湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策

李昌玉

(長(zhǎng)江大學(xué)管理學(xué)院，湖北 荊州 434023)

丁德勝

(湖南省常德市工商聯(lián)合會(huì)，湖南 常德 415000)

湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策

李昌玉

(長(zhǎng)江大學(xué)管理學(xué)院，湖北 荊州 434023)

丁德勝

(湖南省常德市工商聯(lián)合會(huì)，湖南 常德 415000)

通過(guò)對(duì)湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)研，分析了湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)顯現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)速度加快規(guī)模擴(kuò)大、土地流轉(zhuǎn)形式多樣化、經(jīng)營(yíng)主體多元化、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制市場(chǎng)化等特點(diǎn)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展起到了積極作用，它推動(dòng)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；隨后剖析了湖南省農(nóng)村土地包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取得一定成效的同時(shí)也存在思想認(rèn)識(shí)混亂、流轉(zhuǎn)缺少必要的法律規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)渠道不暢通等問(wèn)題。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；湖南省

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指在保持農(nóng)村土地集體所有制、家庭承包制和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)“三個(gè)不變”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民將農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái),轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[1]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和必然趨勢(shì)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造。我國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是建立在大量的、分散的、小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)戶基礎(chǔ)上的。通過(guò)土地承包，我國(guó)形成了2億多戶、戶均耕地0.5公頃的超小規(guī)模的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)。這種經(jīng)營(yíng)方式，一方面確立了農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位，充分發(fā)揮了家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力；另一方面也存在著經(jīng)營(yíng)分散、組織化程度低的狀況，分散經(jīng)營(yíng)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾、粗放經(jīng)營(yíng)與集約經(jīng)營(yíng)的矛盾比較突出。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)。

為了探索湖南省農(nóng)業(yè)發(fā)展的新路子,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對(duì)湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)顯現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了推動(dòng)的積極作用，同時(shí)也存在一些問(wèn)題。

1 湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

湖南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于上世紀(jì)80年代中期，近些年來(lái)，隨著農(nóng)村分工分業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求日益增長(zhǎng)，從流轉(zhuǎn)的期限看，耕地流轉(zhuǎn)以1至3年期為主，占流轉(zhuǎn)面積的70%以上；林地流轉(zhuǎn)期限一般在10年以上，約占69%。從調(diào)研情況看，湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)顯現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.1 土地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模擴(kuò)大

近年來(lái)，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)呈上升態(tài)勢(shì)[2]。到2008年底，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積82萬(wàn)公頃，其中耕地流轉(zhuǎn)面積31.3萬(wàn)公頃，占家庭承包耕地面積的8%；林地流轉(zhuǎn)面積46.6萬(wàn)公頃，占林地總面積的3.24%。；參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達(dá)34萬(wàn)戶，占承包農(nóng)戶數(shù)的6%。2008年流轉(zhuǎn)面積比2005年增長(zhǎng)了78.2%；比2006年增長(zhǎng)了46.5%；比2007年增長(zhǎng)了35.4%；。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分。

1.2 土地流轉(zhuǎn)形式多樣化

土地流轉(zhuǎn)的形式一般有：一是轉(zhuǎn)包，占51.0%，面積為43.5萬(wàn)公頃,比上年增長(zhǎng)15%；二是租賃，占24.0%，面積為19.6萬(wàn)公頃,比上年增加75%；三是轉(zhuǎn)讓，占11.0%，面積為9.1萬(wàn)公頃,比上年增加16%；四是互換，占5.0%，面積為4.1萬(wàn)公頃,比上年減少11%；五是入股，占7.0%，面積為5.7萬(wàn)公頃,比上年增加69%。以入股方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶,大多集中在城郊或具有某種優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地方。如長(zhǎng)沙縣北山鎮(zhèn)明月村318戶以75公頃土地入股，成立土地股份合作社，與馬王堆農(nóng)產(chǎn)品股份有限公司簽訂訂單后，成為該公司的蔬菜生產(chǎn)基地[3]。六是其他形式，占2.0%。從以上調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，轉(zhuǎn)包、租賃是湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。

