“兩型社會(huì)”建設(shè)中的地下空間利用法

肖 軍

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、地下空間利用與“兩型社會(huì)”建設(shè)

建筑學(xué)界有個(gè)說法：19世紀(jì)是橋的世紀(jì)，20世紀(jì)是高層建筑的世紀(jì)，21世紀(jì)是地下空間的世紀(jì)。在前面兩個(gè)世紀(jì)，中國(guó)人在世界舞臺(tái)上一直飾演“配角”，進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)人應(yīng)該勇?lián)澜绲摹爸鹘恰?。為此，我們已?jīng)吹響了民族復(fù)興的號(hào)角，提出了科學(xué)發(fā)展觀，開啟了“兩型社會(huì)”建設(shè)的序幕，地下空間利用與“兩型社會(huì)”建設(shè)在這片神奇的土地上實(shí)現(xiàn)了歷史性相遇。

(一)地下空間利用成為時(shí)代趨勢(shì)

發(fā)達(dá)國(guó)家一般都經(jīng)歷了規(guī)模利用地下空間的歷史，目前約有50個(gè)國(guó)家，120多個(gè)城市建有地鐵，線路長(zhǎng)度達(dá)到5000多公里。英國(guó)有8個(gè)城市建有地鐵，運(yùn)營(yíng)里程近1000公里，是地鐵最長(zhǎng)的國(guó)家。美國(guó)紐約市地鐵運(yùn)營(yíng)里程443公里，具有504個(gè)車站，列世界城市之首?，F(xiàn)代意義上的下水道始建于法國(guó)巴黎，總長(zhǎng)已超過2000公里。1889年巴黎規(guī)定電線必須埋于地中，法國(guó)的大城市基本實(shí)現(xiàn)電線地中化。在英國(guó)，城市高低壓電線原則上實(shí)行地中化，農(nóng)村低壓線埋于地中，高壓線架于空中，現(xiàn)全國(guó)80%低壓線埋于地中。[1](P2～8)美國(guó)地下步行道(街)發(fā)達(dá)，紐約洛克菲勒中心的地下步行道(街)系統(tǒng)連貫10街區(qū)，而休斯敦市的地下步行道(街)系統(tǒng)全長(zhǎng)4.5公里，連接了350座大型建筑物。巴黎建有83座地下停車場(chǎng)，可容納43000多輛車，弗約大街的停車場(chǎng)地下4層，可停放3000輛車，為歐洲之最。[2] (P13～18)日本的地下共同管道建設(shè)歷史悠久，建設(shè)水平位居世界前列。到2002年日本地下共同管道總長(zhǎng)達(dá)2000多公里。日本經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人多地少，不論從建筑技術(shù)，還是從法制整備來看，其地下空間利用的成績(jī)斐然，令人矚目。

我國(guó)地下空間利用始于上世紀(jì)50年代的人民防空工程。1969年北京地鐵開通，現(xiàn)在除北京外還有天津、上海、廣州、深圳、南京等城市建有地鐵。在哈爾濱、大連、北京、上海等許多城市都建有數(shù)萬、十多萬平方米的地下街或綜合體。北京中關(guān)村廣場(chǎng)的地下面積則高達(dá)50萬平方米，并開創(chuàng)我國(guó)共同管道+地下空間開發(fā)+地下環(huán)形車道的三位一體的地下綜合構(gòu)筑物模式。我國(guó)地下空間利用取得了很大成績(jī)，但也存在不少問題。比較突出的有，第一，固有觀念影響了人們利用地下空間的積極性?！瓣幚涑睗?，缺乏安全，登不了大雅之堂”，“地下建筑造價(jià)高，施工難度大，利用價(jià)值低”等觀念在一些領(lǐng)導(dǎo)和工程技術(shù)人員中存在，這使得很多城市在進(jìn)行城區(qū)改造，大面積綠地、廣場(chǎng)建設(shè)時(shí)沒有相應(yīng)地開發(fā)其地下空間，失去了開發(fā)利用的好時(shí)機(jī)。第二，法律法規(guī)的不足使地下空間開發(fā)利用的規(guī)范性和保障性不足。針對(duì)地下空間規(guī)劃的建設(shè)部規(guī)章和人防法等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。第三，管理體制與規(guī)劃不科學(xué)大大影響地下空間的整體有效利用。土地、建設(shè)、交通、市政、電信、人防等部門間沒有必要的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，經(jīng)常在地下空間利用的不同階段出現(xiàn)關(guān)聯(lián)問題時(shí)，無法解決問題。地面空間需要整體規(guī)劃，不應(yīng)該像一般工程那樣，孤立地、小打小鬧式地建設(shè)。在大城市應(yīng)該制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，在一般城市應(yīng)該有長(zhǎng)期規(guī)劃。第四，資金來源單一影響了地下空間開發(fā)利用的速度。到目前為止的地下空間基本上都是國(guó)家投資開發(fā)建設(shè)。如今民間資本進(jìn)入交通、市政等地下工程的欲望漸趨旺盛，可以適當(dāng)導(dǎo)入這些民間資本?，F(xiàn)在我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“兩型社會(huì)”建設(shè)為契機(jī)，快速克服問題，搭上地下空間利用的“國(guó)際航班”。

