中國應(yīng)當(dāng)“改流歸土”？

于建嶸　蔡　霞　蔡永飛

[編者按]

隨著年初中央一號文件提出繼續(xù)深化省管縣改革，縣級黨政、司法各部門的“異地為官”現(xiàn)象引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。所謂“異地為官”，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十三條之規(guī)定，“擔(dān)任縣(市)委書記、縣(市)長職務(wù)以及縣(市)紀檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長地任職?！倍豆珓?wù)員法》第六十九條規(guī)定，“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。”中組部原部長張全景曾經(jīng)概括過“異地為官”的五個作用，即：有利于培養(yǎng)鍛煉提高干部、有利于貫徹執(zhí)行民主集中制原則、有利于擺脫盤根錯節(jié)的復(fù)雜關(guān)系、有利于轉(zhuǎn)變作風(fēng)、有利于推進黨風(fēng)廉政建設(shè)。究竟如何看待“異地為官”這一個黨政干部管理的基本制度，本刊邀請了中國社科院農(nóng)村所社會問題研究中心主任于建嶸教授、民革中央辦公廳副主任蔡永飛博士、中共中央黨校黨建教研部蔡霞教授進行深入對話。就“異地為官”問題而言，如果說在古代需要“改土歸流”的話，那么，今天則已經(jīng)到了“改流歸土”的時代，推進地方民主、健全異地監(jiān)督。

“異地為官”體制之弊

于建嶸：事實上，“異地為官”作為一種古已有之的治理技術(shù)，至今仍然在沿用，一定程度上反映了執(zhí)政者在治理技術(shù)上的因循守舊。干部任期、交流、回避在我國古代吏制中早有規(guī)定，例如明、清時就規(guī)定，本省人不能在本省做官，到鄰省做官也要距出生地有500里的距離。對官員的任期也有明確規(guī)定，幾年一考核、一銓敘。古代“異地為官”體制的設(shè)計，一是為了遏制吏制腐敗，二是為了加強中央集權(quán)，這一體制設(shè)計在當(dāng)時歷史條件下也是比較有效的。在古代，地方官員回避制應(yīng)用在少數(shù)民族地區(qū)，體現(xiàn)為“改土歸流”，即把本來由少數(shù)民族首領(lǐng)擔(dān)任的地方“土官”改變?yōu)橛芍醒胝蚊摹傲鞴佟?，其目的主要是要加強朝廷對具有較強離心傾向的少數(shù)民族地區(qū)的控制。

應(yīng)當(dāng)說，在實行中央集權(quán)的單一制國家體制的新中國，沿用像“異地為官”這樣的古代治理經(jīng)驗也是自然而然的事情，這是一種“蕭規(guī)曹隨”。問題在于，古代的國情和現(xiàn)代的國情是不一樣的，特別是在改革開放30年后的今天。按照美國學(xué)者托馬斯·弗里德曼的觀點，古代的地球是圓的，現(xiàn)代的地球是平的，全球化時代的資本、技術(shù)和信息已經(jīng)超越國界，世界已經(jīng)變成了地球村。在這樣的時代條件下，執(zhí)政黨建設(shè)也好，國家治理也好，需要以“世界是平的”這樣的觀念來重新審視中國古代的政治智慧，不僅需要學(xué)習(xí)借鑒本國的治國經(jīng)驗，也需要學(xué)習(xí)借鑒外國的治國經(jīng)驗。就“異地為官”問題而言，如果說在古代需要“改土歸流”的話，那么，今天則已經(jīng)到了“改流歸土”的時代了。

蔡霞：從實踐看，“異地為官”的弊端至少有三個方面：

第一是不利于發(fā)展黨內(nèi)民主。現(xiàn)有的制度規(guī)定，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部要由選舉產(chǎn)生，而如果候選人是外地干部，當(dāng)選的可能性就要下降。于是，為了“保證”組織上確定的候選人當(dāng)選，就需要組織出面“做工作”，結(jié)果難免與民意沖突。

