操角度看，ICC沒(méi)有自己的軍力和警力，逮捕巴希爾需要借助外力，可是，目前有義務(wù)和能力逮捕巴希爾的聯(lián)合國(guó)－非盟混合維和部隊(duì)無(wú)心執(zhí)行，而有意假借ICE法令謀取政治私利的蘇丹反政府組織又無(wú)力執(zhí)行。在缺少蘇丹內(nèi)部勢(shì)力和周邊國(guó)家有效配合的情況下，任何西方軍事力量進(jìn)入蘇丹都可能面臨“二度殖民侵略”的指控，是否會(huì)重演當(dāng)年殖民地國(guó)家集體對(duì)抗宗主國(guó)的一幕也未可知。所以，利用蘇丹與西部鄰國(guó)乍得的矛盾，借口乍得的內(nèi)亂而在該國(guó)部署一定數(shù)量的西方維和部隊(duì)，就成為西方對(duì)蘇丹施加威懾的一步棋。

只是，最近蘇丹和乍得在利比亞調(diào)停下擬達(dá)成一項(xiàng)諒解框架協(xié)議，停止支持對(duì)方的反政府武裝；再加上歐盟在乍得和中非共和國(guó)的維和任務(wù)于今年3月15日到期，之后聯(lián)合國(guó)將接管，這樣歐盟國(guó)家駐乍得軍事力量對(duì)蘇丹的威懾將大大降低。幾乎可以斷言，沒(méi)有誰(shuí)會(huì)不計(jì)后果地執(zhí)行ICC的這張逮捕令。如此，必然會(huì)使世人對(duì)ICC的公信力產(chǎn)生疑惑。

蘇丹拒入ICC的得與失

盡管ICC起訴巴希爾一事不會(huì)在近期內(nèi)對(duì)蘇丹政局走向造成實(shí)質(zhì)性影響，但由于《羅馬規(guī)約》的部分規(guī)定客觀上導(dǎo)致了非締約國(guó)必將承擔(dān)較締約國(guó)更為苛刻的義務(wù)，蘇丹并不能一直以拒絕批準(zhǔn)《羅馬規(guī)約》的消極方式捍衛(wèi)自身權(quán)益。如果長(zhǎng)期置身事外，蘇丹不僅無(wú)法合理運(yùn)用規(guī)則有效屏蔽ICC的管轄權(quán)，必須忍受ICC的司法審判和國(guó)際輿論因之而起的道德審判，而且只能聽由別人去制定對(duì)國(guó)家主權(quán)至關(guān)重要的游戲規(guī)則。

但倘若加入ICC，卻會(huì)對(duì)蘇丹艱難維系的南北統(tǒng)一構(gòu)成挑戰(zhàn)。蘇丹國(guó)內(nèi)部族林立，反政府武裝長(zhǎng)期猖獗，朝秦暮楚的合縱連橫者比比皆是。表面上劍拔弩張的達(dá)爾富爾危機(jī)，其實(shí)并沒(méi)有太多的政治訴求，本質(zhì)上還是“兄弟鬩于墻”。一旦南北矛盾再度激化或者國(guó)際社會(huì)的壓力過(guò)大，只要喀土穆適當(dāng)照顧達(dá)爾富爾地區(qū)，給予反叛頭目們合適位置，達(dá)爾富爾應(yīng)該還將像2003年之前那樣馴服地接受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)充當(dāng)喀土穆政府的主要兵源和北方對(duì)南方發(fā)動(dòng)圣戰(zhàn)的積極響應(yīng)者和執(zhí)行者。相反，自蘇丹獨(dú)立以來(lái)曾引發(fā)數(shù)十年內(nèi)戰(zhàn)的南北矛盾，雖在巴希爾政府做出較大讓步后得以暫時(shí)緩和，但南方尋求獨(dú)立的根本訴求并沒(méi)有消失。參加南方自治政府的8個(gè)政黨中至今無(wú)一明確支持北南統(tǒng)一，絕大部分的南蘇丹基層民眾也態(tài)度堅(jiān)決地要求獨(dú)立，急切盼望著2011年全民公決的到來(lái)。就此而言，盡管南北問(wèn)題已經(jīng)引發(fā)了兩次慘烈的長(zhǎng)期內(nèi)戰(zhàn)，但蘇丹政府在解決南北問(wèn)題上仍然選擇不多，它不批準(zhǔn)《羅馬規(guī)約》的底線其實(shí)非常清楚，即不承諾在南北問(wèn)題上放棄使用武力。

