公私合作伙伴關(guān)系模式在我國(guó)大型體育場(chǎng)館市場(chǎng)化中的應(yīng)用

張文亮　陳元欣　王　健

摘要：對(duì)PPP模式在體育場(chǎng)館市場(chǎng)化供給中的應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行初步研究，分析了PPP模式在體育場(chǎng)館項(xiàng)目中應(yīng)用的可行性與積極意義，認(rèn)為體育場(chǎng)館的PPP模式運(yùn)作具有消費(fèi)需求彈性，兼具公益與盈利雙重屬性，收益主要來(lái)源于非本體收入等特點(diǎn)。并就悉尼奧運(yùn)會(huì)體育場(chǎng)及我國(guó)國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目招標(biāo)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，歸納出該模式在體育場(chǎng)館中應(yīng)用的注意事項(xiàng)，提出了合理選擇PPP模式的路徑、加快政府角色轉(zhuǎn)變、拓寬融資渠道、合理設(shè)計(jì)投資回報(bào)機(jī)制、推行相應(yīng)激勵(lì)政策等建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)體育；體育場(chǎng)館；公私合作伙伴關(guān)系模式；市場(chǎng)化供給；中國(guó)

中圖分類號(hào)：G80-05文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-7116(2009)02-0041-05

Application of the public-private partnership mode in market orientated

operation of large sports venues in China

ZHANG Wen-liang，CHEN Yuan-xin，WANG Jian

（School of Physical Education，Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract: The authors made a preliminary study of the application of the public-private partnership (PPP) mode in market orientated supply of sports venues, analyzed the feasibility and positive meaning of the application of the PPP mode in sports venue projects, and considered that the operation of sports venues under the PPP mode is provided with such characteristics as flexible needs for consumption, welfare and profit combined, and main income coming from non-noumenon incomes. By reviewing experiences in the success of biding invitation for Sydney Olympic Stadium and Sate Stadium in China, the authors summed up precautions to be taken for this mode to apply to the sports venue area, and put forward the following suggestions: rationally select the way to realize the PPP mode; speed up the transformation of the governments role; widen financing channels; rationally design the investment payback mechanism; implement corresponding policies for stimulation.

Key words: social sports；stadium；public-private partnership mode；market orientated supply；China

2008年奧運(yùn)會(huì)和2010年亞運(yùn)會(huì)在我國(guó)的舉辦以及全運(yùn)會(huì)、城運(yùn)會(huì)等大型體育賽事申辦制度的推行，引發(fā)了我國(guó)各地方政府對(duì)大型體育場(chǎng)館(以下簡(jiǎn)稱體育場(chǎng)館)的龐大需求，而體育場(chǎng)館的興建動(dòng)輒需要數(shù)億元的資金投入，令地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。但地方政府對(duì)場(chǎng)館的需求是剛性的，部分城市為緩解場(chǎng)館供給不足，采取了市場(chǎng)化供給策略，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，吸引民間資本參與。

以北京奧運(yùn)會(huì)部分場(chǎng)館項(xiàng)目招標(biāo)為標(biāo)志，PPP(Public-Private-Partnership，公私合作伙伴關(guān)系)模式在我國(guó)體育場(chǎng)館市場(chǎng)化供給中得到了一定的應(yīng)用。目前在我國(guó)有關(guān)體育場(chǎng)館PPP模式的研究中，多以其必要性、可行性分析為主，而實(shí)踐性研究不足。為此，本文對(duì)體育場(chǎng)館引入PPP模式的實(shí)踐性問(wèn)題進(jìn)行分析，以期引起體育界對(duì)體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目融資模式的更廣泛關(guān)注，進(jìn)一步豐富該領(lǐng)域的理論研究。

1PPP模式在體育場(chǎng)館市場(chǎng)化供給中的意義

PPP是指政府和企業(yè)以及志愿者為了提供或改善公共設(shè)施或公共服務(wù)，通過(guò)確立明確的合同或契約而達(dá)成的合作伙伴關(guān)系。PPP本身是一個(gè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對(duì)靈活的模式，沒(méi)有固定的結(jié)構(gòu)，屬于一個(gè)不斷發(fā)展的概念，可通過(guò)各種不同的結(jié)構(gòu)安排加以實(shí)施。

PPP模式有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；而狹義的PPP可理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，與廣義的特許經(jīng)營(yíng)類融資模式完全相同[1]，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。