第二是不利于實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用?！爱惖貫楣佟毙枰h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部就人事問題花費很大的精力和本地干部進行“斗爭”，這種內(nèi)耗難免要使一個領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政能力下降、行政效率下降，其結(jié)果常常是本地干部在人事上被外來領(lǐng)導(dǎo)“收服”、外來干部則不得不屈服于地方局部利益，而不一定是黨的路線方針政策的有效貫徹。

第三就是助長腐敗。我想說的腐敗并不是許多人所說的那些：現(xiàn)代社會跟古代不一樣，交通十分便利，到領(lǐng)導(dǎo)干部的老家送禮更方便；異地為官多半是“走讀官”，僅僅是“走讀”就需要增加大量行政成本，等等，這些還不是最重要的。最重要的是，“異地為官”體制很大程度上已經(jīng)成為組織部門的一種部門利益，這種部門利益使組織部門很難站在黨和國家的全局利益和戰(zhàn)略高度去研究和推動黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革。

蔡永飛：“異地為官”是涉及國體、政體的一個重要的政治問題?！爱惖貫楣佟弊鳛槲覈误w制的一個重要環(huán)節(jié)，理論上它應(yīng)當(dāng)有利于我們的國體“人民民主專政”的實現(xiàn)，實際上雖然不能說“異地為官”就是有悖于社會主義國家的性質(zhì)和目的，但至少在很大程度上剝奪了作為地方人民最重要的政治權(quán)力的地方行政主官選擇權(quán)。而由于中央和地方權(quán)力分配的這種不合理的狀況，其結(jié)果正如蔡教授所說的那樣，地方執(zhí)政當(dāng)局常常扭曲執(zhí)政黨的意志，也不一定有利于地方局部利益的最大化。

作為一種治理技術(shù)，“異地為官”體制的設(shè)計可能也是比較缺乏技術(shù)含量的。過去毛澤東說要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，就是說，地方本來是有積極性的，但“異地為官”體制的設(shè)計較多體現(xiàn)的是中央對地方的強制，一定程度上壓抑了地方的積極性，結(jié)果是使地方產(chǎn)生了某種程度的“對抗性”。兩個積極性就好像一對夫妻，雖然兩個人都是好人，但如果不能好好相處就會把好人變成壞人。但這種矛盾并不是不可調(diào)和的矛盾，古書上常說某個謀略家“略施小計”就可以“四兩撥千斤”，往往只是作出技術(shù)性的調(diào)整，就可能產(chǎn)生很好的效果。

在整個國家治理結(jié)構(gòu)中，中央和地方的分權(quán)是縱向治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計問題，中央和地方的各自分權(quán)是橫向治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計問題，要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、社會和諧的治理目標，需要橫向治理結(jié)構(gòu)和縱向治理結(jié)構(gòu)的“綜合平衡”?？偟恼f來，這需要在社會經(jīng)濟發(fā)展的漫長過程中通過各種利益主體的充分博弈才能形成一個好的治理結(jié)構(gòu)，但在現(xiàn)階段國家治理橫向結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位的情況下，解決像“異地為官”這樣的體制缺陷、創(chuàng)新治理技術(shù)，應(yīng)當(dāng)是可能的。

“改流歸土”的要義是發(fā)展地方民主

蔡永飛：“改流歸土”，這個提法好。首先需要明確的是：“土”是誰。應(yīng)當(dāng)是指縣。省一級離“土”太遠，因此有學(xué)者建議，在未來的中央和地方關(guān)系中，省一級可以作為中央的派出機構(gòu)；地市級也離“土”較遠，所以在現(xiàn)階段國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，取消地市級的建議幾乎是所有學(xué)者的共識。這里我把“土”和縣級地方等同起來，所強調(diào)的是，在我國，可以說大多數(shù)縣級地方都具有一種相對來說獨具特色的地域文化，在許多地方，甚至就是一個縣的居民講一種方言。分縣而治的歷史使中國的縣域具有明顯的相對獨立性，這是現(xiàn)階段“省直管縣”改革能夠順利實施的歷史文化基礎(chǔ)?！案牧鳉w土”，不再實行“異地為官”體制，就是由當(dāng)?shù)厝嗣褡约寒?dāng)家作主，讓縣級地方的人民選舉產(chǎn)生行政主官。中央可以管選舉制度，但不要管選的是誰。這就是發(fā)展地方民主。在_定意義上，也就是實行地方自治。

