大部制改革過程中構(gòu)建基層服務型政府的基本路徑

萬斯佳 王瑩瑩

一、大部門制度和基層服務型政府的涵義

大部門制度，簡稱“大部制”。大部制是西方國家普遍采用的一種政府組織體制，是將政府職能按照職能相關(guān)性劃分為若干大類，設(shè)立相應部門進行管理的政府組建模式，表現(xiàn)為部門數(shù)量少，各部門管理內(nèi)容多，部門職能系統(tǒng)性和綜合性較強，部門之間職能邊界明晰。黨的十六大提出的對“大部制改革的探索”，將重點放在“改革”。因此，本文討論的“大部制”是指動態(tài)的“大部制”，是推進政府事務綜合管理與協(xié)調(diào)的政府組織體制改革的過程。

服務型政府，或公共服務型政府，就是在民主政治的框架下。通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現(xiàn)服務職能，承擔服務責任的政府?；鶎拥胤秸翘幱趯蛹壗Y(jié)構(gòu)最底層的地方政府，在其轄域范圍內(nèi)不再存在更低級的地方政府；直接面向地方居民，承擔地方事務治理職責。本文中的基層服務型政府是指具有服務型政府性質(zhì)的基層地方政府。

二、構(gòu)建基層服務型政府的一般路徑

我國對于城市區(qū)一級的服務型政府的建設(shè)基本基于市或省一級政府關(guān)于服務型政府建設(shè)的規(guī)劃進行，并進行局部的因地制宜的改進。綜合近年對地方服務型政府的理論和個案研究，當前我國基層服務型政府的基本構(gòu)建路徑主要包括以下三個方面：

第一，加強公務員隊伍的建設(shè)。首先是行政人員服務理念的建立和鞏固。通過對公務員進行服務型政府的宣傳和講解，公務員的定期培訓等方式，使公務員認知政府和公務員在社會中的角色和作用，明確政府是為社會公眾提供公共服務、維護社會公共利益的主體，完成政府職能的公務員是切實為公眾提供社會服務的“公仆”。其次，在轉(zhuǎn)變觀念的基礎(chǔ)上，改善服務態(tài)度，提高行政素養(yǎng)。通過對業(yè)務知識和業(yè)務技能的定時培訓、考核和提高，做到依法行政，提供及時、高效、高質(zhì)的公共服務。

第二，切實轉(zhuǎn)變政府職能。“深化機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能”是服務型政府建設(shè)工作的核心。針對政府管理效率低下，權(quán)責混雜的狀況，主要通過改革行政審批制度、放權(quán)并保證公共服務的提供，以及創(chuàng)新和優(yōu)化行政程序等手段實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。

第三，建立監(jiān)督機制，落實改革工作。通過加強立法工作，完善相關(guān)配套文件的制定，使規(guī)范工作形成一個系統(tǒng)，對行政工作的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范；同時實行陽光政務，通過網(wǎng)絡等形式將行政過程公開化，提高政府與媒體、大眾的溝通，建立起廣泛的外部監(jiān)督；再者，完善問責機制，進行績效評估，建立起內(nèi)部監(jiān)督自查制度。

三、大部制對建設(shè)基層服務型政府的啟示

我國已經(jīng)提出在中央政府層面進行大部制改革的探索，這必將影響到日后基層服務型政府組織體制的建構(gòu)。關(guān)于大部制的改革探索是基層服務型政府在建設(shè)和完善過程當中的必要階段。因為，組織體制制約著組織職能的發(fā)揮，服務型政府的改革在基本完成了政府職能的轉(zhuǎn)變、行政方式的改革之后，急需建立起一個與之相適應。有利于其功效發(fā)揮的組織體制，而在實踐中，已經(jīng)存在著政府組織體制與政府職能不匹配的狀況。即，政府職能完成了服務型政府的轉(zhuǎn)型，而政府組織體制還停留在管制型政府的設(shè)置狀態(tài)?；鶎臃招驼?，作為具體處理市民行政事務的主體，對其快速建立起有利于政府服務職能實現(xiàn)的組織體制提出了更為迫切的需求。所以，組織體制的改革，是現(xiàn)階段基層服務型政府建設(shè)過程中急需完成的工作，是服務型政府發(fā)展到現(xiàn)在必然的發(fā)展趨勢。而大部制正是我國的改革者在眾多的組織體制當中探究到的，適合當前我國發(fā)展的一種組織體制形式，是基層服務型政府可以探索的方向。

