論財政宏觀調(diào)控的法律規(guī)制

隨著財政職能的轉(zhuǎn)變,財政已經(jīng)成為我國進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要手段,財政宏觀調(diào)控在我國宏觀調(diào)控體系中發(fā)揮舉足輕重的作用,本文分析得出我國財政缺乏憲法保障、沒有完善法律體系、程序規(guī)則缺失和責(zé)任追究機制缺失四個原因,針對這四個原因提出了完善憲法中財政制度、完善財政宏觀調(diào)控法律體系建設(shè),財政程序建設(shè)和法律責(zé)任追究機制建設(shè)三條建議。

一、從法學(xué)角度分析財政宏觀調(diào)控的法律規(guī)制的合理性

隨著財政宏觀調(diào)控在我國的經(jīng)濟生活中的重要性越來越顯著,并且,財政體制不完善的弊端不斷的暴露出來,我國許多法學(xué)學(xué)者都致力于財政學(xué)的研究,比如“公共財政”的研究。隨著我國學(xué)者研究的不斷深入,現(xiàn)在被憲政學(xué)者和財政學(xué)學(xué)者廣泛討論的 “財政立憲”使財政研究進入更深的層次,財政作為憲法研究的重要內(nèi)容,本身即是憲法問題。財政不僅是各國憲法文本的重要內(nèi)容,而且一直是傳統(tǒng)憲法學(xué)研究的重要課題之一。英國憲法學(xué)家戴雪在其名著《英憲精義》中專設(shè)“財政”一章,探討國庫與法律的關(guān)系,日本當代憲法學(xué)家都把財政作為其憲法學(xué)體系的重要內(nèi)容。①

目前國內(nèi)研究“財產(chǎn)立憲”財政憲法學(xué)是從財政視角研究憲法問題,在立憲階段,需要解決的財政憲法問題主要是:確立選舉制度與代議制政府,確保議會在財政上向全體公民負責(zé),政府在財政上向議會負責(zé);確立各種財政監(jiān)督制度,確保財政部門、審計部門能夠?qū)Ω餍姓C關(guān)實施有效的財政監(jiān)督;確立司法機關(guān)的財政獨立,以保障司法機關(guān)獨立行使司法權(quán);建立違憲審查機構(gòu),限制議會與政府的財政權(quán)力;確認納稅人的各種權(quán)利,建立必要的權(quán)利救濟機制,保證納稅人在權(quán)利受到侵害時能夠依法提起訴訟或者申訴。在憲法實施階段,要保證憲法的權(quán)威性,有效地規(guī)范與限制國家權(quán)力,關(guān)鍵就在于有效地控制政府的財政權(quán)力,消除政府濫用權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)。②

我們可以說,憲政產(chǎn)生、發(fā)展圍繞著財政,財政憲法就是國家財產(chǎn)權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)的的沖突安排,憲法的作用在它們之間劃定一個界限,防范國家財產(chǎn)權(quán)對私人財產(chǎn)權(quán)的任意攫取和無度征收。為國家財政權(quán)的活動設(shè)定底線,就是要通過立憲確立約束政府財政政策的憲法規(guī)則,我們不但要對財政宏觀調(diào)控施行法律規(guī)制,而且我們要提高到憲法的高度,這是財政本質(zhì)所決定的。只有這樣中國的財政才可以走上法治、民主的財政道路,財政宏觀調(diào)控才可以實現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化。

二、我國財政宏觀調(diào)控問題原因分析

首先,筆者認為,我國財政收入支出體系混亂。影響我國財政宏觀調(diào)控效果的根本原因在于,我國財政沒有憲法保障。財政應(yīng)否支出、如何開支,財政收入的規(guī)模和種類等,都應(yīng)該由人民通過一定的法律程序加以決定。但是我國一向是行政主導(dǎo),對財政支出預(yù)算的審批、執(zhí)行和效果我們納稅人都一無所知,我們的《憲法》也只是強調(diào)了公民有納稅的義務(wù)而沒有提到納稅的權(quán)利,等等。

