取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村相關(guān)問題分析及政策思路

范寶學(xué)

[摘要]取消農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)進(jìn)步產(chǎn)生了積極的影響。但也帶來了一些新情況、新問題，其中土地矛盾，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、農(nóng)村公共品供需矛盾和鄉(xiāng)村集體債務(wù)沉重等問題比較突出。為此建議：改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制；加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)；發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)；進(jìn)一步減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)。

[關(guān)鍵詞]免征農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)民負(fù)擔(dān)；縣鄉(xiāng)財(cái)政；土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號(hào)]F810.424[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004—9339(2009)02—0100—05

免征農(nóng)業(yè)稅是繼土地改革、農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村稅費(fèi)改革后的又一次革命。免征農(nóng)業(yè)稅從根本上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，間接增加了農(nóng)民收入，有力地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種田、種糧、發(fā)展生產(chǎn)的積極性。但是，在充分估價(jià)免征農(nóng)業(yè)稅的重大意義及所帶來的重大實(shí)踐效應(yīng)的同時(shí)，我們必須看到，作為一項(xiàng)重大的體制改革，免征農(nóng)業(yè)稅也必然會(huì)帶來一些新情況、新問題。因此。只有積極應(yīng)對(duì)，認(rèn)真解決，才能切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

一、取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生的積極影響

(一)切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)

2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，與農(nóng)村稅費(fèi)改革前相比，全國(guó)共減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)1 200多億元，在大部分省份，農(nóng)民人均減負(fù)都在100元以上。取消農(nóng)業(yè)稅不僅僅減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且大大減輕了農(nóng)民的心理負(fù)擔(dān)，農(nóng)民不再為鄉(xiāng)村干部催繳稅款而憂慮。同時(shí)，糧食收成能直接體現(xiàn)為農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)收入，加上中央的糧食直補(bǔ)、退耕還林、還草等各種惠農(nóng)政策，使農(nóng)民真正得到了實(shí)惠。調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性。

(二)公共財(cái)政真正惠及農(nóng)村

由于歷史原因，我國(guó)公共財(cái)政服務(wù)的對(duì)象主要是城市居民，而農(nóng)村公共服務(wù)所需要的資金只能主要依靠農(nóng)民自己解決。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村義務(wù)教育投入主體雖然是各級(jí)政府，但主要是靠農(nóng)民繳納的農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，對(duì)國(guó)家、集體和個(gè)人之間的分配關(guān)系進(jìn)行了重大調(diào)整，取消了農(nóng)業(yè)教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資，將農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府的預(yù)算，教師工資實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，義務(wù)教育實(shí)行了“一費(fèi)制”，學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)由上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付解決。這種變化在真正意義上實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜的改革目標(biāo)。

(三)調(diào)動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)的積極性

取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，提高了農(nóng)民種田的積極性和可耕土地的利用效率，農(nóng)民對(duì)賴以生存的土地倍加愛護(hù)，更加注重對(duì)農(nóng)田基本建設(shè)的投入。由于種田沒有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，一部分放棄耕種的農(nóng)戶又重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至一些地方還出現(xiàn)了專門為別人種地的農(nóng)民群體，這有利于農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化種植。因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅為耕種土地的農(nóng)戶留下了更多的利潤(rùn)空間，他們將這部分節(jié)省下來的資金用于租用撂荒土地，使土地撂荒現(xiàn)象得到了根本改觀。廣大農(nóng)村出現(xiàn)種地、種糧熱和加緊進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)的新氣象。

二、免征農(nóng)業(yè)稅后面臨的主要問題及原因分析

(一)縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力加大，公共品供需矛盾突出

1縣鄉(xiāng)財(cái)政收入萎縮，基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅比較集中的地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅取消前，縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅的依賴程度較強(qiáng)。取消農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主體稅種缺失導(dǎo)致財(cái)政收入萎縮，縣鄉(xiāng)財(cái)政的自給能力大幅降低?；鶎迂?cái)政收入除少部分依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以外，大部分依靠上級(jí)財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付資金。但數(shù)量非常有限。并且中央和省的轉(zhuǎn)移支付主要是維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，能夠用于建設(shè)的財(cái)力非常少。公用經(jīng)費(fèi)開支巨大導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，存在不同程度的資金缺口，加之縣鄉(xiāng)支出剛性增加，調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力十分有限。雖然上級(jí)財(cái)政從預(yù)算內(nèi)給予了一些考慮，但與鄉(xiāng)村財(cái)政支出水平隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步不斷提高的實(shí)際相比，收入缺口依然較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難。