1.3 經(jīng)營(yíng)主體多元化

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體正發(fā)生著由農(nóng)戶向城鄉(xiāng)單位、企業(yè)、業(yè)主等多種成分的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)科技人員和擁有資金、管理優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代企業(yè)參與到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)之中，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，領(lǐng)辦、創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。由土地流轉(zhuǎn)而帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資金轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)移，在相當(dāng)大的程度上整合著城鄉(xiāng)資源，促進(jìn)著城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2008年底,農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)特別是流入專業(yè)大戶65.6萬(wàn)公頃，流向機(jī)關(guān)干部及科技人員4.0萬(wàn)公頃，流向城鎮(zhèn)居民2.6萬(wàn)公頃，流向企事業(yè)單位5.7公頃，流向合作社(入股、租賃)4.1公頃,分別占流轉(zhuǎn)總面積的80%、4.8%、3.2%、7%和5%。

1.4 經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目多樣化

土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng)開發(fā)的內(nèi)容和項(xiàng)目幾乎涵蓋了農(nóng)業(yè)的所有行業(yè)，有種植業(yè)的，也有養(yǎng)殖業(yè)的；有建農(nóng)作物生產(chǎn)基地的，也有創(chuàng)辦生產(chǎn)示范、科技推廣、科普基地的[4]；有搞特色經(jīng)濟(jì)的，也有產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的。這些經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都充分利用了土地資源，有較為明顯的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，既可取得土地流轉(zhuǎn)收益，又可從事二、三產(chǎn)業(yè)，或在轉(zhuǎn)入規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體打工掙錢，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

1.5 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制市場(chǎng)化

近年來(lái)，越來(lái)越多的專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和科技人員把農(nóng)業(yè)作為一個(gè)投資領(lǐng)域。現(xiàn)在，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后所經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，協(xié)商土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，既實(shí)現(xiàn)了土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，又增加了農(nóng)戶的收入。

1.6 流轉(zhuǎn)范圍不斷拓展化

主要由耕地、荒地逐漸擴(kuò)展到水面、漁塘、林地等整個(gè)農(nóng)用地。流轉(zhuǎn)的區(qū)域由原來(lái)的本村內(nèi)進(jìn)行，擴(kuò)展到外村、外鄉(xiāng)甚至外縣，業(yè)主和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的比重逐年增多。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題

2.1 思想認(rèn)識(shí)混亂，缺乏流轉(zhuǎn)動(dòng)力

據(jù)調(diào)研掌握的情況，對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作各方有著不同的想法和看法。一是各級(jí)干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作認(rèn)識(shí)出現(xiàn)一些觀念上的偏差，既有過(guò)于激進(jìn)的苗頭，也有過(guò)于保守的傾向，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定健康發(fā)展。不少基層干部對(duì)通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)尚未引起足夠的重視，引導(dǎo)不力，服務(wù)滯后，工作缺乏主動(dòng)性,土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢。二是農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的心態(tài)比較復(fù)雜。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的農(nóng)戶，隨著各項(xiàng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，種地收益明顯提高，不愿輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地后會(huì)失去生活的依靠；兼職從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，都想留幾公頃土地來(lái)補(bǔ)充家庭收入，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)；已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)或長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶，把土地作為今后生活的“退路”，寧可拋荒或者由親屬無(wú)償耕種也不肯把土地流轉(zhuǎn)給別人[2]。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺少必要的法律規(guī)范

目前國(guó)家指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)只有2003年3月1日起才正式實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》和2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,其政策取向是維護(hù)承包關(guān)系穩(wěn)定和加強(qiáng)管理，鼓勵(lì)和支持土地流轉(zhuǎn)的具體政策相對(duì)較少。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性,最終無(wú)法培育出適度規(guī)模的符合市場(chǎng)要求的經(jīng)營(yíng)主體。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中，怎樣推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，基層缺乏法律和政策依據(jù)，導(dǎo)致管理、指導(dǎo)和服務(wù)跟不上,在一定程度上制約了土地有序流轉(zhuǎn)，使土地糾紛日漸增多,侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生,司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門處理這類問(wèn)題常常感到無(wú)法可依。

