實現(xiàn)農(nóng)民增收的根本途徑與政策選擇

李國祥

改革以來，中國農(nóng)民增收的主要途徑：農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品價格上升、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民財產(chǎn)性收入和政策轉(zhuǎn)移性收入來源增加。大致來看，在現(xiàn)有條件下實現(xiàn)中國農(nóng)民收入較快增長的困境主體表現(xiàn)在增產(chǎn)增收的矛盾、農(nóng)民工就業(yè)條件不夠理想、政策性轉(zhuǎn)移收入面臨財政預(yù)算約束以及農(nóng)村低收入群體增收缺乏有效途徑等難題。從根本上說，這些困境的突破主要依賴農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、國家經(jīng)濟的發(fā)展和體制改革的深化。

一、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收矛盾的解決有賴于農(nóng)業(yè)要素市場化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件是影響農(nóng)民收入的兩個基本因素。改善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，就會帶來農(nóng)民增收。但是，現(xiàn)實中經(jīng)常碰到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收的沖突。解決農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收之間矛盾的根本途徑是提高并改善國家對農(nóng)產(chǎn)品市場的宏觀調(diào)控能力。

(一)擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模需要激活農(nóng)村要素市場

總體上說，在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件不變的前提下，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，就意味著收入的增加。適度規(guī)模是實現(xiàn)農(nóng)民收入翻番目標(biāo)和保證專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶獲得與城鎮(zhèn)居民相均衡收入的前提。國外發(fā)達國家城鄉(xiāng)居民收入沒有明顯差異，對于專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場來說，關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模足夠大。比較而言，中國農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模普遍偏小。中國將來要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民具有均衡性收入水平，必須解決農(nóng)業(yè)專業(yè)戶擴大經(jīng)營規(guī)模的制約因素。

不同農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，擴大規(guī)模所依賴的要素具有相當(dāng)大的差異。擴大糧食生產(chǎn)，需要能夠獲得足夠多的耕地。蔬菜和花卉等園藝產(chǎn)品需要足夠數(shù)量的勞動力。而規(guī)?；B(yǎng)殖需要相對較多的資金和技術(shù)。

無論從事哪類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，農(nóng)戶要擴大規(guī)模都普遍面臨著較大的約束。從事糧食等耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，單個農(nóng)戶要能夠獲得足夠多的耕地。在中國，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)村的一項基本制度。耕地承包時基本上是按農(nóng)村集體內(nèi)人均分配的，并且根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)民與集體的耕地承包關(guān)系長久不變。在現(xiàn)有政策框架下，只有農(nóng)民之間通過協(xié)商流轉(zhuǎn)耕地才具有合法性。

農(nóng)民之間農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)盡管具有合法性，但是中國農(nóng)村現(xiàn)實經(jīng)濟生活中土地流轉(zhuǎn)面臨很多困難。根據(jù)中國現(xiàn)有條件，一方面，農(nóng)村總體上缺乏流入耕地的農(nóng)戶，另一方面，農(nóng)民間耕地流轉(zhuǎn)的交易費用過高。顯然，耕地流轉(zhuǎn)后可能面臨多種風(fēng)險，更是制約著農(nóng)地流轉(zhuǎn)。這些制約因素使得適度規(guī)模經(jīng)營的推廣往往只具有理論意義。

在中國，制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的因素不僅是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)困難，而且資金、高素質(zhì)勞動力等的獲得性都相當(dāng)困難。農(nóng)村金融體系極不完善，農(nóng)民貸款難長期困擾著農(nóng)民擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模。

破除農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的制約，最重要的是盡快在農(nóng)村建立完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場。要徹底改變長期壓抑農(nóng)村要素市場的政策，打破城鄉(xiāng)完全分割的要素市場，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場、資金市場和農(nóng)業(yè)勞動力市場活躍起來，通過要素充分流動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。

(二)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率需要走中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路

在現(xiàn)代化進程中，不斷提高生產(chǎn)率是緩解城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的重要途徑。與工業(yè)化相比，農(nóng)業(yè)是一個傳統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高相對較慢。受農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大比較困難等因素的制約，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高得更慢。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地等要素生產(chǎn)率提高相對明顯。正是由于土地生產(chǎn)率的大幅度提高，使中國用占世界9％的耕地，養(yǎng)活了占世界22％人口的吃飯問題。但是，只提高土地生產(chǎn)率而沒有相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率所帶來的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的問題越來越突出。

