關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)中，深入開展土地整理的幾點(diǎn)思考

袁　冰

[摘 要]以農(nóng)村建設(shè)用地為主體的綜合整理與建設(shè)社會主義新農(nóng)村和解決“三農(nóng)”問題、土地資源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)是密切相關(guān)的。通過綜合土地整理 ， 在加大對農(nóng)業(yè)的投入 ， 加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐 ， 促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、改變農(nóng)村面貌 ， 引導(dǎo)農(nóng)民樹立民主參與意識等方面發(fā)揮了積極的作用。農(nóng)村建設(shè)用地整理既是建設(shè)新農(nóng)村的重要內(nèi)容 ， 又是新時期建設(shè)新農(nóng)村的重要平臺。農(nóng)村土地整理對山、水、田、路、村綜合治理 ， 改善、提高了土地利用率 ， 實(shí)現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡。當(dāng)前的土地整理工作正處于機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的階段，認(rèn)清當(dāng)前土地整理中存在的問題、提出合理的對策建議對于進(jìn)一步深入開展土地整理工作具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]土地整理 新農(nóng)村建設(shè) 思考

“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主 ”是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總目標(biāo)。以農(nóng)村建設(shè)用地為主體的綜合整理與建設(shè)社會主義新農(nóng)村和解決“三農(nóng)”問題、土地資源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)是密切相關(guān)的。通過綜合土地整理 ， 在加大對農(nóng)業(yè)的投入 ， 加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐 ， 促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、改變農(nóng)村面貌 ， 引導(dǎo)農(nóng)民樹立民主參與意識等方面發(fā)揮了積極的作用。農(nóng)村建設(shè)用地整理既是建設(shè)新農(nóng)村的重要內(nèi)容 ， 又是新時期建設(shè)新農(nóng)村的重要平臺。農(nóng)村土地整理對山、水、田、路、村綜合治理 ， 改善、提高了土地利用率 ， 實(shí)現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡。當(dāng)前的土地整理工作正處于機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的階段，認(rèn)清當(dāng)前土地整理中存在的問題、提出合理的對策建議對于進(jìn)一步深入開展土地整理工作具有重要意義。

一、土地整理對新農(nóng)村建設(shè)的支撐作用

經(jīng)過多年的努力，我國土地整理取得了巨大成就，形成了目標(biāo)逐步明確、制度比較完善、投入基本穩(wěn)定、隊(duì)伍逐步健全的良好局面，在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，成為名副其實(shí)的“德政工程”、“民心工程”。由此可見，土地整理對新農(nóng)村建設(shè)的支撐作用是全方位的。我們可以從幾個不同的角度，從理論和實(shí)踐兩個方面來體會。

（一）從支持“三農(nóng)”的角度看。通過對田、水、路、林、村的綜合整治，土地整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加土地產(chǎn)值，從而達(dá)到糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展。浙江江山市基本農(nóng)田大都在丘陵之間，田塊大小不一，道路狹窄、零亂，土墩、墳?zāi)?、雜樹星羅棋布，農(nóng)戶土墻瓦房散落其間。長期以來，農(nóng)民只能靠肩挑背馱、鋤挖犁耕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動強(qiáng)度很大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。幾年來，該市共實(shí)施土地整理項(xiàng)目67個，整理面積20.7萬畝，建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田15.76萬畝，新增耕地3.4萬畝，投資17000萬元。農(nóng)民稱贊最多的是“土地整理減輕了勞動強(qiáng)度”，“土地整理使村莊路寬了，水引來了，村莊漂亮了，風(fēng)水都變好了，小伙子找媳婦也更容易了”。農(nóng)民通過參與施工，還可以從項(xiàng)目實(shí)施過程就直接獲得收益。據(jù)有關(guān)資料，全國每年土地整理投入中，農(nóng)民勞務(wù)所得就超過150億元。