首先，PPP模式可引入民間資本，幫助地方政府建設(shè)體育場(chǎng)館，緩解地方財(cái)政壓力，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。體育場(chǎng)館建設(shè)耗資巨大，通常要依靠省、市政府的財(cái)政撥款，才能保證場(chǎng)館的正常建設(shè)。但若將PPP模式應(yīng)用于體育場(chǎng)館建設(shè)中，則不需要政府直接出資，而是由作為項(xiàng)目公司的私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌集資金，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

其次，PPP模式在我國(guó)體育場(chǎng)館建設(shè)中的應(yīng)用，利于引入國(guó)內(nèi)外先進(jìn)、成熟的管理技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)，不僅可以縮短場(chǎng)館建設(shè)周期，提高場(chǎng)館的服務(wù)質(zhì)量，還可豐富我國(guó)體育場(chǎng)館的市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)體育場(chǎng)館的管理水平。此外，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，可激勵(lì)項(xiàng)目公司積極開(kāi)發(fā)場(chǎng)館的營(yíng)利性服務(wù)項(xiàng)目，提高體育場(chǎng)館的賽后運(yùn)營(yíng)效率，解決場(chǎng)館賽后閑置浪費(fèi)等問(wèn)題。

最后，體育場(chǎng)館在采用PPP模式運(yùn)作時(shí)，公私雙方可利用各自的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)及能力優(yōu)勢(shì)，合理分擔(dān)并有效抵制體育場(chǎng)館建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在原有政府包攬?bào)w育場(chǎng)館建設(shè)及服務(wù)的情況下，風(fēng)險(xiǎn)完全由政府承擔(dān)，且缺乏對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有的重視。但采用PPP模式運(yùn)作后，政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，且在項(xiàng)目談判階段，公私雙方需通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估，并根據(jù)各方優(yōu)勢(shì)對(duì)項(xiàng)目中的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定及合理分配，因此，該模式的應(yīng)用能有效規(guī)避項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)館的最佳經(jīng)濟(jì)效益。

2PPP模式在體育場(chǎng)館市場(chǎng)化中應(yīng)用的可行性及特點(diǎn)

2.1應(yīng)用的可行性

1)市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

體育產(chǎn)業(yè)作為21世紀(jì)的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，具有較大的盈利空間，而體育場(chǎng)館作為發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和載體，亦具有較大的市場(chǎng)潛力。投資者可借助PPP模式參與體育場(chǎng)館的投資和運(yùn)營(yíng)，并在未來(lái)分享體育產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展帶來(lái)的巨大商機(jī)。國(guó)家體育總局在相關(guān)會(huì)議上曾多次提出依托場(chǎng)館設(shè)施發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的要求，因此，體育場(chǎng)館作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，在未來(lái)亦具有廣闊的發(fā)展前景，可為投資者帶來(lái)豐厚的投資回報(bào)，為民間資本投資利用PPP模式參與體育場(chǎng)館供給提供了現(xiàn)實(shí)可能。

2)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特點(diǎn)。

從經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)體育場(chǎng)館主要是為了提供公共服務(wù)，滿足公眾需求，具有明顯的社會(huì)效益。雖然其經(jīng)營(yíng)目的并不是為了贏利，但個(gè)人或組織均可通過(guò)購(gòu)買或贈(zèng)與的方式得到對(duì)該產(chǎn)品的使用權(quán)，且輕而易舉地就可將“搭便車者”排除在消費(fèi)范圍之外，可見(jiàn)體育場(chǎng)館具有一定的排他性。其次，從場(chǎng)館設(shè)施的消費(fèi)特點(diǎn)來(lái)看，其消費(fèi)又具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性，即在沒(méi)有達(dá)到“擁擠”點(diǎn)之前，每個(gè)消費(fèi)者對(duì)場(chǎng)館的消費(fèi)并不會(huì)影響其他消費(fèi)者。因此，體育場(chǎng)館兼具排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，可在其供給中引入市場(chǎng)化供給模式。

從體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容來(lái)看，其提供的大多數(shù)服務(wù)產(chǎn)品帶有一定的商業(yè)屬性，屬于私人物品或俱樂(lè)部產(chǎn)品范疇。如場(chǎng)館冠名權(quán)、場(chǎng)地租賃、場(chǎng)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)、豪華包廂或VIP坐席等，這些服務(wù)都以提高經(jīng)濟(jì)效益或盈利為目的，均可通過(guò)PPP模式引入民間資本、交由民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理。