(二)地下空間利用與“兩型社會(huì)”建設(shè)相契合

首先，地下空間利用的性質(zhì)與“兩型社會(huì)”建設(shè)的主旨相契合。“兩型社會(huì)”的建設(shè)旨在建立起“資源節(jié)約，環(huán)境友好”的社會(huì)。土地被視為是人類最基本的資源，可是當(dāng)下的中國(guó)，城市飛速擴(kuò)張，土地資源變得越來越不夠用，而且土地浪費(fèi)也很嚴(yán)重，我們不得不采取最嚴(yán)格的土地保護(hù)、尤其是耕地保護(hù)制度。與此相對(duì)，我們的地下空間資源卻是極其豐富的。用極其豐富的地下資源來一定程度地替代緊張的地表資源，體現(xiàn)了“資源節(jié)約，環(huán)境友好”的精神。另一方面，地下空間有著自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在四大方面：基礎(chǔ)設(shè)施整備、災(zāi)害防治、景觀改造和特性利用?；A(chǔ)設(shè)施整備方面主要有地鐵、道(通)路、停車場(chǎng)、地下街、(電線、自來水、污水、熱、油、氣等)共同管道、發(fā)電站等；災(zāi)害防治方面主要是防空避難所(人防工程)、地下貯水池等；景觀改造方面有道路地下化后的地面公園化、電線的地下化、交通樞紐的地下立體化等；特性利用就是充分發(fā)揮地下空間的隔熱性、恒溫性、耐震性、防音性、防塵性、遮光性、電磁波遮斷性、放射性能遮斷性等特性進(jìn)行的利用，主要有農(nóng)產(chǎn)品的貯存與栽培、嚴(yán)寒地區(qū)的地下室與地下街、地下實(shí)驗(yàn)室、地下貯油庫等。這些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的運(yùn)用恰恰與“資源節(jié)約、環(huán)境友好”相吻合。

其次，地下空間利用的發(fā)展趨勢(shì)與“兩型社會(huì)”建設(shè)的更高要求相契合。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)早在1970年就提議：21世紀(jì)的城市其地面使用僅限于住宅、公園和廣場(chǎng)，運(yùn)輸、交通、通信、電力、水道、煤氣等設(shè)施應(yīng)進(jìn)一步地中化，停車場(chǎng)、車庫、垃圾、污水處理設(shè)施應(yīng)全部設(shè)置于地下?，F(xiàn)在各國(guó)正懷著這樣一個(gè)憧憬，朝著更加科學(xué)化、綜合化、人文化的方向，不斷推進(jìn)地下空間利用事業(yè)?？茖W(xué)化是指在地下空間建設(shè)、管理中科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)明、進(jìn)步，并予以應(yīng)用。隨著時(shí)代的發(fā)展，地下構(gòu)筑物規(guī)模越來越大，形狀越來越復(fù)雜；施工深度越來越深，地層越來越復(fù)雜；涉及人口密集地區(qū)情形越來越多，綜合環(huán)境越來越復(fù)雜。這些問題必須要有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)才能應(yīng)付。這些技術(shù)主要包括四個(gè)方面：調(diào)查技術(shù)、設(shè)計(jì)技術(shù)、建設(shè)技術(shù)、防災(zāi)與環(huán)保技術(shù)。建設(shè)成本降低、使用更加便利，成為地下空間利用綜合化趨勢(shì)的要因?！兜叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條寫到：“地下空間規(guī)劃應(yīng)實(shí)行豎向分層立體綜合開發(fā)，橫向相關(guān)空間互相連通，地面建筑與地下工程協(xié)調(diào)配合?！本C合化有水平綜合化和垂直綜合化，前者典型的例子就是地下共同管道，后者是指將構(gòu)筑于不同深度的設(shè)施相互連通，自由利用，如交通樞紐地區(qū)商場(chǎng)、停車場(chǎng)、地鐵、物流等的綜合一體。自然光不足、外部眺望缺失、溫度濕度不調(diào)、空氣不暢等讓在地下空間活動(dòng)的人從生理和心理感受到壓力。通過人們的智慧，克服上述不足，讓地下空間給人以與地上空間差不多的感覺，走人文化道路，實(shí)屬必然?！皟尚蜕鐣?huì)”建設(shè)是動(dòng)態(tài)的。我們要始終堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，不斷提高資源節(jié)約、環(huán)境友好的相關(guān)要求。地下空間利用的科學(xué)化、綜合化、人文化趨勢(shì)正好與“兩型社會(huì)”建設(shè)的更高要求相吻合。