2加大了省市縣各級(jí)財(cái)政支出的壓力。取消農(nóng)業(yè)稅收是國(guó)家解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的重要措施之一。國(guó)家在給予地方農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的同時(shí)，要求省市縣財(cái)政也相應(yīng)進(jìn)行配套。

3公益事業(yè)負(fù)擔(dān)重，基層財(cái)政難以承受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有足夠的財(cái)力提供農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的更新、管理和維護(hù)得不到保障，事權(quán)大而財(cái)權(quán)小，造成縣鄉(xiāng)政府在提供公共產(chǎn)品方面心有余而力不足。為爭(zhēng)取上級(jí)鄉(xiāng)村道路、教育、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)村兩級(jí)必須有配套資金，而配套資金解決困難。農(nóng)村基礎(chǔ)教育欠賬較多，目前投入不足的矛盾仍然非常突出。鄉(xiāng)村中小學(xué)校危房改造壓力大，沒有足夠的資金來源；教學(xué)設(shè)備的購(gòu)置和更新沒有資金。同時(shí)，農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)更加難以實(shí)施，農(nóng)業(yè)新品種推廣和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)困難，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)缺乏資金保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能無(wú)法進(jìn)一步提高，不利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期高效發(fā)展。這些問題如果長(zhǎng)期得不到解決，必然影響到農(nóng)村公共事業(yè)的質(zhì)量和水平。

(二)土地矛盾日益凸顯，承包糾紛明顯增多

稅費(fèi)改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，對(duì)種地的熱情不高，土地矛盾沒有凸顯出來。稅費(fèi)改革后，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)大幅度減輕，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種田的積極性，農(nóng)村土地承包的矛盾開始顯現(xiàn)。一是農(nóng)村土地承包糾紛增多。隨著農(nóng)業(yè)稅的免征和糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼政策的落實(shí)，土地收益回升，農(nóng)民種田的積極性高漲。原來?yè)碛型恋厥褂脵?quán)的進(jìn)城農(nóng)民工開始大批回鄉(xiāng)，要求轉(zhuǎn)包戶返還原承包的土地；沒有趕上農(nóng)村土地二輪延包的農(nóng)戶，則根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行的農(nóng)村常住人口人人享有農(nóng)村土地使用權(quán)的政策，向鄉(xiāng)村干部提出重新調(diào)整土地承包的要求；原來土地承包時(shí)因嫌稅費(fèi)過高而沒有要地的農(nóng)戶和外出打工后自動(dòng)放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶，也紛紛主張土地權(quán)益。凡此種種，引發(fā)了原土地承包戶與現(xiàn)租賃戶、承包戶以及鄉(xiāng)村干部之間的矛盾。二是免征農(nóng)業(yè)稅后公益占地補(bǔ)償問題出現(xiàn)新矛盾。過去農(nóng)村公路、水利等公益設(shè)施占地都采用調(diào)減農(nóng)業(yè)稅額的辦法進(jìn)行補(bǔ)償?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅免征了，被占地農(nóng)戶因調(diào)減農(nóng)業(yè)稅額而得到的利益補(bǔ)償不復(fù)存在，導(dǎo)致他們心理嚴(yán)重失衡。三是各個(gè)利益相關(guān)方都把目光盯在農(nóng)村土地上，方方面面都在爭(zhēng)地。村和社(組)希望賣地，以土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體收入來源；農(nóng)戶通過各種方式來占取宅基地，農(nóng)民之間的土地邊界糾紛明顯增多。

(三)集體經(jīng)濟(jì)的原始積累萎縮和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后已成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”

