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    美國WTO爭端解決政策與實踐評析

    2009-04-02 10:05:52孫立文
    對外經(jīng)貿(mào)實務(wù) 2009年3期
    關(guān)鍵詞:歐共體爭端程序

    孫立文

    爭端解決機制運行十四年來,美國作為WTO爭端解決活動的最主要參與者之一,其貿(mào)易爭端解決政策和實踐一方面不可避免地會對其他WTO的貿(mào)易爭端解決政策和實踐產(chǎn)生影響,更重要的是,美國的爭端解決政策和實踐會關(guān)鍵性地影響多邊貿(mào)易體制爭端解決機制運行的有效性,甚至?xí)绊懙綘幎私鉀Q機制未來發(fā)展的框架基礎(chǔ)。

    一、美國參與爭端解決實踐的特點

    美國參與WTO爭端解決的實踐以1995年1月委內(nèi)瑞拉政府向其提出關(guān)于汽油標(biāo)準(zhǔn)的磋商請求為開端。在其后的14年中,美國一直是WTO爭端解決機制的最主要的使用者。無論是作為申訴方還是作為被訴方,美國參與爭端解決案件的數(shù)量都在WTO成員中位列第一。

    據(jù)WTO網(wǎng)站公布的信息統(tǒng)計,在1995年1月1日至2008年12月31日的14年間,美國作為申訴方參與的爭端解決案件數(shù)量為99件,作為被訴方參與爭端解決的案件則為105件。另外,美國作為第三方參與的爭端解決案件也達(dá)到72件。美國參與WTO爭端解決活動具有四個主要特點。

    第一,自WTO協(xié)定生效以來,美國一直主動利用爭端解決機制為其貿(mào)易政策的執(zhí)行服務(wù)。盡管在WTO建立的初期,美國作為申訴方主動利用爭端解決機制處理爭端的情況比較頻繁,從1995年到2000年底的6年里,美國提請爭端解決程序處理的案件年均達(dá)到11件,而2001年以后這方面的數(shù)字發(fā)生變化,從2001年到2008年底的8年里,美國提請爭端解決程序處理的案件年平均僅為2.87件,但是從爭端解決進(jìn)入所謂法律程序的情況來看,在前6年發(fā)生的67項爭端中,只有23件進(jìn)入法律程序,占申訴爭端總數(shù)的34.8%;而在最近8年提出的23個磋商要求中,有14個爭端進(jìn)入“法律程序”,占磋商要求總數(shù)的60.8%。因此,應(yīng)當(dāng)說美國利用爭端解決機制的政策并沒有實質(zhì)上的變化,只是美國啟動爭端解決程序的目的似乎更加明確。

    第二,從參與的爭端解決案件所涉及的貿(mào)易領(lǐng)域來看,美國將爭端解決機制作為其執(zhí)行貿(mào)易政策的工具的意圖更加明顯。從美國作為申訴方參與的案件所涉及的貿(mào)易領(lǐng)域來看,美國政府明顯地利用爭端解決機制作為其推進(jìn)與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策的工具,并積極地在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域維護(hù)美國的貿(mào)易利益。在美國提出申訴的99個案件中,涉及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實施措施的申訴有17件,占所申訴案件總數(shù)的近五分之一,涉及農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域中的各種貿(mào)易限制措施的申訴有30件。除此之外,美國對服務(wù)貿(mào)易(9件)和汽車產(chǎn)業(yè)(8件)中構(gòu)成對貿(mào)易限制的措施也比較關(guān)注。

    第三,從被申訴的對象來看,被美國提出申訴的WTO成員主要集中于歐共體。這與歐共體將美國作為申訴的主要對象的情況相對應(yīng)。在美國對歐共體提出的18件磋商要求中,只有8件進(jìn)入“法律程序”,其中一半是2002年以后的案件。在對發(fā)展中國家使用爭端解決程序方面,美國在WTO協(xié)定生效的最初五年中,對其與一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的發(fā)展中國家,如墨西哥、韓國、印度、阿根廷和巴西等,五國提出的24個磋商要求中,有13個進(jìn)入了法律程序,只有一個案件以美國敗訴而告終。值得注意的是,2002年以后美國針對上述發(fā)展中國家的申訴明顯減少,而與美國對上述發(fā)展中國家減少適用爭端解決程序的現(xiàn)象形成對照,2006年以來美國開始對中國頻繁使用爭端解決機制,截止到2008年11月底,美國向中國提出5項磋商要求,這5項磋商要求有1項尚未完成磋商,另有1項經(jīng)過磋商解決,其余3項均進(jìn)入了法律審查程序。

    第四,從美國作為被訴方的情況來看,WTO其他成員提出申訴的時間分布變化不大。每年提出的磋商要求在6-11個之間,只有2002年達(dá)到了19件,主要原因是這一年有多個成員對美國實施的鋼鐵產(chǎn)品保障措施分別提出了8個磋商要求。從提出申訴的成員來看,歐共體是與美國爭端主要的申訴方。在14年間歐共體向美國提出的磋商要求達(dá)31項,占全部被訴案件的近30%。其中18件進(jìn)入法律程序,占全部進(jìn)入法律程序的75個爭端的24%。從美國被訴措施涉及的WTO協(xié)定來看,在所有被訴的爭端中,涉及美國貿(mào)易救濟(jì)法律、規(guī)則和實施的措施的爭端占據(jù)了主要地位,在75個進(jìn)入法律程序的爭端中52個涉及美國反傾銷、反補貼及保障措施及相關(guān)法律的適用問題,占全部被訴案件的69%。

