創(chuàng)新公共服務(wù)管理構(gòu) 建廣泛參與的基層治理模式

劉宇南 孫長(zhǎng)學(xué) 邢 偉 張璐琴

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型加快發(fā)展階段，更是各種社會(huì)矛盾和利益沖突多發(fā)時(shí)期，為深化“十二五”社會(huì)發(fā)展規(guī)劃思路研究，重點(diǎn)了解各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和辦法，近期社會(huì)發(fā)展司牽頭、宏觀院體改所、社會(huì)所有關(guān)同志赴成都市溫江區(qū)就公共服務(wù)和社會(huì)管理村級(jí)改革試點(diǎn)情況進(jìn)行了實(shí)地考察。溫江以更加主動(dòng)的姿態(tài)直面群眾的訴求，給百姓一個(gè)陽光化的渠道，基本消除了通過“上訪”等方式反映矛盾的現(xiàn)象，把矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)。溫江民情信息中心的機(jī)制和工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來社會(huì)發(fā)展有較大借鑒和推廣意義。

一、溫江推進(jìn)村級(jí)公共服務(wù)改革的基本方向和初步成效

為進(jìn)一步落實(shí)和推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，溫江區(qū)近年來開始探索推進(jìn)村級(jí)公共服務(wù)改革。溫江區(qū)將完善農(nóng)村基層公共服務(wù)和社會(huì)管理作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，努力縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體的社會(huì)管理方式。

在推進(jìn)村級(jí)公共服務(wù)改革中，溫江區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的責(zé)任，完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體系，發(fā)揮村自治組織的作用，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)益。其村級(jí)公共服務(wù)改革的主要目標(biāo)是，到2012年，建立適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活居住方式轉(zhuǎn)變要求、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)和社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，建立和完善保障有力、滿足運(yùn)轉(zhuǎn)需要的公共財(cái)政投入保障機(jī)制，建立民主評(píng)議、民主決策、民主監(jiān)督公共服務(wù)的管理機(jī)制，建立起協(xié)同配合、管理有序、服務(wù)有力的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理隊(duì)伍。到2020年，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

隨著試點(diǎn)改革的推進(jìn)，溫江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)得分已位于成都市前5位，社會(huì)發(fā)展水平總指數(shù)也位于前5位，反映醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障和環(huán)境等方面狀況的公共服務(wù)水平指數(shù)處于領(lǐng)先位置。溫江在教育、衛(wèi)生、文化、體育等方面加強(qiáng)了均等化標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，不斷強(qiáng)化村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理體系建設(shè)，在四川省率先鋪開為民辦事全程代理制工作，搭建了以區(qū)政務(wù)服務(wù)中心為龍頭、鎮(zhèn)(街)政務(wù)大廳為基礎(chǔ)、村(社區(qū))代理站為網(wǎng)點(diǎn)的三級(jí)便民服務(wù)體系。

二、溫江區(qū)村級(jí)公共服務(wù)改革的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

(一)明確劃分基本公共服務(wù)的各級(jí)政府責(zé)任，并匹配相應(yīng)的財(cái)力保障

根據(jù)供給主體不同，成都市將基本公共服務(wù)劃分為政府為主、市場(chǎng)為主和村自行組織三類，實(shí)行分類供給。政府主要做好基本的公益性公共服務(wù)和社會(huì)管理，村級(jí)自治組織切實(shí)做好自治組織內(nèi)部的服務(wù)和管理，依托市場(chǎng)主體開展以市場(chǎng)化方式供給的村組公共服務(wù)和社會(huì)管理。同時(shí)，成都市進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的責(zé)任，將村級(jí)基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，由市、縣兩級(jí)政府在本級(jí)財(cái)政年初預(yù)算中提取村級(jí)專項(xiàng)資金，用于村級(jí)公共服務(wù)和公共管理。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理投入的最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)階段每個(gè)村(社區(qū))每年的村級(jí)專項(xiàng)資金安排最低不少于20萬元，對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理投入的增長(zhǎng)幅度高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。

(二)制定具有地方特色的基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)

