京山縣村級債務(wù)化解情況的調(diào)查報(bào)告

馬敬桂

(長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434025)

董向陽

(湖北省京山縣經(jīng)管局，湖北 京山 431800)

京山縣村級債務(wù)化解情況的調(diào)查報(bào)告

馬敬桂

(長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434025)

董向陽

(湖北省京山縣經(jīng)管局，湖北 京山 431800)

如何積極有效地化解村級債務(wù)是各地地方政府面臨的一個(gè)難題。湖北省京山縣圍繞“五清五查”，采取“三個(gè)結(jié)合”，做到“兩公示、兩核定、一鎖定”，堅(jiān)持多策并舉，積極化債，取得了良好的成效?；瘋ぷ髦杏龅降睦蟼y化、新債難控的問題具有一定的普遍性，應(yīng)引起高度重視。

村級債務(wù)；債權(quán)認(rèn)證；委托代理制

湖北省京山縣位于湖北腹地，北倚大洪山，南臨江漢平原，總面積3 520 km2，人口63.6萬。全境海拔在27～950.2 m，由西北向東南漸低，依次分為低山、丘崗、平原。低山、丘陵共1 800多km2，約占總面積的1/2。全縣轄14個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)開發(fā)區(qū)、409個(gè)村、2 300個(gè)村民小組，總?cè)丝?3.6萬，其中承包土地農(nóng)業(yè)人口41.37萬人，耕地面積5.46萬hm2。2007年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值75億元，地方財(cái)政總收入41 480萬元。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)40.6億元，農(nóng)民人均純收入4 653元。

1 村級債權(quán)債務(wù)現(xiàn)狀

截止2007年底，全縣村級債權(quán)總額18 248.62萬元、村級債務(wù)總額15 242.37萬元。村級債權(quán)構(gòu)成主要包括2個(gè)方面：一是農(nóng)戶欠款13 305.70萬元，占債權(quán)總額的72.91%；二是其他應(yīng)收款4 942.92萬元，占債權(quán)總額的27.09%。

村級債務(wù)按形成的來源劃分：各類借款6 723.97萬元；應(yīng)付款6 072.94萬元；欠農(nóng)戶款2 445.46萬元。村級債務(wù)按構(gòu)成劃分：教育4 295.39萬元，占債務(wù)總額的28.18%； 交通4 047.80萬元，占債務(wù)總額的26.56%；辦電1 928.78萬元，占債務(wù)總額的12.65%；水利設(shè)施1 476.39萬元，占債務(wù)總額的9.69%；農(nóng)田建設(shè)742.94萬元，占債務(wù)總額的4.87%；文化衛(wèi)生418.47萬元，占債務(wù)總額的2.75%；興辦企業(yè)409.45萬元，占債務(wù)總額的2.69%；歷年提留超欠314.22萬元，占債務(wù)總額的2.06%；其他608.93萬元，占債務(wù)總額的10.55%。

2 化解村級債務(wù)的主要做法

沉重的村級債務(wù)一直是制約全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響黨群干群關(guān)系、危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)突出問題。為此，縣委、縣政府高度重視，多次對化債工作進(jìn)行安排和部署，其主要做法包括以下幾個(gè)方面。

2.1 扎實(shí)開展清理，夯實(shí)化債基礎(chǔ)

清理村級財(cái)務(wù)、理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系是化債工作的基礎(chǔ)。2003年5月至2004年9月，從全縣經(jīng)管站和財(cái)政所抽調(diào)60人，組成30個(gè)清理專班，用近一年半的時(shí)間，對全縣409個(gè)村的財(cái)務(wù)逐鎮(zhèn)逐村進(jìn)行了一次全面的清理核實(shí)，每個(gè)清理完的村都嚴(yán)格做到了財(cái)務(wù)清理公示公開，債權(quán)債務(wù)核實(shí)認(rèn)證，村級賬務(wù)、資金移交農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心代管，群眾比較滿意。清理工作歸納起來，就是抓住“五清五查”，采取“三個(gè)結(jié)合”，做到“兩公示、兩核定、一鎖定”。