二、“兩型社會(huì)”建設(shè)中地下空間利用法的功能

“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”是我們的治國(guó)方略?！皟尚蜕鐣?huì)”建設(shè)是我們?nèi)嫘】瞪鐣?huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。地下空間利用法作為社會(huì)主義法制體系的重要組成部分，對(duì)“兩型社會(huì)”建設(shè)發(fā)揮著自己的作用。

(一)保障地下空間利用的權(quán)利，促進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)和諧

權(quán)利是法律的核心概念，權(quán)利保障是法治的永恒主題。不論是在土地私有制的國(guó)家，還是在土地公有制的國(guó)家，建立健全法律制度，保障相關(guān)人的權(quán)利，永遠(yuǎn)是地下空間利用事業(yè)的前提和重要內(nèi)容。

一般而言，地下空間利用的相關(guān)權(quán)利主要有土地所有權(quán)、地上權(quán)或使用權(quán)、地役權(quán)、地下建筑物物權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等，在沒有法制的國(guó)家，這些權(quán)利的歸屬不明確，相關(guān)人的利益也就無保障可言。地下空間利用法就是在確立這些權(quán)利，明確權(quán)利間的關(guān)系等，讓這些權(quán)利具有法律的性質(zhì)，并在法律的指導(dǎo)和庇護(hù)下，得到平等的尊重和實(shí)現(xiàn)。根據(jù)人們一般的觀念，上述權(quán)利中的所有權(quán)總是處于優(yōu)勢(shì)地位，在實(shí)踐中，地上權(quán)或使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等較多地受到所有權(quán)的恣意侵?jǐn)_。從各個(gè)領(lǐng)域看，在地下共同管道建設(shè)利用中，各參與主體資金和權(quán)利分配關(guān)系；在地下街、停車場(chǎng)、人防工程經(jīng)營(yíng)中，經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利；綜合地下體各部分主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等等都需要法律進(jìn)行明確和保障。在有法制、但不健全(無程序法)或法制觀念淡薄的國(guó)家，權(quán)利不易被人尊重，容易受到權(quán)力的侵害。例如，在對(duì)農(nóng)民集體土地進(jìn)行征收時(shí)，無視農(nóng)民的意志，無程序、低補(bǔ)償?shù)卣魇胀恋?含地下)；在城市中，以無法維持現(xiàn)有生活水平的補(bǔ)償方式征用私人擁有使用權(quán)的土地和私人具有所有權(quán)的建筑物；強(qiáng)行剝奪、終止、阻礙地下空間(如人防工程中)的私人租賃權(quán)。地下空間利用法要完善程序法制，避免權(quán)力侵害權(quán)利，并強(qiáng)化人們尊重權(quán)利的意識(shí)。有了地下空間利用法，就能保障上述地下空間利用的權(quán)利，進(jìn)而穩(wěn)步推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)。