    二、美國執(zhí)行爭端解決裁決政策和實踐分析

    (一)美國作為申訴方對爭端解決裁決和建議的執(zhí)行政策和實踐

    WTO成立14年以來,美國作為申訴方參與的案件為99件,其中36件進(jìn)入所謂“法律程序”,完成專家組或上訴機構(gòu)報告的案件為31件,美國勝訴進(jìn)入執(zhí)行程序的案件為24件。其中美國沒有提出異議的執(zhí)行為15件,直接啟動貿(mào)易報復(fù)程序的案件為3件,即歐共體-荷爾蒙案(DS26);歐共體-香蕉機制案(DS27)和歐共體-生物技術(shù)產(chǎn)品批準(zhǔn)與推廣措施案(DS291)。啟動第21.5條執(zhí)行裁決程序的案件為3件。它們分別是澳大利亞-對汽車皮件進(jìn)出口商的補貼措施案II(DS126)(2001年1月完成第21.5條專家組報告);加拿大——影響牛奶進(jìn)口和乳品出口措施案(DS103)(2002年12月完成第21.5條上訴機構(gòu)報告,2003年5月雙方達(dá)成解決協(xié)議);日本——影響蘋果進(jìn)口措施案(DS245)(2004年7月建立第21.5條專家組)。

    從上述統(tǒng)計情況來看,在作為申訴方參與的爭端解決案件中,對于勝訴的案件,在遇到執(zhí)行方面的困難時,美國政府會采取相應(yīng)的措施敦促對方執(zhí)行裁決,使用的措施包括:通過第22.6條程序取得中止關(guān)稅減讓貿(mào)易報復(fù)措施的授權(quán);通過第21.5條的執(zhí)行裁決程序裁定爭端解決機構(gòu)建議是否已獲執(zhí)行,以便確定貿(mào)易報復(fù)措施的實施;與被訴方協(xié)商達(dá)成協(xié)議解決。對上述措施的使用,美國政府傾向于根據(jù)不同爭端對象采取不同的措施。例如對于歐共體,在遇到執(zhí)行爭議時,美國通常直接采取貿(mào)易報復(fù)措施,對于其他成員,美國則會與對方達(dá)成第21.5條和第22條報復(fù)程序協(xié)定,同時啟動第21.5條執(zhí)行裁決程序和第22條貿(mào)易報復(fù)授權(quán)程序,并視第21.5條程序的進(jìn)展而決定貿(mào)易報復(fù)授權(quán)程序的繼續(xù)。

    (二)美國作為被訴方執(zhí)行爭端解決裁決和建議的政策和實踐

    從美國作為被訴方參與的爭端解決的方面來看,在105個案件中有75件爭端進(jìn)入法律程序,到2008年12月31日為止?fàn)幎私鉀Q機構(gòu)完成報告的案件為63件。其中美國勝訴,不涉及執(zhí)行義務(wù)的案件為5件。在美國敗訴需要履行執(zhí)行義務(wù)的58個裁決和建議中,有18個案件或者由于美國相關(guān)法律已經(jīng)失效,或者由于美國政府直接撤銷了相關(guān)措施而沒有真正涉及執(zhí)行程序以外,在其他的40個裁決和建議中,有13個進(jìn)入第21.5條的執(zhí)行裁決程序,有6個案件通過第22.6條貿(mào)易報復(fù)仲裁程序確定了貿(mào)易報復(fù)水平,并獲得授權(quán)。

    從美國作為被訴方的執(zhí)行敗訴案件的爭端解決機構(gòu)裁決和建議來看,美國的執(zhí)行主要歸納為以下幾種情況:

    第一種情況是美國政府在確定的合理的執(zhí)行期間內(nèi)撤銷、廢止或變更相關(guān)措施來執(zhí)行爭端解決機構(gòu)裁決和建議,而勝訴方?jīng)]有提出異議。在美國敗訴的案件中屬于這種情況的有22件,占敗訴需執(zhí)行案件總數(shù)的近38%。從需要采取的執(zhí)行措施的性質(zhì)來看,屬于上述情況的通常是違反WTO的措施屬于美國政府行政機構(gòu)的措施,不涉及需要立法機構(gòu)通過立法程序予以變更的法律措施。同時,從被執(zhí)行的措施的性質(zhì)來看,這22個案件中有15件都只涉及貿(mào)易救濟(jì)措施的撤銷,特別是13個案件涉及保障措施的撤銷。這些措施本身的撤銷并不涉及立法程序問題,通常由美國的行政機構(gòu)作出決定即可生效。