(1)五清五查 即清轉(zhuǎn)移支付、集體經(jīng)營承包等收入是否全額到位，查是否有平調(diào)截留和少收漏記；清抗旱排澇費(fèi)、“一事一議”籌資提取是否符合規(guī)定，查使用是否?？顚Ｓ茫磺甯黜?xiàng)開支是否合理合法，查有無采取非法手段多報(bào)冒領(lǐng)；清債權(quán)債務(wù)來源去向，查是否賬實(shí)相符，債務(wù)人、債權(quán)人是否簽字認(rèn)可；清各項(xiàng)政策性資金是否到位，查有無克扣截留。全縣共清出經(jīng)濟(jì)問題2 026筆、金額290.08萬元，涉及1 343人。其中清出貪、占、挪涉及的人數(shù)、筆數(shù)、金額分別占41.2%、50.4%、61.5%，其它經(jīng)濟(jì)問題的則分別占58.8%、49.6%、38.5%。

(2)三結(jié)合 在清理內(nèi)容上，把財(cái)務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、處理遺留問題作為重點(diǎn)，先易后難，有序推進(jìn)，做到了重點(diǎn)清理與一般清理相結(jié)合；在清理范圍上實(shí)行清死賬與走訪群眾清活賬相結(jié)合，不受范圍限制，徹底查清所有賬務(wù)的來龍去脈；在清理方法形式上，除專班清理外，還發(fā)動(dòng)熟悉情況、懂政策懂業(yè)務(wù)的老黨員、老干部和群眾代表積極參與清理，做到了專班清理與群眾清理相結(jié)合。全縣共召開各類座談會(huì)2 811次，參會(huì)人員29 252人次，設(shè)舉報(bào)箱550個(gè)，發(fā)征求意見書23 799份，共收集意見和建議2 962條，開展唱票評據(jù)2 053次，評審單據(jù)147.93萬張。

(3)兩公示 即對2000年以來村級所有的財(cái)務(wù)事項(xiàng)，包括收入、開支、債權(quán)債務(wù)、財(cái)產(chǎn)物資的增減變動(dòng)情況，分門別類，登記造冊，進(jìn)行第1次公示；根據(jù)群眾的反映，再進(jìn)行清理、核實(shí)、處理后，將結(jié)果進(jìn)行第2次公示，接受群眾監(jiān)督。全縣采取上墻公榜、開會(huì)公布等形式進(jìn)行財(cái)務(wù)公開達(dá)3 000余次。

(4)兩核實(shí) 即債權(quán)債務(wù)公示后，經(jīng)債權(quán)債務(wù)人確認(rèn)，分別簽訂債權(quán)、債務(wù)核定書，真正做到“債權(quán)有頭、債務(wù)有主”。全縣統(tǒng)一印制村級債權(quán)債務(wù)核定書20萬份，與債務(wù)人、債權(quán)人重新簽訂村級債權(quán)債務(wù)核定書。重新認(rèn)證債權(quán)債務(wù)66 570筆，金額33 147萬元，占債權(quán)債務(wù)總額的90%，債權(quán)債務(wù)人直接簽字率也達(dá)到了90%以上。

(5)一鎖定 即建立村級債權(quán)債務(wù)臺賬，全面鎖定村級債務(wù)，嚴(yán)禁新增債務(wù)，避免前清后亂，前化后增。

2.2 發(fā)動(dòng)干部群眾，打開化債局面

針對干部群眾思想比較復(fù)雜，怕捅馬蜂窩、怕局面難收拾、怕切身利益受損害的顧慮，在全縣范圍內(nèi)一是堅(jiān)持把宣傳發(fā)動(dòng)工作貫穿于化債的全過程。各地通過召開動(dòng)員會(huì)、張貼標(biāo)語、送一封公開信、出動(dòng)宣傳車、利用電視、報(bào)刊等多種形式，廣泛宣傳化債政策、方法、步驟及工作要求，大造化債聲勢，營造濃厚的化債氛圍。二是堅(jiān)持發(fā)揮業(yè)務(wù)骨干的主力軍作用。全縣從縣直有關(guān)部門選派28名政治素質(zhì)好、工作能力強(qiáng)的年輕干部分赴到14個(gè)鎮(zhèn)，具體指導(dǎo)各鎮(zhèn)的化債工作?？h駐村45個(gè)小康工作隊(duì)協(xié)助所駐村開展化債工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)了900余名國家干部進(jìn)駐全縣409個(gè)村開展化債工作。三是堅(jiān)持走群眾路線。每個(gè)村都民主選舉了5～8名群眾代表，全過程參與化債。一些重大問題，交給群眾討論，解決的辦法由群眾來定奪；操作程序和結(jié)果及時(shí)向群眾公開，接受群眾監(jiān)督，增加工作的透明度。