2.3 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

一是無(wú)流轉(zhuǎn)合同或合同不規(guī)范?？陬^協(xié)議多，書面合同少；或者雖簽訂了合同，但合同不規(guī)范，未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查監(jiān)證，沒有明確業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,也無(wú)違約責(zé)任和保障條款，留下了許多隱患。二是流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。不少農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后沒有到集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包合同管理部門備案，不便于對(duì)生產(chǎn)的指導(dǎo)、病蟲害防控和土地管理。三是流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。在一些地方，業(yè)主不是與獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶簽訂協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或集體經(jīng)濟(jì)組織去做農(nóng)民的工作，做法與相關(guān)法律、政策相違背。

2.4 流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，流轉(zhuǎn)渠道不暢通

目前湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織和租賃市場(chǎng)等土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織很缺乏。自發(fā)流轉(zhuǎn)多，中介引導(dǎo)流轉(zhuǎn)少。鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)基本沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)，中介組織匱乏，供需雙方的信息不能及時(shí)溝通，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者。據(jù)調(diào)查，湖南省建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有242個(gè)，占鄉(xiāng)(鎮(zhèn))總數(shù)的18.6%；建立服務(wù)組織的村有3 335個(gè)，占村總數(shù)11.8%。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積中，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積占63%；鄉(xiāng)村組織提供信息等服務(wù)流轉(zhuǎn)的面積占6.3%；委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的面積占2.3%?？傮w上看，目前土地流轉(zhuǎn)還沒有比較規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)途徑和渠道，流轉(zhuǎn)途徑較為單一，沒能形成有效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2.5 土地流轉(zhuǎn)難成規(guī)模

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),一是許多土地接受方都要求土地能集中連片,以便于種植,取得規(guī)模效益,但由于在農(nóng)村土地二輪承包工作中,少數(shù)村組采取平均分地的辦法,承包土地相當(dāng)零散。一部分農(nóng)戶愿意讓出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但還有一部分卻不愿讓出,造成愿意轉(zhuǎn)移出來(lái)的土地不能連片,這樣土地在出讓方與受讓方之間就很難達(dá)成協(xié)議,影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效轉(zhuǎn)移[5]。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有不穩(wěn)定性。許多農(nóng)民不愿放棄承包土地,分散種植與規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為一對(duì)鮮明的矛盾。三是農(nóng)民社會(huì)保障滯后影響流轉(zhuǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不夠健全,農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題,普遍把土地作為最基本的生活保障對(duì)待,對(duì)于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。四是不能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為貸款抵押，業(yè)主在大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)時(shí)很難從銀信部門貸到發(fā)展資金，部分業(yè)主資金嚴(yán)重短缺，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

3 進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的對(duì)策思考

在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。結(jié)合當(dāng)前面臨的新形勢(shì)和新任務(wù)，針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)今后進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提出相應(yīng)對(duì)策。

3.1 提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)引導(dǎo)，加大政策宣傳力度

土地問(wèn)題是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。各級(jí)黨委和政府要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容列入議事日程，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，教育廣大干部正視土地流轉(zhuǎn)所面臨的新情況、新問(wèn)題。一是加大政策法律宣傳力度。目前不少基層干部和群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策處于一知半解狀態(tài)，必須加大政策宣傳力度，既防止出現(xiàn)一刀切和急躁冒進(jìn)的行為，又注意引導(dǎo)農(nóng)民消除懼怕流轉(zhuǎn)的顧慮。二是抓觀念轉(zhuǎn)變,通過(guò)教育引導(dǎo)，讓農(nóng)民打消對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮，轉(zhuǎn)變單家獨(dú)戶分散經(jīng)營(yíng)的“小農(nóng)”意識(shí)，逐步樹立土地集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念;三是抓試點(diǎn)示范，通過(guò)先行探路和典型引路，讓農(nóng)民的觀念發(fā)生由“要我流轉(zhuǎn)”向“我要流轉(zhuǎn)”的躍變。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理工作