農(nóng)業(yè)稅免征前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的來源主要是國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)稅及其附加和“一事一議”?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅免征了，農(nóng)業(yè)稅附加也隨之不復(fù)存在，只剩下轉(zhuǎn)移支付和“一事一議”兩項(xiàng)收入來源。國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量十分有限，僅用于解決農(nóng)村貧困戶救助、社會(huì)綜合治理和村干部的誤工補(bǔ)貼就已非常緊張，根本無(wú)力解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。而“一事一議”由于操作設(shè)計(jì)方面的缺陷和基層民主制度的不健全，往往難以統(tǒng)一大多數(shù)農(nóng)民的思想，有些事情只要有一少部分人反對(duì)也會(huì)夭折。這種狀況使部分

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公路、水渠等面臨供給挑戰(zhàn)，特別是一些跨流域水利工程，由于其外部性較強(qiáng)，受益區(qū)域涉及幾個(gè)鄉(xiāng)甚至幾個(gè)縣，在減少農(nóng)村稅負(fù)絕對(duì)水平卻沒有充分考慮建立健全地方公共財(cái)政體系的情況下，這些公共品的供給可能會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、老化，已成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。

(四)鄉(xiāng)村集體債務(wù)沉重，依靠自身財(cái)力化解債務(wù)的難度很大

鄉(xiāng)村集體債務(wù)形成的原因很多，主要有：(1)取消農(nóng)業(yè)稅前。農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)較重，種田效益較差，很多農(nóng)民棄田離家，稅費(fèi)多年沒有上繳，為完成上級(jí)任務(wù)，避免稅費(fèi)懸空，許多村委會(huì)只好借錢、貸款墊付。(2)前幾年經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)興起，許多鄉(xiāng)村政權(quán)組織為謀政績(jī)，紛紛圈地建開發(fā)區(qū)，為此向銀行貸款或向私人借款，形成大量債務(wù)。(3)多年來農(nóng)村興辦農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村基金合作會(huì)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)性公益事業(yè)、興辦工商企業(yè)等也形成了鄉(xiāng)村負(fù)債現(xiàn)象。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村從經(jīng)營(yíng)性收入和“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”中拿出一部分來償還債務(wù)。免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村財(cái)源斷了一個(gè)渠道，償還能力受到很大限制，加上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付滯后，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織面臨機(jī)制運(yùn)行困難，弱化了自主領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展和解決問題的能力。鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)包袱及當(dāng)前化解債務(wù)的巨大難度，必然嚴(yán)重影響農(nóng)村基層工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。

(五)制約惠農(nóng)政策落實(shí)的因素依然存在，農(nóng)民增收的形勢(shì)不容樂觀

1農(nóng)業(yè)稅免征后，農(nóng)民的其他稅收負(fù)擔(dān)仍然存在。當(dāng)前，社會(huì)上存在著一種農(nóng)業(yè)稅免征后農(nóng)民、農(nóng)村將處于無(wú)稅狀態(tài)的片面認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，農(nóng)民長(zhǎng)期以來不僅繳納農(nóng)業(yè)稅，而且還承擔(dān)著其他方面的稅收負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活分析，農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，由于購(gòu)買生產(chǎn)資料需要承受增值稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅等稅收負(fù)擔(dān)；農(nóng)民在日常消費(fèi)過程中，還承擔(dān)了包含在消費(fèi)品價(jià)格中的增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)；農(nóng)民從事第二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工以及農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自有財(cái)產(chǎn)等，都與城鎮(zhèn)居民一樣需要照章繳納流轉(zhuǎn)稅、所得稅及其他相關(guān)稅收。由此可見，農(nóng)業(yè)稅免征后，農(nóng)民仍承擔(dān)著一定的稅收負(fù)擔(dān)，而并不是處于無(wú)稅狀態(tài)，并且與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民所承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)相對(duì)于其所能享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)而言也是不對(duì)等的。