2.3 狠抓債權(quán)認(rèn)證，把握化債關(guān)鍵

全縣嚴(yán)格政策、規(guī)范程序、分類施策，狠抓債權(quán)債務(wù)認(rèn)證工作。一是骨干帶頭。村組干部、無職黨員、群眾代表在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上首先帶頭簽字認(rèn)證，然后由黨員干部、村民代表“包親友、帶四鄰”。二是民主評議。對債務(wù)人已經(jīng)死亡，又沒有后代的，采取民主評議的方式核銷債務(wù)。先將民主理財(cái)小組認(rèn)為符合核銷條件的債權(quán)債務(wù)花名在村務(wù)工開欄公示，然后召開村民代表會(huì)投票表決，凡得票達(dá)到70%的，報(bào)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后可以核銷債務(wù)，否則不予核銷。三是告知認(rèn)證。對債務(wù)人已外遷的和外出打工的采取告知認(rèn)證。對債務(wù)人外遷和外出打工的農(nóng)戶，采取信函、電話聯(lián)系，郵寄認(rèn)證書等形式進(jìn)行核定，并抓住他們節(jié)假日回家的時(shí)機(jī)和他們算清帳目，認(rèn)證簽字。對于確實(shí)不能回來的，在征得債權(quán)債務(wù)人同意的前提下，也可由其直系親屬代為簽字認(rèn)證。四是主攻難點(diǎn)。對于有抵觸情緒，拒不簽字的債務(wù)人，在認(rèn)真分析其拒絕簽字的原因后，反復(fù)上門做工作，曉之以理、動(dòng)之以情，用行動(dòng)帶動(dòng)農(nóng)戶、用親情感動(dòng)農(nóng)戶、用事實(shí)說服農(nóng)戶。五是組織會(huì)簽。對少數(shù)拒不接受債權(quán)債務(wù)，又不配合核對賬目的農(nóng)戶，在村干部再三做工作無果的情況下，通過召開村“兩委”會(huì)和村民代表會(huì)核對賬目，由群眾代表和村干部代為辦理認(rèn)證手續(xù)。

2.4 堅(jiān)持多策并舉，確保化債實(shí)效

在化債工作中，縣里根據(jù)有關(guān)政策要求，采取多種途徑，因地制宜、因人而宜、因事而宜抓化債，收到了較好的效果。其主要途徑有以下幾個(gè)方面。

一是削減高息減債。對高息借款逐筆進(jìn)行清查，追根溯源，嚴(yán)格按照上級有關(guān)法規(guī)和文件，全面進(jìn)行換據(jù)降息。過去已付息的超出部分，可以用于沖抵本金。

二是化轉(zhuǎn)債務(wù)降債。將村組在銀行信用社的債務(wù)，通過協(xié)商，劃轉(zhuǎn)到村有償能力的欠款農(nóng)戶，由欠款農(nóng)戶償還；對農(nóng)戶欠村集體的債權(quán)和村集體欠農(nóng)戶的債務(wù)，動(dòng)員債權(quán)人，債務(wù)人自愿結(jié)對，協(xié)商互抵，相互置換沖銷村組集體的債權(quán)債務(wù)。

三是清收債權(quán)還債。對單位和個(gè)人拖欠村集體的款項(xiàng)，根據(jù)不同情況，采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政等綜合措施進(jìn)行清收。

四是盤活資產(chǎn)還債。一是對村集體因修建渠、堰、塘、壩、電排灌站等農(nóng)民直接受益的項(xiàng)目形成的村集體債務(wù)，拍賣其部分產(chǎn)權(quán)，籌集資金還債。二是對村集體擁有的“四荒”資源，采取拍賣其產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)購買者林權(quán)證等形式籌集資金還債。三是對村集體尚未處置和閑置的廠房、倉庫、樓舍、漁池、果園、基地等集體資產(chǎn)資源，在合理估價(jià)的基礎(chǔ)上，經(jīng)成員大會(huì)或成員代表會(huì)議討論同意后，采取競價(jià)拍賣、承包、租賃、抵押、入股等方式籌集資金用于還債。