成都市把基本公共服務(wù)范圍劃分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和社會(huì)管理7大類59小類，每一小類都明確供給主體，其中，由政府主導(dǎo)提供的公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目占全部項(xiàng)目總數(shù)的62.71％。在此基礎(chǔ)上，各大類的主管政府部門和各地正在結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)一步細(xì)分范圍，明確不同階段的主要實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。溫江區(qū)在成都市劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步梳理出村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目119項(xiàng)，并分別明確了相關(guān)實(shí)施主體，其中，由政府供給的54項(xiàng)，屬于基本公共服務(wù)保障，主要涉及改善居住環(huán)境、提供生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、最低生活保障、就業(yè)支持等內(nèi)容；市場(chǎng)供給的32項(xiàng)；委托村(社區(qū))供給的21項(xiàng)；由村(社區(qū))組織自行供給的12項(xiàng)。衛(wèi)生部門建立了ABC三類基本公共衛(wèi)生服務(wù)包。c類包：即當(dāng)前要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，2009-2011年完成，B類和A類包分別在c類包的基礎(chǔ)上，增加服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)頻率和服務(wù)覆蓋面。B類包2011-2013年完成，A類包2013-2015年完成。

(三)建立需求導(dǎo)向的公共服務(wù)決策機(jī)制和信息反饋機(jī)制

農(nóng)民是村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的直接受益者，公共服務(wù)的提供要以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向。主要?jiǎng)?chuàng)新體現(xiàn)在：

一是建立需求調(diào)查制度。溫江區(qū)6個(gè)試點(diǎn)村(社區(qū))在確定村級(jí)公共服務(wù)內(nèi)容時(shí)，堅(jiān)持議事民為主，確保群眾參與公共服務(wù)項(xiàng)目論證與選擇，探索建立了人戶需求調(diào)查制度。

二是加強(qiáng)群眾民主決策。在廣泛征求民意基礎(chǔ)上，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目依據(jù)多數(shù)村民的意見提出初步方案并公諸于眾征集意見，經(jīng)過多次自下而上、自上而下的反復(fù)醞釀后，提交村民大會(huì)投票表決。

三是以民情信息中心為載體，建立群眾訴求表達(dá)渠道。永寧鎮(zhèn)隆興場(chǎng)社區(qū)建立了“民情信息中心”，在鎮(zhèn)政府政務(wù)大廳設(shè)立窗口接件，設(shè)置值班電話，確保全天候服務(wù)。民情信息中心對(duì)收到的信息進(jìn)行分類匯總，根據(jù)信息內(nèi)容及時(shí)提出處理意見，由鎮(zhèn)黨委以督辦件形式交分管領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)科室站所限時(shí)辦結(jié)。最終辦理結(jié)果由民情信息服務(wù)中心通過民情信息員告知群眾，并將群眾是否滿意處理結(jié)果的意見反饋給民情信息中心。截至2009年5月，已接收并處理民情民意信息72件，辦理投訴性質(zhì)事項(xiàng)12件，以上事項(xiàng)全部通過電話或民情信息員回復(fù)當(dāng)事人，受到群眾的一致好評(píng)。

(四)創(chuàng)新基層公共服務(wù)的資金籌集和使用機(jī)制

為保證村級(jí)專項(xiàng)公共服務(wù)資金的使用由村民決定，溫江構(gòu)建了村(社區(qū))民自治組織新體系，實(shí)行村(社區(qū))議事決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三分立，建立了村民議事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)成員的選舉及罷免制度，基本形成了公共服務(wù)和社會(huì)管理的民意調(diào)查一民主議事一討論表決一公示確認(rèn)等“四個(gè)程序”。如壽安東岳社區(qū)將通過入戶調(diào)查等多渠道收集的1000余條意見一一進(jìn)行匯總梳理后，村上先后召開議事會(huì)8次、組上會(huì)議20多次進(jìn)行討論，最終選擇和確定了今年要實(shí)施的項(xiàng)目，并經(jīng)公示后，依據(jù)這些項(xiàng)目確定公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)使用。

對(duì)于一些大型的、投資較多的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，通過成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司(主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)和集聚信貸資金和社會(huì)資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，參與小城鎮(zhèn)綜合開發(fā))融資，統(tǒng)籌集中使用專項(xiàng)公共服務(wù)資金。成都市制定了《公共服務(wù)和公共管理村級(jí)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，由市、縣兩級(jí)財(cái)政每年安排村(社區(qū))公共服務(wù)和公共管理專項(xiàng)資金償還投資本息。村(社區(qū))按年利率2％承擔(dān)資金利息。同時(shí)，支持相鄰的村(社

區(qū))按照共建共享的原則跨村聯(lián)合建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目。