(二)確保地下空間利用有序、高效且可持續(xù)，提升“兩型社會(huì)”建設(shè)水平

地下空間利用法有利于促使人們有序利用地下空間。秩序是法治的重要價(jià)值。博登海默說：“法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序(just social order)?！盵3](P318)走在中國(guó)城市大道上，時(shí)?？吹接腥嗽隈R路邊上挖管道，今天中國(guó)移動(dòng)挖了，明天中國(guó)聯(lián)通挖，后天中國(guó)電信挖。這種挖來挖去，不但重復(fù)花費(fèi)了人財(cái)物，污染了街道，而且還嚴(yán)重影響了交通。通過立法，對(duì)挖管道的時(shí)間、期限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確規(guī)定，就能很大程度地減少其負(fù)面效果，若能再進(jìn)一步確立共同管道制度，則能免去多家單位重復(fù)挖的情況，不但減少了建設(shè)成本和維護(hù)成本，更重要的是大大減輕了對(duì)道路和交通的影響。這種有序只是一種物理的，具體直接的有序。通過立法，更重要的是確立一種抽象的有序——以權(quán)利為核心的秩序。沒有法律，權(quán)利不明確，就像人體沒有心臟，地下空間事業(yè)的相關(guān)人根本不知道為何忙碌，為誰在忙碌；事業(yè)中的相關(guān)交易成不成立，出現(xiàn)問題由誰負(fù)責(zé)等等，人們心中都沒底。在這樣什么都不明確的情境中利用地下空間，必然導(dǎo)致事業(yè)的不穩(wěn)定。通過立法，明確并保障相關(guān)權(quán)利，人們就有了使勁的方向，解決問題就有了主線。例如，《人民防空法》第5條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”這一條明確了投資者的權(quán)利，這一內(nèi)容激發(fā)了人們承包經(jīng)營(yíng)人防工程的積極性，很大程度地發(fā)揮了人防工程的作用。

地下空間利用法有利于促進(jìn)人們高效地利用地下空間。地下空間作為土地的一部分，是一種寶貴的資源，在寸土寸金的城市，地下空間也是價(jià)值連城，再加上地下空間利用的不可逆性——地下構(gòu)筑物不易拆卸、重建或更新，對(duì)其高效利用是極為必要。所謂高效，就是要用低成本產(chǎn)生高效益。要實(shí)現(xiàn)高效，必須從建設(shè)和管理兩個(gè)層面入手。在建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)高效，首先就是要確立規(guī)劃制度。在把握地下空間利用的趨勢(shì)和本地實(shí)情的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)和切實(shí)可行的地下空間規(guī)劃極為重要。其次是要降低地下構(gòu)筑物的建設(shè)成本。運(yùn)用先進(jìn)的地下建筑技術(shù)，高速、安全地完成建設(shè)任務(wù)，同時(shí)注意地下空間信息的溝通，注重不同主體間的協(xié)調(diào)合作，避免重復(fù)建設(shè)。在管理層面實(shí)現(xiàn)高效，首先就是要建立健全有效率、有責(zé)任的管理體制。明確管理主體的權(quán)限和責(zé)任，強(qiáng)化各管理主體間的相互協(xié)調(diào)。

在高效利用的同時(shí)，一定要注意利用的可持續(xù)問題。在建設(shè)可持續(xù)發(fā)展城市的過程中，地下空間的可持續(xù)利用也是重要一環(huán)。城市空間利用中的可持續(xù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)方面是開發(fā)利用的穩(wěn)妥、有序而不混亂。正是基于這一角度，有學(xué)者主張：應(yīng)該盡可能將有可能開發(fā)的地下空間盡量開發(fā)，而將容易開發(fā)的地塊適當(dāng)考慮將來城市發(fā)展的需要，因?yàn)槟壳半y開發(fā)的地塊，隨著城市建設(shè)的不斷展開，其開發(fā)難度將越來越大，甚至變得不可開發(fā)。[4](P32)可持續(xù)的另一個(gè)方面是實(shí)現(xiàn)利用的循環(huán)。不可逆性是地下空間工程的特性之一，所以循環(huán)利用正是其弱點(diǎn)。但是仔細(xì)考量的話，在此絕非無所作為。大體需要作兩種努力。一種是創(chuàng)新地下工程、材料等技術(shù)，讓地下空間的不可逆性有所緩和。一種是進(jìn)化設(shè)計(jì)、建筑等技術(shù)，讓地下空間具有多種功能，或較容易在各種功能中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。在這兩種努力之下，不可逆性所帶來的負(fù)面作用可以大大緩解，甚至讓人覺得地下空間不需要可逆性。飽含可持續(xù)精神的地下空間利用法必將大大提高我國(guó)地下空間利用的質(zhì)量，推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)向更高水平發(fā)展。