于建嶸：我個人主張縣政改革作為整個政治體制改革的突破口，實際上是包含這樣一個策略思想：中國改革是自上而下的改革，而在國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，相對來說，縱向結(jié)構(gòu)的調(diào)整比橫向結(jié)構(gòu)

的調(diào)整容易，因為在橫向結(jié)構(gòu)方面，行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之間關(guān)系的調(diào)整很難，中央層面的這些權(quán)力關(guān)系的調(diào)整則更加困難。比如說，現(xiàn)階段行政權(quán)高于其它權(quán)力是一個突出問題，但要通過改革限制行政權(quán)就不是簡單的事情。而如果先調(diào)整縱向結(jié)構(gòu)，適當(dāng)劃分中央和地方權(quán)力，則可能比較容易。就現(xiàn)實而言，全國各地普遍進行“省直管縣”改革并沒有引起太大的關(guān)注就已經(jīng)取得了較大進展。同時，這一事實也表明，將地方層面的治理結(jié)構(gòu)作出進一步的調(diào)整，也將是可能的。

蔡永飛：對，在自上而下的改革推進模式中，由中央政府主導(dǎo)地方治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既有利于體現(xiàn)單一制國家的結(jié)構(gòu)特點，也有可能把地方治理結(jié)構(gòu)，如行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系，有序、逐步地調(diào)整到位，從而再反過來促進中央層級的橫向治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最終形成中國特色的中央有限集權(quán)、地方有限自治的政治體制框架。就發(fā)展地方民主來說，只要中央領(lǐng)導(dǎo)層果斷決策，就是可能實現(xiàn)的。

蔡霞：“地方民主”是一個很好的概念。到目前為止，我們采用的都是“基層民主”的概念。中共十七大上，胡錦濤總書記提出的一個新概念是“基層群眾自治制度”，而沒有提到“地方民主”或“地方自治”。實際上，在發(fā)展“基層民主”和“基層群眾自治”的同時，把民主政治建設(shè)提升到“地方民主”和“地方自治”的層面是十分必要的。我看到你們關(guān)于農(nóng)村綜合改革的調(diào)研文章中都講過，在完成縣政改革之前要想搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是不可能的。也就是說，發(fā)展“地方民主”實際上也是發(fā)展“基層民主”的重要前提，基層民主建設(shè)也要求以縣政改革作為政治體制改革的突破口。

再有，發(fā)展地方民主，對于執(zhí)政黨地方組織的自身建設(shè)也將具有十分重要的意義。如果“省直管縣”改革能夠建立起一個全新的地方民主體制，地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、組織結(jié)構(gòu)、活動方式、黨員構(gòu)成等等，都應(yīng)當(dāng)在原有體制上有所突破、有所創(chuàng)新。兩位都曾經(jīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部交叉任職提出基層“黨政合一、政表黨里”的改革設(shè)想，這樣的設(shè)想是很有啟發(fā)意義的。最重要的是，發(fā)展地方民主，不僅僅是完成中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的必然要求，同時，這也是在社會主義市場經(jīng)濟條件下完成中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的必然要求，黨也需要在這一改革中改變和提高自身。

從“異地為官”到異體監(jiān)督

蔡永飛：不過，“異地為官”在思路上至少有一點還是可取的。這里的“異”字是非常重要的。任何政治組織、政治共同體，都需要一種異己力量的制約和監(jiān)督。實際上，“異地為官”體制，就是一種異體監(jiān)督體制：它是通過外來的掌權(quán)者來制約和監(jiān)督地方的政治力量，以免它溢出整個國家的政治體制。之所以在古代社會“異地為官”體制更為有效，不只是因為那個時候的交通通訊不發(fā)達，最重要的是，盡管古代中國在中央層面出現(xiàn)了政治權(quán)力的分解，但那個時候大多數(shù)地方還談不上什么社會政治生活，地方政權(quán)的職能也比較簡單。