3)具有一定的盈利空間。

我國(guó)體育場(chǎng)館利用PPP模式運(yùn)作的盈利渠道主要有3種，即場(chǎng)館服務(wù)收益、土地開(kāi)發(fā)收益和政府財(cái)政補(bǔ)貼。其中，場(chǎng)館服務(wù)收益是指與場(chǎng)館自身經(jīng)營(yíng)有關(guān)的場(chǎng)館冠名權(quán)、賽事門(mén)票銷售、場(chǎng)地租賃費(fèi)用收益等；土地開(kāi)發(fā)收益是指體育場(chǎng)館設(shè)施的建設(shè)在完善城市功能、提升城市形象的同時(shí)，帶動(dòng)場(chǎng)館周邊土地增值，創(chuàng)造了土地級(jí)差收益，為項(xiàng)目公司帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)收入；政府財(cái)政補(bǔ)貼收益是指政府部門(mén)根據(jù)“庇古稅”理論，對(duì)生產(chǎn)具有正外部性產(chǎn)品的服務(wù)部門(mén)提供財(cái)政補(bǔ)貼，以激勵(lì)并增加其對(duì)社會(huì)有益產(chǎn)品的供給。雖然政府財(cái)政補(bǔ)貼金額有限，但也是項(xiàng)目公司經(jīng)濟(jì)收益的一部分。

4)相關(guān)政策的出臺(tái)。

為了拓寬體育場(chǎng)館建設(shè)資金的融資渠道，吸引多元化資金投入場(chǎng)館的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，我國(guó)在《2001~2010年體育改革和發(fā)展綱要》中明確提出“要加快建設(shè)和依法保護(hù)體育設(shè)施，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)及個(gè)人集資興建體育設(shè)施，并在土地使用、資金貸款等方面給予優(yōu)惠等政策”；《體育產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃》也明確提出“鼓勵(lì)和支持各類體育場(chǎng)館開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理方式的創(chuàng)新，不斷完善目標(biāo)管理責(zé)任制，積極推進(jìn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，扶持體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)專業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)管理，提高體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理水平。”以上規(guī)章制度的提出，為在體育場(chǎng)館建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)中引入市場(chǎng)機(jī)制提供了政策保障，為PPP模式在體育場(chǎng)館領(lǐng)域的應(yīng)用提供了政策依據(jù)。

2.2與其他服務(wù)領(lǐng)域中應(yīng)用的差異

1)消費(fèi)需求富有彈性且穩(wěn)定性較低。

我國(guó)自1984年在深圳沙角電廠B廠引入第一個(gè)BOT融資模式以來(lái)，以PPP為主的融資模式在國(guó)內(nèi)得到了廣泛的發(fā)展和應(yīng)用，如廣深高速公路、廣西來(lái)賓電廠等。但該模式一般被用于電力、水利、交通等服務(wù)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，為公眾提供必須的生活消費(fèi)品。與其他公共服務(wù)領(lǐng)域所提供的消費(fèi)品相比，體育場(chǎng)館等體育服務(wù)產(chǎn)品還屬于一種發(fā)展及享受型消費(fèi)物品，消費(fèi)需求有一定彈性。由此可見(jiàn)，雖然我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)具有廣闊的發(fā)展前景，但是其消費(fèi)特點(diǎn)決定了體育場(chǎng)館項(xiàng)目的消費(fèi)穩(wěn)定性要明顯低于其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2)體育場(chǎng)館兼具公益性和營(yíng)利性。

我國(guó)體育場(chǎng)館是以公益性為主，兼具營(yíng)利性的雙重屬性公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。其公益性主要體現(xiàn)在滿足運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽、大眾休閑娛樂(lè)及實(shí)現(xiàn)全民健身計(jì)劃等方面；其營(yíng)利性主要表現(xiàn)在體育場(chǎng)館的營(yíng)業(yè)支出、營(yíng)業(yè)收入、凈利潤(rùn)等方面。在體育場(chǎng)館服務(wù)的供給中，忽略任何一個(gè)方面都會(huì)削弱場(chǎng)館的功能，造成社會(huì)價(jià)值的損失。因此，體育場(chǎng)館PPP模式運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程，都應(yīng)體現(xiàn)出體育場(chǎng)館的雙重效益，即應(yīng)本著以經(jīng)營(yíng)為手段、以實(shí)現(xiàn)我國(guó)體育場(chǎng)館的公益性為目的的原則，對(duì)體育場(chǎng)館進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，以實(shí)現(xiàn)其更高層次的社會(huì)效益。而其他采用PPP模式的公共服務(wù)項(xiàng)目，雖然也帶有一定的公益性質(zhì)，但以盈利為目的的居多。