2農(nóng)民的其他負(fù)擔(dān)仍然很重。其一，涉農(nóng)物資市場(chǎng)價(jià)格的變化引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。涉農(nóng)物資市場(chǎng)價(jià)格的變化，部分抵消了取消農(nóng)業(yè)稅帶來的政策效力，甚至一些地方感到農(nóng)民負(fù)擔(dān)較農(nóng)業(yè)稅取消前有所增加。農(nóng)用物資的漲價(jià)使農(nóng)民生產(chǎn)性支出增加，甚至超過了減負(fù)的速度，吞噬了減負(fù)給農(nóng)民帶來的收益。其二，醫(yī)療、教育負(fù)擔(dān)沉重。目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率差距很大，農(nóng)村社會(huì)保障水平較低，僅少數(shù)農(nóng)業(yè)人口能夠享有低水平的醫(yī)療和養(yǎng)老保障。農(nóng)村公共醫(yī)療保健服務(wù)供給仍極為落后，農(nóng)民看病難、看病貴的問題突出。國(guó)家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施的優(yōu)惠政策緩解了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)壓力，但非義務(wù)教育負(fù)擔(dān)又成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要方面。一個(gè)高中生每年花費(fèi)為4 000元左右，一個(gè)大學(xué)生每年花費(fèi)1—1.5萬(wàn)元。農(nóng)民子女的教育支出。無(wú)疑已成為農(nóng)民的一大負(fù)擔(dān)。

三、解決免征農(nóng)業(yè)稅后所出現(xiàn)的新問題的對(duì)策建議

(一)積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革，創(chuàng)新農(nóng)村公共資金籌集機(jī)制

免征農(nóng)業(yè)稅后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響主要是稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非稅收入，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的緊張。因此，建議采取不同的區(qū)域政策及其他綜合措施，建立和完善農(nóng)村基層財(cái)政政權(quán)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)籌解決稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊缺問題。建立農(nóng)村基層政權(quán)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制包括以下方面：一是建立健全農(nóng)村基層公共財(cái)政體制；合理劃分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)的事權(quán)和財(cái)權(quán)界限；積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，減少人頭費(fèi)支出。二是創(chuàng)新農(nóng)村公共資金籌集機(jī)制。在農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)方面，特別是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師及公務(wù)員工資、鄉(xiāng)村兩級(jí)教育經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)等納入縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算，由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政壓力將大為減輕。今后政府財(cái)政關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)困難的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因地制宜，分類指導(dǎo)，建立一套適合不同地域的農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的資金籌措機(jī)制。

(二)大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)

1穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上。推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。

2健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。

3完善村民“一事一議”的籌資籌勞辦法，健全農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制。要多渠道、多形式地積極籌措資金，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。加大對(duì)農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路等小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，特別是對(duì)跨村、跨鄉(xiāng)工程，要逐步實(shí)行“立項(xiàng)制”，建立鄉(xiāng)、村、農(nóng)民共同投入的機(jī)制。村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的主要內(nèi)容，完善農(nóng)村稅費(fèi)改革后實(shí)行的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”制度是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑?！耙皇乱蛔h”制度成敗的關(guān)鍵是村級(jí)民主機(jī)制的發(fā)育。因此，村級(jí)“一事一議”制度的完善應(yīng)以培育村級(jí)民主機(jī)制為龍頭。要加大對(duì)“一事一議”相關(guān)政策的宣傳力度，喚醒農(nóng)民的民主和權(quán)利意識(shí)，夯實(shí)“一事一議制度運(yùn)行的群眾基礎(chǔ)，同時(shí)提高“一事一議”籌資籌勞制度使用的透明度，完善村民監(jiān)督機(jī)制。為促進(jìn)“一事一議”工作的開展，有關(guān)部門要修改完善農(nóng)村“一事一議”管理辦法，研究制定財(cái)政對(duì)農(nóng)村“一事一議”的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策。

4建立債務(wù)管理制度，通過綜合治理消化農(nóng)村不良債務(wù)。鄉(xiāng)村債務(wù)數(shù)額巨大，形成原因復(fù)雜，既有外部因素的影響，也有內(nèi)部因素的作用?；忄l(xiāng)村債務(wù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的綜合治理工程，需要各級(jí)政府共同努力

來完成，中央政府也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼吆拓?cái)力支持。一是完善鄉(xiāng)村債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度。首先是理順現(xiàn)有鄉(xiāng)村債務(wù)關(guān)系，分類消除債務(wù)。對(duì)村級(jí)直接借貸形成的歷史債務(wù)，凡不是為村民辦事的，應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，的原則落實(shí)債務(wù)人，不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村集體；對(duì)確屬用于集體生產(chǎn)公益事業(yè)、借貸手續(xù)齊備、使用開支合理的，可用村集體經(jīng)濟(jì)收入逐步償還；對(duì)少數(shù)干部貪占挪用提留款的，應(yīng)堅(jiān)決追回，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)追究行政、刑事責(zé)任。二是支持地方政府消化鄉(xiāng)村債務(wù)。由于鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)村長(zhǎng)期困難累積形成的，既有鄉(xiāng)村政府管理方面的原因，也有上級(jí)政府硬性考核、達(dá)標(biāo)活動(dòng)過多的原因。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)薄弱，財(cái)政困難，靠基層政府化解鄉(xiāng)村債務(wù)極其困難。建議中央財(cái)政建立消債的專項(xiàng)資金，支持地方政府消化歷史欠債。