從人類社會的歷史來看，社會政治生活的成熟是市場經(jīng)濟進人資本主義時代以后的事情，生產(chǎn)力的發(fā)展使社會成員分化為各種利益主體，政治權(quán)力的分解也使政治體制精致化。在西方國家就形成了行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)分立和相互制衡的體制。在中國，雖然不應(yīng)當(dāng)照搬西方三權(quán)分立的體制，但是，按照中共十七大的提法，我們也需要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機構(gòu)和運行機制”。在我國市場經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)帶來了地方社會政治生活日益豐富和深化的今天，在推進地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的時候，如果我們把“異地為官”概括為“異體監(jiān)督”的話，這一政治智慧還是可用的。

比如說，地方政治精英當(dāng)選為縣級行政首長，他就必須向選民負責(zé)，因為選民有選舉權(quán)，還要有罷免權(quán)(民意代表由選民選舉，當(dāng)然也要向選民負責(zé))，這是縣級地方政權(quán)內(nèi)部民意機關(guān)對行政機關(guān)的異體監(jiān)督。而縣級地方政權(quán)必須執(zhí)行由上級特別是國家立法機關(guān)制定的法律法規(guī)，那么縣級政權(quán)還必須向上級政權(quán)機關(guān)負責(zé)、接受它們的監(jiān)督，這是來自上級政權(quán)機關(guān)的異體監(jiān)督。

再有，縣級地方政府執(zhí)行各種法律法規(guī)，還需要受到司法機關(guān)的法律監(jiān)督，這也是異體監(jiān)督。實際上，于教授一方面建議改變“異地為官”的回避制度，另一方面，又建議實行地方司法機關(guān)工作人員的流動回避制，就是說，在行政權(quán)上不應(yīng)當(dāng)“異地為官”，而在司法權(quán)上，則需要“異地為官”。這里強調(diào)的就是司法機關(guān)法律監(jiān)督必須保證是一種異體監(jiān)督，以此來保障中央和地方分權(quán)之后作為單一制國家的統(tǒng)一性。

于建嶸：是的，關(guān)鍵是異體監(jiān)督，這是建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機構(gòu)和運行機制的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。至于地方司法機關(guān)如何對中央負責(zé)，既需要理論研究，也需要實踐經(jīng)驗的總結(jié)。比如說，現(xiàn)階段已經(jīng)存在的海事法院就是一種跨行政區(qū)域的設(shè)置模式，這是一種值得推廣的創(chuàng)新模式。因為要審理與水路運輸相關(guān)的案件，涉及河、船、貨、船員等，其管轄權(quán)必須以河流為坐標系進行劃分，由于河流的跨域性，海事法院的管轄權(quán)也就隨著河流的游動而延伸開來。比如，武漢海事法院的管轄范圍沿長江流域，從重慶到上海上游。

盡管劃分海事法院管轄范圍時并沒有考慮到防止地方保護主義的問題，但它客觀上起到了這個作用。最高人民法院副院長萬鄂湘在調(diào)研時了解到，幾乎所有海事法院在審理案件時都沒有遇到地方保護主義的干擾，因為他們的司法管轄范圍與縣長、市長、省長的管轄范圍沒有任何聯(lián)系。如果將海事法院的設(shè)置模式推廣到所有法院、檢察院，司法機關(guān)的異體監(jiān)督就可以大大推進一步。

蔡霞：說到異體監(jiān)督，我認為發(fā)展地方民主，除了政治體制的創(chuàng)新以外，非常需要改革新聞管理體制。沒有相對獨立的輿論監(jiān)督，或者說輿論的異體監(jiān)督，所謂發(fā)展地方民主也是要大打折扣的。胡錦濤總書記在十七大報告中提出，要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，其實這四個權(quán)都與新聞媒體的相對獨立密切相關(guān)。也可以說，這是改變“異地為官”體制、實行“改流歸土”新體制的一個關(guān)鍵條件。