3)體育場(chǎng)館收益主要來(lái)源于非本體收入。

由于體育場(chǎng)館占地面積較大，無(wú)論是分散式布局還是集中式布局，都難以在城市中心找到適宜的建設(shè)用地。因此，我國(guó)目前籌建或在建的體育場(chǎng)館多位于城市郊區(qū)，場(chǎng)館選址的偏遠(yuǎn)不利于吸引消費(fèi)人群[2]，加之目前我國(guó)體育場(chǎng)館營(yíng)利性較差，民間機(jī)構(gòu)要獲取投資回報(bào)，單純依賴于對(duì)體育場(chǎng)館自身的經(jīng)營(yíng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此在體育場(chǎng)館PPP模式融資過(guò)程中，政府為吸引民間資本投入，往往會(huì)分配較大面積的商業(yè)用地供項(xiàng)目公司進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，以提高項(xiàng)目投資者的投資回報(bào)率，該部分非本體經(jīng)營(yíng)收入，也是項(xiàng)目公司獲取投資回報(bào)的主要來(lái)源。而在其他公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP融資模式中，投資者主要是通過(guò)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施自身的經(jīng)營(yíng)來(lái)獲得投資回報(bào)的。

3PPP模式在體育場(chǎng)館市場(chǎng)化供給中的應(yīng)用實(shí)例

3.1 悉尼奧運(yùn)體育場(chǎng)和國(guó)家體育場(chǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)

1)兩國(guó)政府部門(mén)為保證民間資本的投資回報(bào)，在體育場(chǎng)館建設(shè)用地上，均批給了較大面積的商業(yè)用地供項(xiàng)目公司進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，對(duì)民間資本參與體育場(chǎng)館PPP模式運(yùn)作產(chǎn)生了較大的吸引力。

2)民間機(jī)構(gòu)借助PPP模式參與悉尼奧運(yùn)會(huì)體育場(chǎng)及我國(guó)國(guó)家體育場(chǎng)建設(shè)時(shí)，均組建了企業(yè)聯(lián)合體(如悉尼的“2000年澳大利亞體育場(chǎng)公司”和我國(guó)的“中信集團(tuán)聯(lián)合體”)，而此類聯(lián)合體具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)豐富、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)等多種優(yōu)勢(shì)，能有效抵制體育場(chǎng)館建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的諸多風(fēng)險(xiǎn)。

3)市場(chǎng)化運(yùn)作模式在兩國(guó)奧運(yùn)會(huì)體育場(chǎng)項(xiàng)目中得到了充分的應(yīng)用，開(kāi)發(fā)了體育場(chǎng)館的可贏利性服務(wù)項(xiàng)目，并創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)收益。如悉尼奧運(yùn)會(huì)體育場(chǎng)VIP會(huì)員坐席的票券發(fā)售，不僅能為場(chǎng)館建設(shè)融得部分資金，還能吸引固定觀眾參與體育賽事、體育表演活動(dòng)的消費(fèi)，為場(chǎng)館后期運(yùn)營(yíng)提供一定的經(jīng)濟(jì)收入。

4)充足的合約是保障兩國(guó)奧運(yùn)會(huì)主會(huì)場(chǎng)成功利用PPP模式進(jìn)行建造及運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。公私雙方以及私營(yíng)企業(yè)相互之間通過(guò)簽訂合同結(jié)成穩(wěn)定的契約關(guān)系，并明確規(guī)定了各自的權(quán)利與義務(wù)以及應(yīng)提供的服務(wù)類型與標(biāo)準(zhǔn)，明確的分工不僅提高了兩國(guó)奧運(yùn)主會(huì)場(chǎng)建造及運(yùn)營(yíng)的運(yùn)作績(jī)效，且在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中如出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，政府部門(mén)亦可根據(jù)相關(guān)合同規(guī)定追究違約方的責(zé)任，確保體育場(chǎng)館項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)。