既然現(xiàn)在還不能成為ICC締約方，國(guó)情復(fù)雜的蘇丹就必須務(wù)實(shí)應(yīng)對(duì)ICC的指控和起訴，或用國(guó)際法上的“一貫反對(duì)”原則來(lái)抵制《羅馬規(guī)約》的強(qiáng)制性義務(wù)，或在司法實(shí)踐中通過(guò)安理會(huì)及與有關(guān)國(guó)家簽訂雙邊協(xié)定來(lái)合理規(guī)避ICC的管轄權(quán)。與此同時(shí)，鑒于絕對(duì)主權(quán)觀念越來(lái)越受到國(guó)際法理論和實(shí)踐的雙重壓力，蘇丹政府應(yīng)該盡快啟動(dòng)相關(guān)立法程序，完善有關(guān)國(guó)際犯罪的國(guó)內(nèi)立法，建立健全嚴(yán)重國(guó)際犯罪的國(guó)內(nèi)追訴制度，既從立法上保證蘇丹司法體系對(duì)嚴(yán)重罪行的普遍管轄權(quán)，又充分利用ICC的補(bǔ)充性原則，盡可能避免出現(xiàn)蘇丹公民受到ICC追訴或?qū)徟械那樾?，進(jìn)而最大限度地維護(hù)蘇丹的司法主權(quán)。

巴希爾的當(dāng)罰與不當(dāng)罰

自1970年代末期以來(lái)，在西式現(xiàn)代化過(guò)程中落伍的蘇丹非常認(rèn)同來(lái)自傳統(tǒng)信仰的伊斯蘭復(fù)興運(yùn)動(dòng)，以兩度的官方伊斯蘭化回應(yīng)著全球化浪潮的沖擊，但均付出了不菲的民族代價(jià)。尼邁里總統(tǒng)的全面伊斯蘭化直接觸發(fā)了長(zhǎng)達(dá)22年的第二次南北內(nèi)戰(zhàn)，最終造成了200萬(wàn)人死亡和400萬(wàn)人流離失所的慘重后果；哈?！D拉比領(lǐng)導(dǎo)的宗教政黨與軍人政權(quán)的聯(lián)盟，開創(chuàng)了中東國(guó)家發(fā)展道路的新嘗試，被稱為“伊斯蘭試驗(yàn)”，但卻有悖于蘇丹文化宗教多樣性的現(xiàn)實(shí)，對(duì)內(nèi)壓迫，對(duì)外結(jié)怨，整個(gè)國(guó)家陷入了深刻的危機(jī)之中。

蘇丹一度在世界上處境相當(dāng)孤立，社會(huì)發(fā)展停滯不前，國(guó)際社會(huì)的援助在1992年幾近停止，1999年的外債高達(dá)200億美元，是CDP的兩倍多。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)迫使蘇丹領(lǐng)導(dǎo)人必須超越自身的宗派主義及阿拉伯主義限制，從真正為全民謀福利的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)革命后社會(huì)的常態(tài)化，其實(shí)現(xiàn)途徑就是巴希爾用槍桿子戰(zhàn)勝了圖拉比的筆桿子，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)lO年的軍人政權(quán)與伊斯蘭原教旨主義的政治聯(lián)姻。2000年底，連任總統(tǒng)的巴希爾主動(dòng)結(jié)束了始自尼邁里時(shí)期的官方伊斯蘭化政策，蘇丹此后的內(nèi)外政策漸趨常態(tài)化，南北內(nèi)戰(zhàn)初步結(jié)束，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)10年的高速增長(zhǎng)。從尼邁里的主動(dòng)實(shí)施到巴希爾的主動(dòng)結(jié)束，伊斯蘭浪潮在蘇丹的起伏昭示了蘇丹社會(huì)發(fā)展的螺旋上升趨勢(shì)，巴希爾對(duì)此功不可沒(méi)。