農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，是制約農(nóng)民收入水平提高的根本性經(jīng)濟原因。2007年，中國第一產(chǎn)業(yè)增加值占國民經(jīng)濟比重11％，而從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占到全社會的40％。解決農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低問題，不是農(nóng)業(yè)發(fā)展自身能夠解決的。從長遠看，只有中國進一步城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和非農(nóng)化，才可能為農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移提供更多的非農(nóng)就業(yè)機會。除此之外，中國必須走具有特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，才能將農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和土地等稀缺要素生產(chǎn)率的提高統(tǒng)一起來。

(三)改善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件需要加強國家對農(nóng)產(chǎn)品市場的宏觀調(diào)控能力

農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收矛盾始終影響著我國農(nóng)業(yè)政策的選擇，因為在市場經(jīng)濟中幾乎不可能找到只影響農(nóng)產(chǎn)品價格而對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不起作用的政策來。

近年來實施的一些糧食安全重大政策在糧食供求形勢發(fā)生明顯變化后面臨著新的選擇。如糧食最低收購價政策，是繼續(xù)擴大實施范圍和強度還是淡化最低收購價政策?隨著糧食收購數(shù)量的增加，一些地方的倉容壓力問題突出。再如，近年來實施的各類補貼政策，如果目的在于解決糧食生產(chǎn)的比較效益偏低問題，那么這種補貼一般都會有糧食增產(chǎn)和收入的效應(yīng)，此類補貼方式在糧食供過于求和糧價持續(xù)下跌情景中會面臨兩難境地。補貼越多，糧食生產(chǎn)越多，糧食過剩越多，糧價下跌越多，糧農(nóng)減收幅度也越大。補貼往往難以解決糧食生產(chǎn)的比較效益偏低問題。

自1983年以來，我國在糧食(以及其他農(nóng)產(chǎn)品)增產(chǎn)與農(nóng)民增收之間時常處于矛盾之中。農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系緊張，價格上漲，國家增加財政支農(nóng)力度，并采取提高價格和增加補貼等政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，直到農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系改善，這個過程是農(nóng)民增收相對較好的階段。而當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場受到外部沖擊影響的時候，如宏觀緊縮政策、亞洲金融危機，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系將由偏緊很快較變?yōu)橄鄬捲?，市場價格回落直至下跌，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收的矛盾就會不斷地尖銳起來。這一輪美國金融危機已經(jīng)對我國經(jīng)濟增長的影響開始顯現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品價格開始出現(xiàn)顯性回落，農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品困難的問題越來越突出。能否很好地應(yīng)對這次美國金融危機沖擊及其我國經(jīng)濟增長放緩對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響，需要我們做好事前調(diào)控。

國家應(yīng)將農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的焦點置于主要農(nóng)產(chǎn)品的核心產(chǎn)區(qū)?？傮w上看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力并不會形成嚴(yán)重過剩的狀況。每輪農(nóng)產(chǎn)品價格下跌和農(nóng)產(chǎn)品賣難，主要是需求減少，供給相對充足，導(dǎo)致少量的供求剩余。13多億人口，每人每月少吃1斤糧，就會減少約80億公斤的糧食消費，占糧食總產(chǎn)量的1.5％。研究表明，如果收入預(yù)期不好，居民“節(jié)衣縮食”傾向仍然存在。如何解決不足常年產(chǎn)量5％的過剩問胚，應(yīng)成為明年政府調(diào)控的重點。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整已形成了我國農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化生產(chǎn)。這為國家有針對性地調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品提供了可能。我們不能對所有農(nóng)產(chǎn)品宏觀調(diào)控采取像糧食一樣建立國庫，但是我們能夠在各類農(nóng)產(chǎn)品集中產(chǎn)區(qū)采取有效措施，實現(xiàn)有計劃地生產(chǎn)或者收購，保證市場上主要農(nóng)產(chǎn)品供求的緊平衡。