3.2需注意的問(wèn)題

1)避免合約沖突。

體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目融資模式具有較高的風(fēng)險(xiǎn)性和復(fù)雜性，項(xiàng)目中參與方眾多，私營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)以及各私營(yíng)機(jī)構(gòu)相互之間的合同關(guān)系復(fù)雜，但其中最為重要的是私營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府之間的合同關(guān)系——特許權(quán)協(xié)議。私營(yíng)機(jī)構(gòu)在與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，還要同商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)、工程承包商等簽訂一系列合同，以保障項(xiàng)目的正常運(yùn)作。但應(yīng)注意的是，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是PPP合同體系的核心，是PPP項(xiàng)目中訂立其他后續(xù)合同的基礎(chǔ)，其他合同的訂立都不能與特許權(quán)協(xié)議的原則和規(guī)定相沖突，否則后續(xù)協(xié)議無(wú)效。

2)避免場(chǎng)館的壟斷經(jīng)營(yíng)。

私營(yíng)機(jī)構(gòu)之所以選擇體育場(chǎng)館進(jìn)行投資建設(shè)，很大程度上是看中了體育場(chǎng)館在某區(qū)域內(nèi)所具有的壟斷特性。在這種情況下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)一旦擁有了體育場(chǎng)館的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，就形成了壟斷經(jīng)營(yíng)。雖然政府部門(mén)在私營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)期間，可對(duì)其經(jīng)營(yíng)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)控，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)價(jià)格水平的監(jiān)管絕非易事。這就要求地方行政部門(mén)兼顧私營(yíng)投資企業(yè)的合理收益與使用者的經(jīng)濟(jì)承受能力，避免投資者肆意提高價(jià)格，在實(shí)現(xiàn)私營(yíng)部門(mén)經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，避免場(chǎng)館服務(wù)市場(chǎng)壟斷現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)注意在特許合同中約定對(duì)于私營(yíng)機(jī)構(gòu)壟斷經(jīng)營(yíng)或違反特許合同約定的法律責(zé)任，以通過(guò)合約的形式加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

3)妥善安置失業(yè)人員。

我國(guó)體育場(chǎng)館在采用PPP融資模式提高運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生一些失業(yè)人員。如體育場(chǎng)館采用TOT模式，將場(chǎng)館的產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)利移交給私營(yíng)部門(mén)，必將導(dǎo)致場(chǎng)館原有員工的失業(yè)。此時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)多渠道、妥善處理失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題。一般可以采用兩種方式，一是與私營(yíng)部門(mén)協(xié)商，要求私營(yíng)企業(yè)優(yōu)先雇傭場(chǎng)館原有員工；二是政府部門(mén)可從轉(zhuǎn)讓體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益中，設(shè)立專項(xiàng)基金，用于解決原有員工再就業(yè)等問(wèn)題。

4)兼顧場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

體育場(chǎng)館的PPP模式在于通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引入民間資本參與場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的場(chǎng)館服務(wù)。但在體育場(chǎng)館利用PPP模式進(jìn)行市場(chǎng)化供給，追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，亦應(yīng)注意其社會(huì)效益的發(fā)揮。而民間機(jī)構(gòu)參與場(chǎng)館的投資運(yùn)營(yíng)，為了盈利必然會(huì)采取各種途徑降低場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)成本，提高場(chǎng)館的服務(wù)價(jià)格，甚至?xí)拗茍?chǎng)館的公益性使用及社會(huì)效益的發(fā)揮。因此，在體育場(chǎng)館PPP模式運(yùn)作過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)館后期運(yùn)營(yíng)的價(jià)格管制和相應(yīng)的社會(huì)性規(guī)制，以確保場(chǎng)館在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益方面的雙豐收。

5)防范場(chǎng)館的過(guò)度經(jīng)營(yíng)。

私營(yíng)部門(mén)在體育場(chǎng)館的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，為早日收回投資成本、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，勢(shì)必會(huì)過(guò)度使用場(chǎng)館及相關(guān)設(shè)備，而忽略了必要的維護(hù)保養(yǎng)，因此加快了體育場(chǎng)館的折舊速度，造成特許經(jīng)營(yíng)期滿移交時(shí)部分基礎(chǔ)設(shè)施的損壞，甚至?xí)绊憟?chǎng)館回收后的正常運(yùn)營(yíng)。因此，政府部門(mén)在私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)體育場(chǎng)館的后期運(yùn)營(yíng)管理中，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)木S護(hù)監(jiān)督工作，制止濫用行為發(fā)生，并在特許期滿項(xiàng)目移交時(shí)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估，收繳體育場(chǎng)館基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)期維護(hù)費(fèi)用。