四、大部制改革過程中基層服務型政府構(gòu)建路徑

第一，基層政府應繼續(xù)完成政府職能轉(zhuǎn)變，推進服務型政府的建設(shè)。服務型政府的建設(shè)正進行到關(guān)鍵時刻，就區(qū)一級的基層政府而言，還普遍存在著政務服務中心未落實、行政流程欠科學合理、行政職能需進一步整理等問題?；鶎诱畱斃^續(xù)服務型政府的建設(shè)路徑，完善各項工作，實現(xiàn)服務型政府的最終建立。主要工作包括以下三個方面：一是強化行政人員服務理念，防止服務型政府改革成為政績工程。二是加強立法，規(guī)范政府工作；優(yōu)化流程，確保程序科學化、合理化、人性化。依法行政是服務型政府的基本要求，在嚴格遵守各項行政法律、法規(guī)的前提下，應當根據(jù)地區(qū)實際情況，在職權(quán)范圍內(nèi)出臺相關(guān)政策、文件、辦法等，對行政工作的各個方面進行規(guī)范，使行政工作有完全的合法性和規(guī)范性，做到有章可循，有法可依；同時，進一步優(yōu)化行政流程，通過流程再造等方式，探索更加合理、科學和便民的工作方式，特別注意在政府工作中體現(xiàn)人文關(guān)懷。三是完善監(jiān)督機制，保證各項工作的落實。

第二，啟動以大部制為改革方向的政府組織體制探索，進步建立適合政府職能的政府組織體制。首先應當明確的是，政府組織體制的改革是一個漫長的漸進的過程，需要保證改革的穩(wěn)定進行，保證服務型政府改革現(xiàn)有成果的不被破壞。其次，進行政府職能的清理和整合。這是在確定以大部制為基層服務型政府發(fā)展方向之后進行的首要工作。一方面，整理出管理和服務的兩大職能分類；另一方面，根據(jù)處理社會事務的性質(zhì)進行政府工作的劃分，比如交通類、農(nóng)業(yè)類等等。在完成職能清理的同時，將現(xiàn)行政府組織體制中屬于同一職能范圍的部門進行劃分，明確政府各單位組織在職能上的分布狀況，為進一步的政府體制重構(gòu)奠定基礎(chǔ)。再次，謹慎進行部門合并，保持與上級機關(guān)的同步轉(zhuǎn)軌。

服務型政府建設(shè)工作的重點應當逐漸轉(zhuǎn)移到建立有利于政府服務職能發(fā)揮的政府組織體制上來。大部制，只是改革者于眾多政府組織體制之中選取的比較適合我國發(fā)展狀況的體制類型，目前正處于對其的探索當中。在此過程中，不排除某些領(lǐng)域適合大部門體制，而某些領(lǐng)域不適合進行部門整合的現(xiàn)象；也不排除在探索過程中創(chuàng)新地建立起更加適合我國或我國某個區(qū)域發(fā)展的政府組織體制。只有以科學的方法、創(chuàng)新的思維建立起的有助于我國社會經(jīng)濟穩(wěn)步、有序發(fā)展的政府組織體制和政府形式，才是我們應當采用的成果和發(fā)展的方向。

(萬斯佳，四川自貢人。四川大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共政策。王瑩瑩，陜西成陽人，四川大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共部門人力資源管理)