二、非農(nóng)收入增長不利條件的改

善有賴于國家經(jīng)濟的發(fā)展和二元體制的突破

(一)增加工資性收入需要不斷改善農(nóng)民工就業(yè)條件

非農(nóng)就業(yè)機會是提高農(nóng)民收入的最有效途徑。研究表明，東部地區(qū)農(nóng)民收入水平相對較高，增長相對較快，重要原因是勞動力資源得到更加充分有效利用，工資性收入的貢獻大。從發(fā)達國家開辟農(nóng)村居民收入的來源看，也主要是增加非農(nóng)收人。

農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移不但有助于增加農(nóng)民自身收入，而且也是國家工業(yè)化所必需的重要資源條件。正是中國大量相對廉價的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移為國家工業(yè)化加快推進提供了條件。

長期以來，中國農(nóng)民工的工作和生活條件極其惡劣。農(nóng)民工不但工資低，而且曾經(jīng)長期得不到提高。農(nóng)民外出務(wù)工除了工資水平相對較低外，還長期在權(quán)益方面得不到保證，受政策歧視。農(nóng)民工的職業(yè)病、工作環(huán)境惡劣，安全事故時有發(fā)生等突出問題還很難得到有效解決。從某種意義上來說，中國工業(yè)化的推進往往是以犧牲農(nóng)民工權(quán)益為代價的。

自2008年以來，中國實行了新的《勞動法》。這部法律在改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境中確實發(fā)生了重要作用。但是，在世界性金融危機沖擊下，各地用工企業(yè)普遍感到勞動力成本的壓力。解決農(nóng)民工的就業(yè)條件與國家工業(yè)化，甚至城鎮(zhèn)化之間矛盾就是要尋找到新的平衡點，既要使農(nóng)民工能夠充分分享到中國改革發(fā)展的成果，又不能因改善農(nóng)民工就業(yè)條件延緩中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。

工資性收人一直是中國農(nóng)民增收的主要增長點。為了增加中國農(nóng)民的非農(nóng)收入，必須進一步改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境和條件。各級政府要為農(nóng)民工提供用工信息，根據(jù)條件逐漸提高農(nóng)民工工資，并監(jiān)督檢查用工單位按時兌付農(nóng)民工工資的情況，保證農(nóng)民的工資性收入繼續(xù)增長。要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，不斷吸收農(nóng)民工本地就業(yè)，增加農(nóng)民來自二三產(chǎn)業(yè)的收入。

(二)增加政策性轉(zhuǎn)移收入需要深化涉農(nóng)財稅體制改革

政府轉(zhuǎn)移性收入越來越成為農(nóng)民收入的一項重要來源。多數(shù)西方發(fā)達國家，農(nóng)民收入來源于政府直接補貼的份額所占的比重都相當(dāng)大。隨著中國國力的增強，應(yīng)逐步發(fā)揮政策對農(nóng)民增收的效應(yīng)。問題是，政府是否愿意加大農(nóng)業(yè)投入?近年來中央財政投入農(nóng)業(yè)的力度明顯加大。但是，一些地方對農(nóng)業(yè)的投入問題就比較突出。2008年9月份筆者在沿海某個省調(diào)研時了解到，2007年這個省地方財政一般預(yù)算內(nèi)支出3000多億元，但投入到農(nóng)業(yè)的不足2個億，加上中央對農(nóng)業(yè)的投入合計才20多億元。

地方政府不愿意在財政支出中把農(nóng)業(yè)補貼作為重要的預(yù)算，更何況中國農(nóng)民數(shù)量龐大，中央財政用于農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)模可能不小，但平均到農(nóng)民頭上可能補貼金額相當(dāng)少。如何解決這個矛盾?關(guān)鍵要在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的體制和機制上創(chuàng)新。地方投入農(nóng)業(yè)積極性不高，這至少與政績考核指標(biāo)體系設(shè)計不合理有關(guān)，更與中國現(xiàn)行的財稅分配體制有關(guān)。如果不從體制上和機制上理順現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)主體的關(guān)系，明確各自的責(zé)任，就不可能從根本上解決問題。中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展迫切需要政府重新設(shè)計更加健全的制度，增加農(nóng)業(yè)補貼。