4建議

1)合理選擇PPP模式的實(shí)現(xiàn)路徑。

PPP模式的實(shí)現(xiàn)路徑是多樣的，根據(jù)目前我國(guó)國(guó)情，PPP模式在我國(guó)體育場(chǎng)館市場(chǎng)化供給中的實(shí)現(xiàn)途徑主要有4種，分別是PPP模式(狹義)、BOT模式、TOT模式和DBFO模式。PPP模式(狹義)是PPP項(xiàng)目融資模式中最典型的一種融資方式，即政府與民間機(jī)構(gòu)合作，共同提供場(chǎng)館的建設(shè)資金。主要是指對(duì)于那些初始投資量較大的場(chǎng)館，由政府通過(guò)控股或入股的方式參與建設(shè)[3]。BOT模式是特許經(jīng)營(yíng)類融資模式的一種，其全稱為Build-Operate-Transfer(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)。它是指私營(yíng)機(jī)構(gòu)在獲得政府部門(mén)授予的特許權(quán)后，投資、建設(shè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，并通過(guò)向用戶收費(fèi)獲取投資回報(bào)。TOT模式是英文Transfer-Operate-Transfer(移交-經(jīng)營(yíng)-移交的縮寫(xiě))，是指公共部門(mén)將已建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)(或產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán))，有償轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)部門(mén)，由后者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。私營(yíng)部門(mén)在特許期限內(nèi)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收回全部投資并創(chuàng)造合理的收益，且在合約期滿后，須將基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)權(quán)利交還給公共部門(mén)的一種融資方式。DBFO模式的全稱是Design-Build-Finance-Operate(設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng))，它是指私營(yíng)機(jī)構(gòu)獲取特許權(quán)利后，設(shè)計(jì)并建造基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)擁有該設(shè)施的所有權(quán)。公共部門(mén)根據(jù)合同約定或該服務(wù)設(shè)施的運(yùn)作績(jī)效，向私人部門(mén)支付一定租賃費(fèi)用或績(jī)效費(fèi)用，同時(shí)提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務(wù)，而私人部門(mén)只提供該設(shè)施的輔助性服務(wù)。與BOT等融資模式相比，實(shí)質(zhì)上DBFO模式并沒(méi)有真正融得資金，而最終還是由政府支付項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)用，相當(dāng)于政府購(gòu)買服務(wù)，只不過(guò)政府通過(guò)這種方式將支付的時(shí)間大大延長(zhǎng)了，通常為20年左右[4]。值得注意的是，上述各種PPP模式的實(shí)現(xiàn)路徑各有利弊，各地體育場(chǎng)館在利用某一模式進(jìn)行市場(chǎng)化融資或運(yùn)營(yíng)時(shí)，須根據(jù)自身規(guī)模、市場(chǎng)需求、供給服務(wù)等特點(diǎn)選擇適宜的實(shí)現(xiàn)路徑，以達(dá)到預(yù)期的效果。

2)完善與PPP模式相配套的法規(guī)體系。

雖然我國(guó)已具備一些適用于PPP模式的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》等，但現(xiàn)有法規(guī)在PPP模式運(yùn)作具體問(wèn)題的規(guī)制上還是存在一定欠缺[5]。在完善我國(guó)PPP項(xiàng)目融資法規(guī)體系的過(guò)程中，首先要提高PPP項(xiàng)目融資的法律權(quán)威性；其次要搭建起以國(guó)家“基本法”為主，以地方政府配套的法律文件為輔的項(xiàng)目融資法律框架；最后，我國(guó)PPP項(xiàng)目融資法律的制定要以世貿(mào)組織的原則和我國(guó)入世的承諾為依據(jù)，遵循國(guó)際慣例，減少與國(guó)際法律間的沖突。