五是清理清退化債。對村組干部利用職權(quán)貪污挪用公款、侵占集體利益的，對資金進(jìn)行足額清繳，歸集資金化債。對嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)的，交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；觸犯法律的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

六是核銷債務(wù)減債。對債權(quán)單位已撤銷或債權(quán)人主動(dòng)放棄追債要求的債務(wù)，按規(guī)定程序進(jìn)行核銷。

2.5 完善財(cái)務(wù)管理，提升管理水平

為鞏固稅費(fèi)改革和化解村級債務(wù)工作成果，縣大膽探索建立規(guī)范的村級財(cái)務(wù)管理體制，率先在全省推行村級會(huì)計(jì)委托代理制和村組干部工資直達(dá)制。

一是推行村級會(huì)計(jì)委托代理制。即在堅(jiān)持農(nóng)村集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變，實(shí)行所有權(quán)、使用權(quán)與監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)分離的前提下，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政農(nóng)經(jīng)所建立農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心，受村委托，在經(jīng)村民大會(huì)討論通過，與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托代理協(xié)議后，代理各村財(cái)務(wù)、資金，實(shí)行電算化管理；取消村出納，只設(shè)報(bào)賬會(huì)計(jì)，并由定點(diǎn)銀行辦理出納業(yè)務(wù)；嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理和收支預(yù)決算制，村集體一切收入直達(dá)銀行專戶，一切開支實(shí)行申報(bào)審批執(zhí)行制和備用金制，公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行總量控制、定項(xiàng)限額管理；集體經(jīng)濟(jì)組織一切收支結(jié)算業(yè)務(wù)，集中到農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心辦理。

二是推行村組干部工資直達(dá)制。全縣按照“統(tǒng)籌安排、嚴(yán)格職數(shù)、控制總額、規(guī)范管理、完善制度、統(tǒng)一發(fā)放”的減人、減事、減支、增資的“三減一增”原則，村組干部的工資由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)按季撥付到干部個(gè)人在銀行(信用社)設(shè)立的工資賬戶，村組干部憑本人身份證和工資存折到銀行(信用社)直接領(lǐng)取。對年終考核稱職的村干部發(fā)放全額績效工資，考核優(yōu)秀的除發(fā)放全額績效工資外，另給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，考核不稱職的扣罰一定的績效工資。

3 存在的主要問題

3.1 老債難化

一是化解村級債務(wù)與清收村級債權(quán)之間矛盾突出。在村級集體經(jīng)濟(jì)脆弱、可用資源減少的情況下，化債的主要途徑靠清欠還債。全縣目前村級債權(quán)中有13 305.70萬元為農(nóng)戶欠款，占村級債權(quán)總額18 248.62萬元的72.91%。根據(jù)上級文件規(guī)定，在執(zhí)行政策和化債上出現(xiàn)了兩難境地，如果不清收債權(quán)，化解村級債務(wù)目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)；如果清收債權(quán)，又有可能違背政策。部分農(nóng)戶得知相關(guān)政策后，有能力償還的也不償還了，償還了債務(wù)的農(nóng)戶甚至被其他農(nóng)戶嘲笑為“傻子”。農(nóng)戶中普遍存在國家將出臺政策豁免農(nóng)民債務(wù)的想法。

二是化債的途徑越來越窄。全縣在清理農(nóng)村財(cái)務(wù)，推行“會(huì)計(jì)代理制”的過程中已削減了高息、核減了虛債、清退了違規(guī)資金，原有的削減高息減債、清理清退化債、核銷債務(wù)減債等辦法已基本沒有潛力。而且經(jīng)過前幾年的化債后，容易結(jié)對抵沖的已經(jīng)結(jié)對沖底銷債了，能夠盤活的資產(chǎn)、資源也拍賣得差不多了。村級化債潛力越來越小。

