“小金庫(kù)”治理難的成因及其對(duì)策

秦天枝

小金庫(kù)指違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國(guó)家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門(mén)列收列支或未納入預(yù)算管理、私存私放的各種資金。資金主要來(lái)源包括：以各種名義挪用、轉(zhuǎn)移國(guó)家預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入；截留銷(xiāo)售收入、營(yíng)業(yè)收入、營(yíng)業(yè)外收入和其他收入；高價(jià)倒賣(mài)、非法牟取價(jià)差收入；一些經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)侵占、截留罰沒(méi)收入。

小金庫(kù)是寄生在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中的一顆毒瘤。在國(guó)際金融危機(jī)嚴(yán)峻形勢(shì)下，中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組再次掀起大規(guī)模的專項(xiàng)治理活動(dòng)，力爭(zhēng)用3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)“小金庫(kù)”“消藩”。但從實(shí)踐效果看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并不容易。本文從“小金庫(kù)”治理難的成因人手，提出一些專項(xiàng)治理的政策性建議。

一、小金庫(kù)治理難的成因分析

一是對(duì)小金庫(kù)的性質(zhì)及其危害性認(rèn)知不足，導(dǎo)致小金庫(kù)不斷滋長(zhǎng)。一開(kāi)始我們把小金庫(kù)稱為不正之風(fēng)，后來(lái)小金庫(kù)之風(fēng)蔓延，又被稱為違規(guī)、違紀(jì)行為。正是在對(duì)小金庫(kù)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和判斷上存在偏差，導(dǎo)致處罰力度不夠，由此造成小金庫(kù)問(wèn)題日益猖獗。

二是社會(huì)監(jiān)管乏力成為小金庫(kù)滋長(zhǎng)的溫床。社會(huì)監(jiān)管乏力指小金庫(kù)比較隱蔽不好監(jiān)管以及群眾有顧慮不愿舉報(bào)。如果要舉報(bào)，必須有詳細(xì)的證據(jù)，取證之難可想而知。如果有能力窺見(jiàn)小金庫(kù)全貌的，多是既得利益享受者，他們輕易不會(huì)舉報(bào)。還有一個(gè)非常重要的因素是政府一些領(lǐng)導(dǎo)默許用小金庫(kù)來(lái)辦“正事”。并善于“發(fā)揮”，設(shè)賬外賬，搞小金庫(kù)；還有的地方年底用收繳小金庫(kù)的錢(qián)來(lái)解決財(cái)政支出的困難，甚至用來(lái)平衡財(cái)政預(yù)算。

三是處罰不力使得一些領(lǐng)導(dǎo)敢于頂風(fēng)作浪。小金庫(kù)往往與腐敗相伴相生，然而在查處上總是以違紀(jì)論處，沒(méi)有把小金庫(kù)看成是經(jīng)濟(jì)犯罪。前一階段國(guó)家審計(jì)署公布的48個(gè)中央部門(mén)違規(guī)報(bào)告中，都做了比較詳細(xì)的披露。然而，卻沒(méi)有當(dāng)做腐敗案件立案處理，而是作為違規(guī)行為，要求自查自糾，“整改”了事。

二、治理小金庫(kù)的政策性建議

(一)加強(qiáng)教育，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德水準(zhǔn)

加強(qiáng)對(duì)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，要通過(guò)教育使有條件設(shè)小金庫(kù)的人，能真正遵紀(jì)守法，擺正位置，正確處理好國(guó)家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系，必須提高單位財(cái)務(wù)管理人員的職業(yè)道德水準(zhǔn)。根據(jù)原始憑據(jù)按會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、原則記賬、編制會(huì)計(jì)報(bào)表與審計(jì)報(bào)告等正確行事。

(二)強(qiáng)化財(cái)政體制和單位財(cái)務(wù)管理的改革，不斷縮小小金庫(kù)生存空間

財(cái)政體制改革要在國(guó)家宏觀體制下因地制宜地進(jìn)行，使財(cái)政預(yù)算、收支、分配、管理等辦法與措施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際并落到實(shí)處。對(duì)各單位一把手獨(dú)攬財(cái)務(wù)簽字大權(quán)的狀況進(jìn)行徹底改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的民主化，真正實(shí)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)公開(kāi)。財(cái)務(wù)公開(kāi)后，資金來(lái)源清清楚楚，想設(shè)小金庫(kù)也沒(méi)辦法。

(三)建立舉報(bào)人利益保障機(jī)制，讓小金庫(kù)無(wú)處隱身

為了進(jìn)一步鼓勵(lì)民主監(jiān)督，應(yīng)采取群眾監(jiān)督員制和實(shí)行舉報(bào)有獎(jiǎng)制。最近中紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署已聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開(kāi)展小金庫(kù)專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》，提出對(duì)舉報(bào)有功的單位和個(gè)人，根據(jù)查出并已收繳入庫(kù)的小金庫(kù)資金、稅款和罰款的金額，給予3％至5％的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)金最高額為10萬(wàn)元，由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。這一政策的出臺(tái)與實(shí)施對(duì)治理小金庫(kù)無(wú)疑將起到積極的推動(dòng)作用。但本人對(duì)此有以下兩點(diǎn)看法：一是群眾舉報(bào)的小金庫(kù)問(wèn)題，一經(jīng)查實(shí)，應(yīng)從罰沒(méi)資金中提取一定比例的金額而不是從財(cái)政預(yù)算資金中對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。二是僅有獎(jiǎng)勵(lì)辦法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須建立舉報(bào)人利益保障機(jī)制。如果沒(méi)有舉報(bào)人利益保障機(jī)制，群眾出于對(duì)自身利益自我保護(hù)的需要，再高的獎(jiǎng)金也不敢要，最終會(huì)大大減弱舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)際效果。

(四)加大處罰與打擊力度，對(duì)私設(shè)或擬設(shè)小金庫(kù)的單位及其領(lǐng)導(dǎo)起到較強(qiáng)的震懾作用

治理和打擊是解決小金庫(kù)問(wèn)題必不可少的手段。一是加大對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的單位和個(gè)人的處罰力度。各單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)是杜絕私設(shè)小金庫(kù)的第一責(zé)任人，各單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格遵守《會(huì)計(jì)法》及有關(guān)法律法規(guī)，理好財(cái)，當(dāng)好參謀。對(duì)查出的小金庫(kù)不但要沒(méi)收其全部資金發(fā)生數(shù)，并處以相應(yīng)的罰款，同時(shí)還要追究第一責(zé)任人和直接責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的還要移交司法機(jī)關(guān)處理，并注重選擇一些典型案例公開(kāi)曝光，以做效尤。二是加大執(zhí)法力度。在財(cái)經(jīng)執(zhí)法工作中，普遍存在著執(zhí)法不嚴(yán)的情況，特別是對(duì)財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)案件的主要負(fù)責(zé)人處罰的力度不夠，以補(bǔ)代罰、以罰代刑、“對(duì)人不對(duì)事”的現(xiàn)象十分普遍。三是建議在刑法中增加打擊私設(shè)小金庫(kù)的相關(guān)條款。并建議刑法修改將集體腐敗納入刑律，嚴(yán)厲打擊小金庫(kù)。

治理小金庫(kù)涉及到諸多方面，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工作，除以上措施外，健全干部離任審計(jì)、強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)、創(chuàng)新干部選任方式、建立單位財(cái)務(wù)督導(dǎo)員制度等都是治理小金庫(kù)的有效措施。

(本欄目策劃、編輯：曹敏)