其次,我國的財政宏觀調(diào)控沒有完善的法律體系。完善的法律體系重要性不言而喻,體系安排主要是為了理順各項法律之間組成部分的關(guān)系,使其處于同一指導(dǎo)思想原則的指導(dǎo)之下,排除價值判斷上的矛盾和規(guī)則與規(guī)則之間的沖突。但是整個財政法律體系建設(shè)相當落后。因此我們需要建立財政完善法律體系,使所有財政各項法律都在一個統(tǒng)一的價值指導(dǎo)下制定、實施。

第三,我國的財政宏觀調(diào)控缺乏程序保障。財政政策的制定需要程序,預(yù)算的審批執(zhí)行需要程序,財政補貼需要程序,等等,整個財政宏觀調(diào)控的就是一個過程,當然需要程序規(guī)則,程序的獨立價值早已得到法學(xué)界的認定。沒有程序,權(quán)力者行使權(quán)力的隨意性是無法克服的,我國現(xiàn)在出現(xiàn)的重重問題,沒有程序規(guī)則是重要原因,因此,財政宏觀調(diào)控需要程序規(guī)則才能走上法治化的道路。

第四,我國的財政宏觀調(diào)控缺乏責(zé)任追究機制。近年來,國家雖然相繼出臺了《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《行政復(fù)議法實施條例》,國務(wù)院出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》,財政部出臺了《財政部行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》,有這么多追究責(zé)任的法律法規(guī),但是我們不難發(fā)現(xiàn),這些大部分都是政府內(nèi)部追究責(zé)任機制,許多財政宏觀調(diào)控行為都是依靠。上級領(lǐng)導(dǎo)部門的監(jiān)督并采取行政責(zé)任。追究財政宏觀調(diào)控行為的責(zé)任的。另外,我國沒有對具有抽象性質(zhì)的財政宏觀調(diào)控決策行為的責(zé)任追究機制。

三、財政宏觀調(diào)控法律規(guī)制的建議

建立完善的財政宏觀調(diào)控法律體系。鑒于我國憲政基礎(chǔ)薄弱,正在建設(shè)之中,很難發(fā)揮對財政宏觀調(diào)控規(guī)制的統(tǒng)領(lǐng)作用,筆者認為,應(yīng)采取許多學(xué)者建議,首先制定《財政基本法》。財政基本法主要涉及財政的一些基本制度,對財政收入、支出和財政資金的管理都有普遍的效力。財政法的原則、財政權(quán)力的分配、政府間的財政關(guān)系、財政收入和支出的形式、重要的財政收支制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等等,都需要在財政基本法中加以規(guī)定,以體現(xiàn)其重要性和普適性。

完善財政宏觀調(diào)控程序規(guī)則。筆者認為,財政宏觀調(diào)控的程序的價值不僅在于財政政策產(chǎn)生的程序,還有就是當財政調(diào)控工具的實體法不完善時,可以使財政宏觀調(diào)控行為法治化,納入法律規(guī)制的范圍內(nèi)。筆者建議從以下三點完善財政宏觀調(diào)控程序:首先,在《財政基本法》中建立財政宏觀調(diào)控的基本程序,即財政宏觀調(diào)控決策程序。其次,在《財政基本法》中建立財政宏觀調(diào)控的具體執(zhí)行程序的一個框架。第三,在具體的各項法律中完善具體的程序。

完善財政宏觀調(diào)控責(zé)任追究機制。責(zé)任追究機制是保障法律規(guī)制財政宏觀調(diào)控的重要機制,只有完善的責(zé)任機制的存在,才能最好克制宏觀調(diào)控的主體的肆意行為,才能真正發(fā)揮法律對宏觀調(diào)控行為的規(guī)制作用;只有完善的責(zé)任追究機制,才能保證我們的財政資金每一分都花到實處,這樣才能保證我們納稅人的利益。完善的財政宏觀調(diào)控法律責(zé)任追究制度應(yīng)當主要包括責(zé)任主體、違法行為、責(zé)任形式和歸責(zé)理由四部分內(nèi)容。

注釋:

①王世濤.憲政與財政——中國財政的憲政解讀.http://www.studa.net/yanjiu/081223/16103116.html,訪問日期:2009-01-02.

②周剛志.財政憲法學(xué)初論[J].廈門大學(xué)學(xué)報,2005(2).

(作者簡介:王伴伴,中南民族大學(xué)法學(xué)院07級研究生,研究方向:經(jīng)濟法。)