三、“兩型社會(huì)”建設(shè)中地下空間利用法的框架

如果說“兩型社會(huì)”建設(shè)中地下空間利用法的功能激發(fā)了人們建構(gòu)地下空間利用法的沖動(dòng)。那么，如何建構(gòu)便成為考驗(yàn)人們理性水平的更為厚重的問題。對(duì)此，需要從法制框架、主要內(nèi)容等方面進(jìn)行思考。

(一)地下空間利用法的基本框架

在地下空間利用法中，一般法有地下區(qū)分地上權(quán)法、地下征收征用法、地下登記法、地下建設(shè)基準(zhǔn)法、地下空間規(guī)劃法、地下空間利用促進(jìn)法、大深度法、地下環(huán)境保護(hù)與災(zāi)害防治法等；特別法有地下交通法、地下共同管道法、地下停車場(chǎng)法、地下街法、人防法等。在法律編撰中，特別法與一般法難免會(huì)在內(nèi)容上出現(xiàn)重合，例如在地下交通法、地下公共管道法、地下街法中可能就會(huì)出現(xiàn)地下征收征用法、地下建設(shè)基準(zhǔn)法、地下環(huán)境保護(hù)與災(zāi)害防止法的內(nèi)容，這時(shí)候，一般可以采用“援用”、“準(zhǔn)用”的法律文字技術(shù)來處理；當(dāng)內(nèi)容有特別之處時(shí)，可以不顧一般法，而對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行全新規(guī)定；另外，當(dāng)沒有一般法，或一般法沒有規(guī)定時(shí)，特別法可以立新內(nèi)容，并就這一部分內(nèi)容對(duì)一般情況起到示范性規(guī)范作用。

(二)地下空間利用法的主要內(nèi)容

我國(guó)剛剛通過的《物權(quán)法》規(guī)定了區(qū)分地上權(quán)：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立；新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)(136條)。在民法中確立地下區(qū)分地上權(quán)或地下使用權(quán)，為地下空間利用的立法提供了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。除此之外，我國(guó)有以下幾個(gè)方面的法律急需制定。

1.地下征收征用法。重點(diǎn)規(guī)定征收征用程序和損失補(bǔ)償。[5](P20～23)在程序中要強(qiáng)化被征收征用人的權(quán)利；強(qiáng)化信息公開和聽證制度。在損失補(bǔ)償中要科學(xué)、明確地設(shè)定補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等；要科學(xué)規(guī)定補(bǔ)償爭(zhēng)議發(fā)生后的爭(zhēng)議解決機(jī)制。

2.地下登記法。日本不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)定關(guān)于地下區(qū)分地上權(quán)的登記事項(xiàng)還有：作為標(biāo)的的地下的上下范圍(78條)。我們可以考慮在土地房屋登記法中，規(guī)定地下使用權(quán)的上下范圍，以及其他相關(guān)權(quán)利受其限制的內(nèi)容，而且該規(guī)定不僅只適用于民法中的使用權(quán)，而且適用于征用后的使用權(quán)。

3.地下建設(shè)基準(zhǔn)法。在地下建設(shè)中，地下構(gòu)筑物與地上構(gòu)筑物可能會(huì)相互妨礙，有必要通過與構(gòu)筑物規(guī)模相適應(yīng)的間隔距離等來處理；為了防止地下構(gòu)筑物被破壞、被損傷等，構(gòu)筑物要有足夠承受地上建筑物的耐力；在怎樣的位置，設(shè)置具有怎樣耐力的構(gòu)筑物，從土地所有權(quán)人等來看，就是可以在地上建設(shè)怎樣的建筑物的問題，只有具體、客觀地規(guī)定了相關(guān)的技術(shù)基準(zhǔn)，地下空間建設(shè)才能合理地進(jìn)行。地下建設(shè)需要規(guī)范的技術(shù)有：空間建設(shè)技術(shù)、內(nèi)部環(huán)境技術(shù)、換氣技術(shù)、防災(zāi)技術(shù)、垂直運(yùn)輸技術(shù)、移動(dòng)物流技術(shù)、盾構(gòu)法技術(shù)、地質(zhì)調(diào)查解析技術(shù)、施工中的計(jì)測(cè)技術(shù)、地下水控制技術(shù)、立樁挖掘技術(shù)、長(zhǎng)距離挖掘技術(shù)、大空間挖掘構(gòu)筑技術(shù)、排土技術(shù)、評(píng)價(jià)技術(shù)等。