（二）從保護(hù)耕地的角度看。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間，全國建設(shè)占用耕地109.4萬公頃（1641萬畝），災(zāi)毀耕地25.4萬公頃（381萬畝），農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地86.2萬公頃（1293萬畝），生態(tài)退耕537.7萬公頃（8065萬畝），而同期中央和地方各類資金投入的土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地142.7萬公頃（2140萬畝），補(bǔ)充耕地的面積大于建設(shè)占用和災(zāi)毀耕地面積的總和。很顯然，導(dǎo)致耕地減少的因素很多，但補(bǔ)充耕地的途徑只有一個，那就是土地整理，具體包括整理、復(fù)墾和開發(fā)三種補(bǔ)充耕地的方式。土地整理對耕地保護(hù)的貢獻(xiàn)，不僅體現(xiàn)在補(bǔ)充耕地數(shù)量、增加耕地面積上，而且體現(xiàn)為提高耕地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境上，土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)由單純的數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重保護(hù)策略轉(zhuǎn)型的助推器。

（三）從扶貧開發(fā)的角度看。促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富，是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。自實(shí)施國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目以來，已在半數(shù)以上的國家貧困重點(diǎn)縣安排了項(xiàng)目，累計安排中央資金超過40億元，對促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。幾年來，云南省先后在怒江、迪慶、思茅等邊疆少數(shù)民族貧困地區(qū)安排了數(shù)十個項(xiàng)目，投資6億多元，大大改善了當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件，產(chǎn)生了重大社會影響。

二、新農(nóng)村建設(shè)中土地整理存在的新問題

（一）農(nóng)村土地整理工作不積極

依據(jù) 《中華人民共和國土地管理法 》， 國家鼓勵農(nóng)村土地整理。但土地整理工作是 “熱在上頭，溫在中間，冷在基層 ”。同時也應(yīng)看到土地整理工作是系統(tǒng)工程 ， 需要水利、交通、農(nóng)業(yè)等部門參與配合。事實(shí)上往往是國土資源部門在唱獨(dú)臺戲，是單兵作戰(zhàn)?？h里的土地整理機(jī)構(gòu)是“官化”，大都是行政領(lǐng)導(dǎo)掛名 ， 缺乏專業(yè)人才和市場化土地整理公司 ， 以至政事不分，機(jī)構(gòu)不健全，對農(nóng)村土地整理監(jiān)督指導(dǎo)不力。農(nóng)村土地整理項(xiàng)目從申報、立項(xiàng)、實(shí)施均是國土部門參與并委托村委會實(shí)施。農(nóng)村稅費(fèi)改革后 ， 把農(nóng)村土地整理當(dāng)作追求經(jīng)濟(jì)利益的項(xiàng)目 ， 往往是以賺錢為目的。標(biāo)的大的農(nóng)村土地整理通過招標(biāo) ，“上面千條線 ， 下面一根針”，農(nóng)村許多工作都需要通過村委會及基層政府這根“針”去貫徹實(shí)施。對招標(biāo)的項(xiàng)目， 有的鄉(xiāng)村是出工不出力，事不關(guān)己，高高掛起?？h里拿走農(nóng)村土地整理拆抵指標(biāo) ， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)無指標(biāo)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因而積極性不高。因項(xiàng)目難度大或群眾工作未做通阻力大 ， 致使項(xiàng)目中途夭折。同時缺乏必要工程進(jìn)度監(jiān)督制約機(jī)制 ，受天氣及資金影響 ， 村里以沒賺到錢就中途摞擔(dān)子 ，使土地整理工程成了“半拉子工程”、“胡子工程”。

（二）資金投入單一化和資金周轉(zhuǎn)慢

農(nóng)村土地整理能否達(dá)到預(yù)期效果，資金投入是關(guān)鍵。土地整理資金可以由政府或土地所有者承擔(dān)。但由于多種原因制約，農(nóng)村土地整理資金不足是制約土地整理工作的瓶頸 ， 影響農(nóng)村土地整理成效。政府資金注入“輸血”而無“造血”功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是吃飯型財政，有的甚至連干部職工工資都不能按時足額發(fā)放，干部沒有積極性更談不上發(fā)展了；村集體受財力限制無錢投入；中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從農(nóng)民頭上籌資加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村土地整理工程開工前就須資金投入，如項(xiàng)目書編制、項(xiàng)目區(qū)測繪等受資金制約像是吃粽子吃一節(jié)剝一節(jié)，農(nóng)村土地整理資金投入往往是等米下鍋?？h財政資金到村里進(jìn)賬周轉(zhuǎn)難，資金不能及時到位，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)從中截留，其積極性受挫 ， 影響農(nóng)村土地整理工程質(zhì)量。