三是劃轉(zhuǎn)債務(wù)降債執(zhí)行難度大。按省委、省政府化債文件規(guī)定，“普九”、交通、水利、辦電等形成的債務(wù)應(yīng)隨事權(quán)、財(cái)權(quán)、產(chǎn)權(quán)的上劃而劃轉(zhuǎn)給上劃的單位。但由于相關(guān)單位也比較困難，縣、鎮(zhèn)兩級財(cái)政又無力負(fù)擔(dān)，這些按政策可劃轉(zhuǎn)的債務(wù)根本難以執(zhí)行和落實(shí)。

3.2 新債難控

一是興建“村村通”和新農(nóng)村建設(shè)等公益事業(yè)形成新債。如“村村通”公路每公里水泥路基本路面預(yù)算開支20萬元，驗(yàn)收合格后，國家補(bǔ)償10萬元，村還得自籌10萬元。每公里油渣路預(yù)算開支17萬元，驗(yàn)收合格后，國家補(bǔ)償9萬元，村還得自籌8萬元。山區(qū)村通村公路的預(yù)算則更高[1]。而村級自籌資金能力有限，很容易形成新債。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005～2007年，全縣因“村村通”公路新增債務(wù)1 009萬元。又如通過一事一議形式籌集資金興建公益事業(yè)，由于村欠農(nóng)戶的往來較多，抵扣現(xiàn)象十分普遍，造成資金缺口，形成新的債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2007年，農(nóng)田水利等公益事業(yè)就新增債務(wù)41萬元。

二是借款利息形成新債。全縣村級債務(wù)中借貸數(shù)額高6 723.97萬元，僅支付利息每年就需要400萬元，而多數(shù)村的村級收入來源有限，正常的利息支付不可避免地會(huì)形成新的債務(wù)。

三是村級收支難平衡形成新債。近幾年來，通過精減村組干部，加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)管理，村級公用經(jīng)費(fèi)開支大幅下降，全縣算大賬可基本保持平衡，但村與村之間不平衡，仍有部分來源少的村支出大于收入，產(chǎn)生了新債。特別是部分無集體經(jīng)濟(jì)收入的村，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行完全依賴轉(zhuǎn)移支付來維持村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)，完全變?yōu)椤八目俊蹦Ｊ?，即村級運(yùn)轉(zhuǎn)靠“補(bǔ)”、債務(wù)償還靠“賣”、公益事業(yè)靠“捐”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)靠“要”。如羅店鎮(zhèn)石板村2007年沒有其他收入來源，而村級轉(zhuǎn)移支付資金只有12 059元，但當(dāng)年支出總額達(dá)22 770元(其中3個(gè)村干部工資14 972元，老干部補(bǔ)助700元，報(bào)刊費(fèi)450元，計(jì)劃生育開支650元，辦公費(fèi)支出1 382元，其他支出4 616元)，當(dāng)年實(shí)際收不抵支10 711元[1]。

4 幾點(diǎn)建議

(1)公益事業(yè)性債務(wù)是村級債務(wù)的主要部分，國家應(yīng)盡快出臺化解鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)債務(wù)的具體辦法，凡是與政府職能相關(guān)而形成的鄉(xiāng)村公益事業(yè)債務(wù)應(yīng)由政府逐步解決。

(2)取消村級基礎(chǔ)建設(shè)村級實(shí)行經(jīng)費(fèi)配套的做法，努力做到農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財(cái)政足額撥付。近幾年一些鄉(xiāng)村新增債務(wù)主要與此有關(guān)。而且前幾年許多鄉(xiāng)村化債所取得的成效也因此做法產(chǎn)生的新債而相當(dāng)部分抵消了。

(3)允許鄉(xiāng)村對凡是核實(shí)了的農(nóng)民稅費(fèi)尾欠，在撥付農(nóng)戶的一些補(bǔ)貼時(shí)，可以用來抵扣農(nóng)民的稅費(fèi)尾欠。

(4)加大農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和投入，建立村組織正常運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

[1]馬敬桂,董向陽.當(dāng)前村級債務(wù)化解中的難點(diǎn)及對策[J].長江大學(xué)學(xué)報(bào)﹙社會(huì)科學(xué)版﹚，2008,(5)：78.

2009-02-27

湖北省科技攻關(guān)項(xiàng)目(2007AA401C11)

馬敬桂(1956-)，男，湖北荊州人，教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.029

F325.24

A

1673-1409(2009)03-S099-04