3)加快政府角色轉(zhuǎn)變。

為進(jìn)一步明確PPP模式運(yùn)作中的政府角色定位，提高PPP模式運(yùn)作績(jī)效，政府部門(mén)應(yīng)做好兩方面的角色轉(zhuǎn)變。首先，在監(jiān)督方面，政府部門(mén)首先要監(jiān)督場(chǎng)館的工程質(zhì)量，保證民營(yíng)機(jī)構(gòu)為公眾提供高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的體育基礎(chǔ)設(shè)施；其次，在場(chǎng)館后期運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府部門(mén)還要監(jiān)管項(xiàng)目公司供給服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格及質(zhì)量，具體包括規(guī)制價(jià)格調(diào)整周期、制定價(jià)格上限(或下限)等，以規(guī)避體育場(chǎng)館服務(wù)的壟斷性經(jīng)營(yíng)。在公私雙方合作方面，政府部門(mén)應(yīng)通過(guò)明確的權(quán)責(zé)劃分，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的公私合作模式，摒棄以往的主導(dǎo)地位，樹(shù)立合作者形象。

4)拓寬融資渠道。

目前我國(guó)體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目融資渠道主要是以依靠政府財(cái)政撥款、以無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)等方式向商業(yè)銀行獲取貸款為主，融資渠道窄、融資成本高的問(wèn)題對(duì)于PPP項(xiàng)目融資是極為不利的。

政府在體育場(chǎng)館項(xiàng)目招標(biāo)中，應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)構(gòu)建企業(yè)聯(lián)合體(如作為“鳥(niǎo)巢”體育場(chǎng)民營(yíng)合作伙伴的中信聯(lián)合體)，擴(kuò)大民營(yíng)機(jī)構(gòu)規(guī)模，吸引社會(huì)法人、基金、自然人等參股，以籌措企業(yè)所需的項(xiàng)目資金；支持具備條件的民營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行項(xiàng)目直接融資；放寬基金投資政策，允許保險(xiǎn)基金、社?；稹⒆》炕鸬韧顿Y基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。此外，為緩解民營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)壓力等問(wèn)題，政府部門(mén)可推出符合有關(guān)法律、法規(guī)要求的扶持政策，如貼息貸款、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策等。

5)設(shè)計(jì)投資回報(bào)機(jī)制。

民間資本選擇項(xiàng)目投資，看重的是某項(xiàng)目的盈利能力，因此，體育場(chǎng)館在利用PPP模式吸引民間資本投資時(shí)，場(chǎng)館項(xiàng)目必須具備一定的盈利空間，否則難以吸引民間資本投入。政府部門(mén)在場(chǎng)館建設(shè)用地方面，可通過(guò)配套一定的商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施拓寬項(xiàng)目投資者的投資回報(bào)渠道，還可通過(guò)將場(chǎng)館設(shè)施與其周邊規(guī)劃的較大面積的土地相捆綁，進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)，以提高體育場(chǎng)館項(xiàng)目的投資吸引力。如在北京奧運(yùn)會(huì)體育場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)中，國(guó)家體育館盈利能力較差，但通過(guò)與盈利能力強(qiáng)的奧運(yùn)村項(xiàng)目相捆綁，極大地提高了國(guó)家體育館項(xiàng)目的投資吸引力，并成功吸引到5家國(guó)際聯(lián)合體參與競(jìng)標(biāo)。

6)推行激勵(lì)政策。

在體育場(chǎng)館的PPP模式運(yùn)作過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)更好的運(yùn)作績(jī)效，政府部門(mén)可以本著為項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體利益最大化而犧牲部分局部利益的原則，對(duì)項(xiàng)目公司提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，以采取相應(yīng)的激勵(lì)方式提高其項(xiàng)目運(yùn)作的積極性。具體激勵(lì)方式包括精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)兩種。

從精神激勵(lì)方面來(lái)說(shuō)，私營(yíng)企業(yè)參與體育場(chǎng)館PPP運(yùn)作的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)就是提高企業(yè)自身的聲譽(yù)、證明自身實(shí)力，以獲得更多的消費(fèi)親和力及商業(yè)機(jī)會(huì)，因此政府部門(mén)可將項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的積極表現(xiàn)及成績(jī)及時(shí)公之于眾，通過(guò)滿足項(xiàng)目公司的精神需求，提高其項(xiàng)目運(yùn)作積極性；而在物質(zhì)激勵(lì)方面，政府部門(mén)可根據(jù)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，給予一定的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，以保證項(xiàng)目公司在體育場(chǎng)館中的正常運(yùn)營(yíng)或再創(chuàng)佳績(jī)。

參考文獻(xiàn)：

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[編輯：李壽榮]