(五)建立群眾參與的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)行過程中堅(jiān)持“三公開”：即公開項(xiàng)目方案和工程預(yù)算、公開項(xiàng)目資金使用情況、公開項(xiàng)目綜合測(cè)評(píng)結(jié)果。組織村民代表對(duì)項(xiàng)目資金使用和管理進(jìn)行全程監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督。每筆經(jīng)費(fèi)由承建方提出申請(qǐng)，經(jīng)村(居)民議事會(huì)審議同意后，村(居)民委員會(huì)方可支付。由政府支持、市場(chǎng)主體實(shí)施的項(xiàng)目。經(jīng)有關(guān)部門和農(nóng)民群眾檢查驗(yàn)收，農(nóng)民群眾滿意后，政府方能給予資金支持。對(duì)所有公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，建立質(zhì)量跟蹤測(cè)評(píng)制度。這些措施極大地提高了公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目的建設(shè)效率。

三、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的思考和啟示

(一)在“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局關(guān)系中，要高度重視社會(huì)事業(yè)對(duì)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的帶動(dòng)作用

我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展在促進(jìn)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、要素積聚、形成合理的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局等方面的作用越來越大，有必要進(jìn)一步審視社會(huì)事業(yè)對(duì)未來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的引領(lǐng)、帶動(dòng)和促進(jìn)作用。社會(huì)事業(yè)的發(fā)展為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的環(huán)境和制度平臺(tái)，引導(dǎo)資源要素向公共服務(wù)領(lǐng)域和工業(yè)集中發(fā)展區(qū)集中，加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐?！笆濉睍r(shí)期將會(huì)對(duì)社會(huì)事業(yè)提出更高的要求，而社會(huì)事業(yè)的發(fā)展也將成為推動(dòng)未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要力量。

(二)通過制定基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)(基本公共服務(wù)包)，使政府主導(dǎo)和政府責(zé)任落到實(shí)處

現(xiàn)階段，與人民群眾關(guān)系密切的基本公共服務(wù)非均等化依然明顯，政府有職責(zé)有義務(wù)作為基本公共服務(wù)的提供者，通過立法、規(guī)劃、直接舉辦基本公共服務(wù)、政策支持和監(jiān)管等手段促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。今后一個(gè)時(shí)期，有必要建立體系化的基本公共服務(wù)包，為全體人民提供最基本的公共服務(wù)項(xiàng)目，并制定一整套具體的、與發(fā)展階段水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)提供范圍和標(biāo)準(zhǔn)，成為指導(dǎo)和評(píng)價(jià)各地公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，不斷擴(kuò)展基本公共服務(wù)的內(nèi)容。如何科學(xué)、合理地利用市場(chǎng)機(jī)制提供高效、優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)，應(yīng)作為“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)思考的一個(gè)問題。

(三)適應(yīng)公民參與意識(shí)提升需要，大力拓寬公民參與渠道和方式，構(gòu)建社會(huì)廣泛參與的基層治理模式

溫江區(qū)在構(gòu)建新型村級(jí)治理機(jī)制方面，以建立村民議事會(huì)制度為突破，積極推行政府職能與村民自治職能分離，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會(huì)組織廣泛參與的新型村組治理機(jī)制。對(duì)經(jīng)民主決策確定的擬實(shí)施項(xiàng)目，廣泛動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，并監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)組織提供好服務(wù)。今后一個(gè)時(shí)期，要圍繞建設(shè)公共服務(wù)型政府，加快社會(huì)管理體制改革，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織依法自主參與社會(huì)管理，鼓勵(lì)社會(huì)工作者和志愿者參與社會(huì)公益、公共管理和社會(huì)援助。

(四)促進(jìn)公共服務(wù)決策由政府做主向政府與群眾上下結(jié)合策略轉(zhuǎn)變，加快創(chuàng)新更加科學(xué)合理的公共服務(wù)決策機(jī)制

政府“自上而下”主導(dǎo)的公共服務(wù)供給不能及時(shí)反映群眾社會(huì)公共服務(wù)需求，容易造成有效供給不足和資源浪費(fèi)。以需求調(diào)查為重點(diǎn)的成都村級(jí)公共服務(wù)決策機(jī)制，極大地提高了公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目的效率和滿意度。通過需求調(diào)查，提供什么，由民說了算。充分尊重和發(fā)揮基層群眾的創(chuàng)造精神，創(chuàng)新需求導(dǎo)向的公共服務(wù)決策機(jī)制，變過去政府自上而下為民安排公共服務(wù)，轉(zhuǎn)到按群眾需求什么就提供什么，自上而下與自下而上相結(jié)合。

(劉宇南，國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司。孫長(zhǎng)學(xué)、張璐琴，國(guó)家發(fā)展改革委體管所。邢偉，國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所)