三、讓農(nóng)村低收入群體致富有賴于國民收入再分配的調(diào)節(jié)

(一)環(huán)境條件惡劣是農(nóng)民低收入群體致富的最大制約因素

一個地區(qū)農(nóng)民收入水平的高低，說到底是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的反映。我國區(qū)域間發(fā)展極不平衡，與之相對應(yīng)，地區(qū)間的農(nóng)民收入水平及其增長差異懸殊。東部農(nóng)民收入水平高，增長快，中西部農(nóng)民收入水平低，增長慢。近年來，西部地區(qū)的農(nóng)民人均純收入只相當(dāng)于東部地區(qū)的一半，實現(xiàn)中西部地區(qū)的農(nóng)民收入相對較快增長難度更大。

中國農(nóng)民收入相對較低的貧困地區(qū)，一般都是自然資源缺乏，生態(tài)環(huán)境惡劣，而且這些地區(qū)往往交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，自然災(zāi)害更加頻繁，抗御能力相當(dāng)薄弱，因災(zāi)致貧比較普遍。近年來，盡管國家采取了加大扶貧力度，但是國家重點貧困縣農(nóng)民人均純收入還不足全國平均水平的一半。

以種養(yǎng)業(yè)為主的家庭經(jīng)營收入一直是農(nóng)村低收入群體收入的最重要來源。農(nóng)民增收困難，來自農(nóng)業(yè)的收入增長更是缺乏保障。受農(nóng)業(yè)比較效益偏低和低收入者面向市場擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模障礙相對較多等不利因素影響，農(nóng)村低收入者的收入增長更加不穩(wěn)定且增速慢，低收入農(nóng)戶進入市場困難，自給性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比重高，難以享受到分工和專業(yè)化生產(chǎn)帶來的成效，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率相對較低。

(二)改善農(nóng)村低收入群體經(jīng)濟狀況更需要國家政策支持

解決農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距不斷擴大的問題，大致上有兩條思路：一是通過發(fā)展促進農(nóng)村居民中相對較低收入群體的收入實現(xiàn)相對較快增長：二是通過調(diào)節(jié)收入分配的方式促進農(nóng)村居民內(nèi)部收入的均等化。政府雖然有二種方式可供選擇，但是，結(jié)合中國農(nóng)民內(nèi)部收入差距狀況及其變化趨勢，當(dāng)前及未來相當(dāng)長時期內(nèi)更需要政府通過向低收入群體農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，加強對農(nóng)村較低收入者的支持，從而實現(xiàn)他們的收入相對較快增長，這是主要路徑。

要將改變落后地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和實施異地轉(zhuǎn)移遷移相結(jié)合。從區(qū)域來看，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后地方的農(nóng)民收入水平相對更低，增長更加緩慢的農(nóng)戶所占份額更大。應(yīng)把改善這些地區(qū)的農(nóng)民生產(chǎn)生活條件放在更加突出的位置。同時，要促進欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村力的異地轉(zhuǎn)移就業(yè)。中國很大一部分貧困農(nóng)民生活在高山遠山地區(qū)、水庫庫區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)。為了讓這部分農(nóng)民脫貧致富，有效途徑是加快異地移民步伐。

應(yīng)進一步完善專門扶持貧困農(nóng)民的政策措施。目前，中國農(nóng)村貧困戶從政府得到的轉(zhuǎn)移支付主要是救災(zāi)款、扶貧款和各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼款。但這些款項發(fā)放范圍小，力度輕。一些地方低收入農(nóng)戶得到的轉(zhuǎn)移收人反而不如高收入農(nóng)戶。因此，扶貧開發(fā)應(yīng)進一步提高目標(biāo)瞄準(zhǔn)性。擴大扶貧項目覆蓋面，逐步縮小貧困面。在加大扶貧開發(fā)力度，堅持整村推進的基礎(chǔ)上，應(yīng)更多地關(guān)注農(nóng)村低收入群體，逐步實現(xiàn)由瞄準(zhǔn)區(qū)域扶貧目標(biāo)向瞄準(zhǔn)群體扶貧目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

(本欄目策劃、編輯：范繼榮)