    第二種情況是美國的執(zhí)行措施存在爭議,經(jīng)過多次調(diào)整不能在合理期間內(nèi)完成。對于這類情況,勝訴方主要采取兩類方式處理,一類是勝訴方中止關(guān)稅減讓義務(wù)來促使美國進(jìn)一步調(diào)整執(zhí)行措施,或?qū)τ捎诿绹粓?zhí)行裁決或建議所造成的損失進(jìn)行救濟(jì)。另一類則是通過延長合理執(zhí)行期限,給美國政府更多時間執(zhí)行爭端解決機構(gòu)的裁決或建議。在實踐中,有6個WTO成員在5個案件中確定了中止關(guān)稅減讓義務(wù)的貿(mào)易報復(fù)方式。其中版權(quán)法第110(5)條案(DS160)中,歐共體通過第22.6條仲裁確定了中止關(guān)稅減讓的水平,但是并沒有實際要求授權(quán),而是在執(zhí)行期超過36個月后,與美國達(dá)成了一項臨時安排,該案的執(zhí)行遂告一段落。

    除了上述貿(mào)易報復(fù)措施外,另有一些案件的執(zhí)行合理期間幾經(jīng)延長,仍然無法完成裁決和建議的執(zhí)行。這類案件包括歐共體訴美國的1998綜合調(diào)整法案(DS176),日本訴美國的1916年反傾銷法案(DS162),日本訴美國的熱軋鋼產(chǎn)品反傾銷案(DS184)。美國不能在合理期限內(nèi)執(zhí)行爭端解決機構(gòu)裁決和建議的情況的體制原因主要在于執(zhí)行措施需要立法機構(gòu)的介入,而立法程序的時間限制和傳統(tǒng)上美國立法機構(gòu)的貿(mào)易保護(hù)主義傾向?qū)е铝嗣绹畧?zhí)行裁決和建議的困難,例如執(zhí)行期超過36個月的7個案件,其裁決和建議全部涉及對法律的修改。

    三、結(jié)論

    從上述對美國使用爭端解決機制和執(zhí)行爭端解決機構(gòu)裁決和建議的政策和實踐的分析可以得出以下幾點認(rèn)識:

    首先,爭端解決機制是美國實現(xiàn)其貿(mào)易政策的重要工具之一。從美國作為申訴方的角度來看,它在知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及其實施的領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和汽車產(chǎn)業(yè)這些國際市場競爭激烈的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里,傾向于積極利用爭端解決機制促使WTO成員遵循WTO規(guī)則。從美國作為被訴方的角度來看,它似乎也在通過爭端解決機制為其貿(mào)易救濟(jì)法律及其實施政策贏得法律空間。正如上文分析的,在美國作為被訴一方的案件中,涉及貿(mào)易救濟(jì)(包括反傾銷、反補貼和保障措施)法律規(guī)則和措施的實施的爭議在全部被訴案件中占據(jù)了較高的比例。從保障措施爭議來看,美國政府在敗訴的情況下通常都會主動地執(zhí)行爭端解決機構(gòu)的裁決和建議,但是由于WTO的爭端解決程序進(jìn)程最快也不會短于1年,這就可以為美國保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)贏得一定的時間。從反傾銷和反補貼爭議案件來看,美國則在爭端解決機制的范圍內(nèi)盡力為其本國的相關(guān)法律和政策贏得最大空間。

    其次,從美國對爭端解決機構(gòu)的裁決和建議的執(zhí)行來看,行政機構(gòu)的基本態(tài)度是積極的,但是美國國內(nèi)政治體制影響了美國執(zhí)行爭端解決裁決和建議的效果。在爭端解決機制運行的十四年中,美國行政機構(gòu)對58個敗訴需要執(zhí)行的爭端解決機構(gòu)裁決和建議,基本上采取了實質(zhì)性執(zhí)行行動,但是由于一些被訴措施的修改需要國內(nèi)立法程序,加之傳統(tǒng)上美國立法機構(gòu)的貿(mào)易保護(hù)傾向,使得超過一半的裁決執(zhí)行遇到了不同程度的困難。

    再次,鑒于美國實施爭端解決體制變化的可能性,WTO其他成員可以預(yù)期美國執(zhí)行爭端解決機制裁決和建議的效果的進(jìn)一步降低,至少在貿(mào)易救濟(jì)法律和措施爭端領(lǐng)域內(nèi)會發(fā)生這樣的結(jié)果。美國的幾個新法案如果通過,爭端解決機構(gòu)的裁決和建議就會首先通過國會的評審,這種機制無疑會造成縮小行政機構(gòu)裁量權(quán),從而延長執(zhí)行期間,甚至阻礙爭端解決機構(gòu)裁決和建議的執(zhí)行的結(jié)果。

    總而言之,美國14年的爭端解決實踐反映了美國對待WTO爭端解決機制立場和態(tài)度。一方面美國積極利用爭端解決機制來影響WTO其他成員的國內(nèi)貿(mào)易法律和政策,另一方面,美國也會在爭端解決規(guī)則允許的范圍內(nèi),盡可能地減少爭端解決機制的運行對其造成的不利影響,維護(hù)其貿(mào)易法律和政策?!?/p>

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