針對(duì)目前土地流轉(zhuǎn)操作不夠規(guī)范的問(wèn)題，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)要做好以下幾方面工作。一是要規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)。土地流轉(zhuǎn)雙方要在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)土地的面積、期限、用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任。二是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)收益歸原承包農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留，不得違反農(nóng)民意愿，搞強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，不得改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。三是要完善土地流轉(zhuǎn)工作制度。各縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站要建立土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度，及時(shí)辦理登記、備案等相關(guān)手續(xù)，做好土地流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、歸檔和管理工作。對(duì)變更土地承包關(guān)系的流轉(zhuǎn)地，及時(shí)由經(jīng)營(yíng)管理部門辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記手續(xù)。四是針對(duì)原有土地流轉(zhuǎn)中存在的遺留問(wèn)題，認(rèn)真梳理，把問(wèn)題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)，努力消除農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3.3 完善政策，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的扶持力度

借鑒廣東、浙江等省的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合湖南省實(shí)際，積極探索放活農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的辦法，制定推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，盡快研究出臺(tái)《湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。一是各級(jí)政府要出臺(tái)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的優(yōu)惠政策，加大財(cái)政扶持力度。各級(jí)財(cái)政可設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)間較長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的可加大獎(jiǎng)勵(lì)扶持力度。二是加大信貸支持力度。銀行、農(nóng)村信用社等金融部門要積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和擔(dān)保貸款的具體辦法，允許業(yè)主用已經(jīng)進(jìn)行了大量投入的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押或擔(dān)保獲得貸款。各農(nóng)村信用社要把規(guī)模經(jīng)營(yíng)合作社和大戶作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金，以解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)合作社和大戶季節(jié)性、臨時(shí)性所需資金。保險(xiǎn)部門要積極探索和拓展支持農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。三是大力支持發(fā)展種養(yǎng)大戶。調(diào)整農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和綜合開發(fā)等資金，應(yīng)涵蓋到種養(yǎng)大戶，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新技術(shù)引進(jìn)。金融部門應(yīng)降低貸款門檻，增加信貸規(guī)模，支持種養(yǎng)大戶發(fā)展生產(chǎn)，鼓勵(lì)大戶承租土地。四是加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。支持通過(guò)“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”模式，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；支持龍頭企業(yè)、合作組織優(yōu)先安排流轉(zhuǎn)土地、有就業(yè)需求的農(nóng)民從業(yè)。

3.4 積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織

健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)。一是大力發(fā)展“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”、“托田所”等中介服務(wù)組織，為供需雙方提供流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，提供合同、法律、競(jìng)價(jià)、糾紛仲裁、風(fēng)險(xiǎn)保障等服務(wù)。二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以鄉(xiāng)、村、組為單位，全面統(tǒng)計(jì)農(nóng)村土地承包、農(nóng)村勞動(dòng)力、土地流轉(zhuǎn)供需情況等信息，建立土地流轉(zhuǎn)信息采集系統(tǒng)和共享平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息的網(wǎng)絡(luò)化管理。三是加強(qiáng)技術(shù)和信息服務(wù)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)科研等部門要與規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體建立定點(diǎn)聯(lián)系制度，優(yōu)先為他們提供適用農(nóng)機(jī)具、優(yōu)良品種和技術(shù)、信息咨詢等服務(wù)。

3.5 完善土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

盡快把已經(jīng)放棄土地經(jīng)營(yíng)、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接[5]。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度和公共服務(wù)，以社會(huì)保障替代土地的保障功能，消除農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，加快土地流轉(zhuǎn)。

[1]徐廣義.加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考[J].三江論壇，2009，(1):7～9.

[2]劉二仁.關(guān)于全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況的調(diào)研報(bào)告[J].山西農(nóng)經(jīng)，2008,(6):3～8.

[3]長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)局.長(zhǎng)沙市土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)[J].湖南農(nóng)業(yè)，2009,(1):5.

[4]邵小兒.創(chuàng)造條件 完善機(jī)制 有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2009,(1):35～37.

[5]陳湘珍.適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效形式[J].唯實(shí)，2009,(1):43～46.

2009-07-10

李昌玉(1968-)，女，湖北公安人，法學(xué)碩士，副教授，主要從事民商法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.027

F301.2

A

1673-1409(2009)03-S092-04