(三)積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形式，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)

推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，許多方面需要村集體出資出物，因此，壯大村集體經(jīng)濟(jì)顯得尤為重要。針對(duì)集體企業(yè)改制、農(nóng)業(yè)稅免征后村集體缺乏創(chuàng)收渠道的狀況，更要重點(diǎn)探索和創(chuàng)新村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑。一是要從政策層面去探索創(chuàng)新。要落實(shí)好被征地村安排的集體留用地政策、農(nóng)村宅基地置換政策，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)出租、出讓、入股、抵押要出臺(tái)優(yōu)惠政策，增加村集體的經(jīng)營(yíng)收益。財(cái)政對(duì)村級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度需要進(jìn)一步加大，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村建立轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制；村辦企業(yè)新增稅收縣、鄉(xiāng)留成部分要按一定比例返還到村。二是要從發(fā)展途徑去探索創(chuàng)新。因地制宜、因村制宜發(fā)展多種形式的集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)集體閑置資產(chǎn)較多的村，要引導(dǎo)其發(fā)展混合型經(jīng)濟(jì)，通過資產(chǎn)人股的形式借力發(fā)展；對(duì)家庭手工業(yè)發(fā)展較好的村，要鼓勵(lì)發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，通過幫助他們解決銷售方面的問題實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。三是加快農(nóng)村后續(xù)財(cái)源建設(shè)，構(gòu)建多元化財(cái)源建設(shè)格局。免征農(nóng)業(yè)稅后，改變了以農(nóng)業(yè)為主的財(cái)源結(jié)構(gòu)，財(cái)政部門要把財(cái)源建設(shè)作為今后長(zhǎng)期的工作，把農(nóng)民增收與財(cái)政增收有機(jī)地統(tǒng)一起來，不斷開辟新的財(cái)源，培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，做大財(cái)政收入這塊蛋糕。要大力發(fā)展工業(yè)、商貿(mào)、旅游、飲食服務(wù)業(yè)，為財(cái)政提供更多的收入來源，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政實(shí)力，引導(dǎo)縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境。

(四)構(gòu)建城鄉(xiāng)一元化的稅收體系，減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)

從稅收制度建設(shè)角度看，單單靠取消農(nóng)業(yè)稅，并不能使我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的以犧牲農(nóng)民利益換取城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展的格局得到根本的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前仍須進(jìn)一步采取有效措施減輕農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)。涉農(nóng)稅收的具體改革工作可以分兩步走：第一步是在全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，把涉農(nóng)稅收分別納入現(xiàn)行增值稅和所得稅的課稅制度之中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一和規(guī)范。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，并不等于對(duì)農(nóng)民的實(shí)際征收。如將農(nóng)民自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品納入增值稅的征收范疇之后，依照增值稅條例，在繼續(xù)對(duì)農(nóng)民自產(chǎn)自銷的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行免稅政策的同時(shí)，還要考慮對(duì)農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所含增值稅稅款的退稅問題。第二步是按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展階段大背景的要求，研究制定對(duì)農(nóng)民不征反補(bǔ)、減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的配套政策。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制在近期內(nèi)不宜急于實(shí)施，要選擇好統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的出臺(tái)時(shí)機(jī)。主要原因是國(guó)家從2005年起取消農(nóng)業(yè)稅，種地不繳稅已成為惠及廣大農(nóng)民的重要舉措，而且國(guó)家又提出著力解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的方針，如果在這一時(shí)機(jī)出臺(tái)針對(duì)“工農(nóng)”新的稅收政策，農(nóng)民難以接受，時(shí)機(jī)也不成熟。因此，建議統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方法，與其他稅種稅制的改革同步進(jìn)行，不宜急于求成。