（三）工程、資金缺乏監(jiān)管易滋生腐敗

農(nóng)村土地整理項(xiàng)目在實(shí)際操作中變異為“貼金工程”， 在路旁栽種幾行樹、修幾處水泥灌溉渠 ， 其質(zhì)量是金槍銀蠟頭管看不管用。有些將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包一些魚目混珠、散兵游勇的小工程隊(duì)，層層轉(zhuǎn)包，干部從中從事苗木、砂石生意中攫取利益。農(nóng)村土地整理工程預(yù)決算往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所代辦，造地款流入村政府 ， 而后是村支書一人說了算 ， 形成了無人監(jiān)管的“真空”失控狀態(tài)。

三、工作建議

為了深入開展土地整理工作，結(jié)合當(dāng)前土地整理工作中存在的問題，筆者提出以下建議。

（一）建立土地整理目標(biāo)審批制度。不同自然條件和社會經(jīng)濟(jì)條件約束下的土地，整理目標(biāo)應(yīng)該是不同的。有些項(xiàng)目已增加土地面積為目標(biāo)，而有些項(xiàng)目則以改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)。目前土地整理目標(biāo)幾乎都是為了增加耕地面積這不僅有違因地制宜的項(xiàng)目選址原則，同時也會對項(xiàng)目設(shè)計和施工起到誤導(dǎo)作用。應(yīng)該盡快建立土地整理目標(biāo)審批制度，將土地整理項(xiàng)目分為增加耕地項(xiàng)目、改善生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目等類型項(xiàng)之前，先對整理目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的審批，整理目標(biāo)不符合當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)條件的項(xiàng)目，堅(jiān)決不讓上馬。

（二）優(yōu)化土地整理項(xiàng)目實(shí)施過程。從前面的分析可以看出，前期準(zhǔn)備工作與規(guī)劃設(shè)計之間、規(guī)劃設(shè)計與項(xiàng)目施工之間均存在一些重復(fù)性的工作，這不僅浪費(fèi)了大量人力物力，而且降低了整個項(xiàng)目的質(zhì)量。通過優(yōu)化土地整理項(xiàng)目實(shí)施，消除各階段之間的重復(fù)環(huán)節(jié)，不僅可以縮短工期，節(jié)省人力物力，更有利于提高項(xiàng)目質(zhì)量。

（三）夯實(shí)健全農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地整理項(xiàng)目實(shí)施是在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行 ， 成立領(lǐng)導(dǎo)組 ， 由國土、財政、水利、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門為成員單位參加 ， 全面指導(dǎo)土地整理工作的實(shí)施。組織機(jī)構(gòu)是實(shí)施管理的基本骨架和執(zhí)行體系 ， 支撐著整個項(xiàng)目建設(shè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。土地整理項(xiàng)目實(shí)施的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)遵循四條原則: 一是統(tǒng)一指揮原則; 二是責(zé)權(quán)對應(yīng)原則; 三是分工協(xié)作原則;四是精干高效原則。并遴選水利、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門的專業(yè)人才組建人才庫成為本地土地整理智囊團(tuán)。國土部門依法負(fù)責(zé)土地整理規(guī)劃管理、項(xiàng)目立項(xiàng)等事宜; 各成員單位按各自職能緊密配合 ， 積極開展農(nóng)村土地整理研究 ， 推廣先進(jìn)技術(shù) ， 提高農(nóng)村土地整理工作水平 ， 實(shí)現(xiàn)由國土部門單兵種作戰(zhàn)為多兵種作戰(zhàn) ， 共同把農(nóng)村土地整理這項(xiàng) “惠民工程 ”實(shí)事辦實(shí) ， 好事辦好 。

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