4.地下空間利用促進(jìn)法。首先是地下空間的PFI。通過活用民間資金、技術(shù)與經(jīng)營(yíng)能力促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而為國(guó)民提供價(jià)廉質(zhì)高的服務(wù)，加速社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。主要規(guī)定BTO方式、BOT方式、BOO方式、RO方式、民間委托方式。日本PFI法第21條規(guī)定：在內(nèi)閣府設(shè)置PFI委員會(huì)，委員會(huì)調(diào)查審議實(shí)施方針的策定狀況、PFI事業(yè)的選定狀況、PFI事業(yè)的客觀狀況、PFI后國(guó)家的公共設(shè)施整備的實(shí)施狀況；民間事業(yè)者可以向委員會(huì)提出與PFI公共設(shè)施整備相關(guān)的意見；為了促進(jìn)和綜合調(diào)整PFI公共設(shè)施的整備，委員會(huì)認(rèn)為有必要，可以向總理或相關(guān)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)陳述意見，總理或相關(guān)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)必須向委員會(huì)報(bào)告接受其意見后所采取的措施。我國(guó)在構(gòu)建地下空間PFI委員會(huì)時(shí)，可以考慮在結(jié)構(gòu)、權(quán)限等方面更進(jìn)一步強(qiáng)化PFI委員會(huì)的作用。其次是地下空間的聯(lián)合開發(fā)。聯(lián)合開發(fā)是指國(guó)家與私人或團(tuán)體合作開發(fā)地鐵等交通樞紐地區(qū)及其沿線土地，以促進(jìn)土地的合理利用及相關(guān)公共事業(yè)的發(fā)展。為有效推動(dòng)聯(lián)合開發(fā)，可以設(shè)立基金。基金來源于國(guó)家預(yù)算、基金利息收入、出售(租)聯(lián)合開發(fā)不動(dòng)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理的收入等。要根據(jù)交通規(guī)劃，城市規(guī)劃、人口分布、地區(qū)發(fā)展情形制定聯(lián)合開發(fā)計(jì)劃。

5.大深度法。首先要明確大深度的含義。日本大深度法以及內(nèi)閣頒布的大深度法施行令的規(guī)定，大深度空間的標(biāo)準(zhǔn)為把通常建造地下室達(dá)不到的深度(地面40米以下)和通常設(shè)置建筑物基礎(chǔ)達(dá)不到的深度(支撐層上沿起算10米以下)作比較，哪個(gè)深就以其深度作為該地區(qū)地下深層空間的基準(zhǔn)。其次要明確公共使用大深度的程序。這個(gè)程序有別于公共使用一般土地的程序，會(huì)比一般土地的程序簡(jiǎn)約。要重視信息公開制度。為了大深度法目的的實(shí)現(xiàn)，政府必須致力于有關(guān)地殼狀況、地下利用狀況等信息的收集與提供；相關(guān)行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施公共使用認(rèn)可行為時(shí)，可以要求開發(fā)者向事業(yè)區(qū)域的土地、鄰地居民舉行說明會(huì)等。相關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施公共使用認(rèn)可后，必須盡快通知開發(fā)者，并在政府公報(bào)上公布；必須迅速通知事業(yè)區(qū)域所在的市縣鄉(xiāng)村長(zhǎng)；市縣鄉(xiāng)村長(zhǎng)收到通知后，必須將表示事業(yè)區(qū)域的圖紙供于公眾閱覽；政府必須制作有關(guān)本轄區(qū)大深度地下公共使用認(rèn)可的登記簿，并供于公眾閱覽。[6](P120)大深度法還要明確有關(guān)補(bǔ)償方面的方針與內(nèi)容。

6.地下共同管道法。首先要明確定義：地下共同管道是指道路管理者為容納兩家以上公益事業(yè)者的公益物件而在道路地下建設(shè)的設(shè)施。其次要明確有關(guān)建設(shè)、使用與管理的內(nèi)容。再次是費(fèi)用分擔(dān)的內(nèi)容。共同管道占用預(yù)定者在考慮因共同管道建設(shè)后的效用而算出的推定投資額等后，負(fù)擔(dān)共同管道建設(shè)費(fèi)用。國(guó)道的共同管道建設(shè)或改建、維持、修繕、救災(zāi)以及其他管理費(fèi)用可以由國(guó)家與地方政府各自負(fù)擔(dān)一半。另外，國(guó)家可以在預(yù)算的范圍內(nèi)，對(duì)負(fù)擔(dān)費(fèi)用的地方政府實(shí)施補(bǔ)助。

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