在中國(guó)等國(guó)的幫助下，蘇丹從1999年8月30日開始大量出口原油，并且幸運(yùn)地趕上了為期10年的新一輪油價(jià)波動(dòng)的上升期，順利地建立了_上下游完整的石油工業(yè)體系。石油的開發(fā)使蘇丹從長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)躍變?yōu)榘l(fā)展最快的非洲國(guó)家之一，2007年蘇丹的經(jīng)濟(jì)總量位列撒哈拉以南非洲國(guó)家第三位。更重要的是，在巨大的石油利益面前，蘇丹南方的反對(duì)派組織開始同意與喀土穆政府談判。2005年1月，北南雙方簽署《全面和平協(xié)議》，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)22年的內(nèi)戰(zhàn)。南方自治政府不僅據(jù)此每年獲得大約1/3的石油收入，而且有權(quán)在6年過(guò)渡期結(jié)束后就南方最終地位問(wèn)題舉行只有南方人參加的全民公決。

實(shí)事求是地講，蘇丹中央政府在北南統(tǒng)一問(wèn)題上所做的允諾，是北方政治精英們自1956年建國(guó)以來(lái)在此問(wèn)題上的最大讓步，巴希爾總統(tǒng)本人為此承擔(dān)了極大的政治風(fēng)險(xiǎn)。如果世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期延續(xù)新世紀(jì)以來(lái)的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，喀土穆政府應(yīng)該有更多的能力支持南方重建并讓南方人民得到更多實(shí)惠，從而使南北統(tǒng)一成為2011年南方公投時(shí)有吸引力的選項(xiàng)。但石油開發(fā)給蘇丹社會(huì)的意義，僅僅是讓它從赤貧的最不發(fā)達(dá)國(guó)家行列進(jìn)入了單一經(jīng)濟(jì)引擎驅(qū)動(dòng)的發(fā)展中國(guó)家行列；2008下半年以來(lái)的油價(jià)暴跌已經(jīng)讓喀土穆政府入不敷出，在壓縮50％的政府支出后還必須向金融機(jī)構(gòu)貸款來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算赤字，而南方自治政府也已無(wú)力發(fā)放政府職員的薪水。因此，如果全球經(jīng)濟(jì)不能在一兩年內(nèi)復(fù)蘇，蘇丹的石油收入就肯定不能迅速增加，經(jīng)濟(jì)窘迫的喀土穆政府必然無(wú)力加大對(duì)南方重建工作的投入。在失望情緒和政治獨(dú)立訴求的雙重作用下，只有南蘇丹人參加的2011年全民公投，極有可能催生一個(gè)與喀土穆分道揚(yáng)鑣的蘇丹南方自治政府。假使南方真的獨(dú)立出去，巴希爾總統(tǒng)將會(huì)因他在2005年和平協(xié)議中所做的讓步而被穆斯林精英們視為罪魁禍?zhǔn)?。巴希爾可以不懼ICC的指控和起訴，不憚西方社會(huì)的壓力，但恐怕承擔(dān)不起與整個(gè)北方精英集團(tuán)決裂的代價(jià)。

在達(dá)爾富爾問(wèn)題已經(jīng)取得積極進(jìn)展的背景下，國(guó)際社會(huì)本應(yīng)繼續(xù)給該問(wèn)題的妥善解決提供有利的國(guó)際環(huán)境。ICC盡管試圖以司法手段推動(dòng)達(dá)爾富爾和平進(jìn)程以彰顯國(guó)際正義，但由于割裂了蘇丹社會(huì)歷史與現(xiàn)實(shí)的聯(lián)系，低估了巴希爾總統(tǒng)對(duì)蘇丹社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，其所簽發(fā)的逮捕令本質(zhì)上是對(duì)正確問(wèn)題的錯(cuò)誤答案，會(huì)對(duì)旨在解決達(dá)爾富爾危機(jī)的外交努力產(chǎn)生消極影響，也是對(duì)ICC自身權(quán)威的一種考驗(yàn)?zāi)酥翐p害。從這個(gè)角度看，已經(jīng)執(zhí)政20年并在既有體制內(nèi)推動(dòng)了蘇丹社會(huì)轉(zhuǎn)型的巴希爾總統(tǒng)即便有錯(cuò)。也錯(cuò)不當(dāng)誅。