深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀 扎實做好鞏固退耕還林成果工作

杜 鷹

這次會議是在退耕還林工程從全面建設(shè)階段轉(zhuǎn)入鞏固成果階段之后召開的第一次帶有工作性質(zhì)的現(xiàn)場會，對于貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》(國發(fā)[2007]25號)精神，切實鞏固退耕還林成果，保障億萬退耕農(nóng)民切身利益，促進退耕還林地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。這次會議的主要任務(wù)是，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面貫徹國務(wù)院關(guān)于鞏固退耕還林成果精神，認(rèn)清形勢，統(tǒng)一思想，交流經(jīng)驗，找準(zhǔn)問題，明確鞏固退耕還林成果的基本思路和重點任務(wù)，部署下階段工作。會議開得很成功，取得了預(yù)期效果。下面，我再談幾點意見，供大家參考。

一、進一步認(rèn)識鞏固退耕還林成果的必要性、重要性和緊迫性

實施退耕還林工程，是黨中央、國務(wù)院在世紀(jì)之交作出的一項重大決策，是提高資源環(huán)境承載能力、建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措，是西部大開發(fā)重點工程，意義十分深遠(yuǎn)。工程實施十年來，取得了顯著成效，積累了寶貴經(jīng)驗，為保障國家生態(tài)安全、全面推進我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。實施退耕還林使命光榮、任務(wù)艱巨，鞏固退耕還林成果同樣使命光榮、任務(wù)艱巨。

(一)退耕還林工程取得了顯著成效

退耕還林工程是建國以來投資規(guī)模最大、造林?jǐn)?shù)量最多、涉及范圍最廣、效果最為顯著的重大生態(tài)工程。從投資規(guī)模來看。到2008年底，中央已安排退耕還林工程資金1961億元。按現(xiàn)行政策執(zhí)行到規(guī)劃期結(jié)束，中央還將繼續(xù)投入2404億元。加上地方配套、退耕農(nóng)戶自籌等資金，工程投資總額將達(dá)5119億元，相當(dāng)于兩個南水北調(diào)工程的投資。從造林?jǐn)?shù)量來看。截至2008年底，退耕還林工程共完成退耕地造林1.39億畝、荒山荒地造林2.37億畝、封山育林2700萬畝，累計造林4.03億畝，占同期全國造林總面積的52％。從涉及范圍來看。退耕還林工程覆蓋了25個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的1897個縣級單位，涉及農(nóng)戶3200萬、1.24億農(nóng)民，涉及面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了天然林保護、京津風(fēng)沙源治理等其它生態(tài)工程。

從工程效果來看，主要表現(xiàn)在四個方面：

一是植被增加了。退耕還林工程遵循生態(tài)優(yōu)先、突出重點、注重實效的原則，重點對水土流失嚴(yán)重的坡耕地和沙化嚴(yán)重耕地實施退耕還林。在完成的1.39億畝退耕地造林任務(wù)中，25度以上陡坡耕地4802萬畝，15—25度坡耕地3880萬畝，嚴(yán)重沙化耕地1879萬畝，三項合計1.06億畝，占全部退耕地造林任務(wù)的78.3％；15度以下糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)其他耕地2935萬畝，占21.7％。通過大規(guī)模退耕還林還草，增加了林草植被蓋度，工程區(qū)森林覆蓋率平均提高3個多百分點。森林覆蓋率的提高，使工程區(qū)風(fēng)沙危害明顯減輕，水土流失減少，土壤的侵蝕模數(shù)降低。同時，碳匯的能力大大提高，吸收了大量的二氧化碳，減少了溫室氣體的排放。

二是地方經(jīng)濟發(fā)展了。退耕還林地區(qū)堅持生態(tài)治理與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，與調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式相結(jié)合，統(tǒng)籌安排，同步推進，在改善生態(tài)環(huán)境的同時，促進了地方經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣監(jiān)測，1999—2007年，抽樣監(jiān)測的退耕還林縣地區(qū)生產(chǎn)總值增長了約2倍，工業(yè)增加值增長了4倍，一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由33：36：31調(diào)整為21：48：31，縣級地方財政一般預(yù)算收入增長了3倍。

三是農(nóng)民收入增加了。退耕還林工程采取“以糧代賑”的措施，對退耕農(nóng)戶給予糧食和生活費補助。截至2008年底，中央財政已累計投入錢糧補助資金1636億元，退耕農(nóng)戶平均每戶獲得補助5113元，約占退耕農(nóng)戶同期人均純收入的10％左右。糧食和生活費補助已成為退耕農(nóng)戶收入的重要來源。此外，退耕還林營造的經(jīng)濟林也開始給退耕農(nóng)戶帶來一定的收入。國家統(tǒng)計局抽樣監(jiān)測的退耕還林縣，1999年農(nóng)民人均純收入為1716元，2007年達(dá)到3249元，扣除價格因素，年均增長6％左右。

四是生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變了。退耕還林區(qū)從過去砍木頭、“吃木頭”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的多種樹、保護森林，從過去的超載過牧轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的舍飼圈養(yǎng)，無論是農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)都擺脫了過去過度消耗資源的傳統(tǒng)發(fā)展方式，開始向集約型、內(nèi)涵式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。農(nóng)民的生活環(huán)境也變了，過去上山砍柴，現(xiàn)在使用清潔能源，像沼氣、太陽能、秸稈氣化等，農(nóng)村面貌為之一新，干部群眾思想觀念也發(fā)生了可喜變化?？梢哉f，退耕還林不僅僅是生態(tài)建設(shè)，也是一場深刻的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式變革。

總之，退耕還林工程是功在當(dāng)代、利在千秋、蔭及子孫的偉大的生態(tài)工程。我們對這個生態(tài)工程的重要意義的認(rèn)識會隨著時間的推移看得越來越清楚，歸根結(jié)底一句話，退耕還林工程提高了資源環(huán)境的承載能力，給我們國家在重要的戰(zhàn)略機遇期，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵階段贏得了新的發(fā)展空間。實踐證明，黨中央、國務(wù)院關(guān)于實施退耕還林的重大決策和各項政策措施是完全正確的。

(二)切實把退耕還林工程的工作重點轉(zhuǎn)到鞏固成果上來

退耕還林始自1999年，到現(xiàn)在整整十年了。十年的退耕還林，大體可以分為三個階段：從1999年到2001年是試點階段。1999年8月，時任國務(wù)院總理朱镕基同志視察西北、西南六省區(qū)，提出了實施退耕還林的主張，明確了“退耕還林、封山育林、以糧代賑、個體承包”十六字政策方針，進而形成了中央決策。最早在陜西、甘肅和四川開展試點，到2000年推廣到長江上游、黃河上中游的13個省區(qū)市，爾后陸續(xù)擴大到25個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。從2002到2006年是第二個階段。這是退耕還林全面鋪開和大規(guī)模實施的階段，從2002年開始，中央投資開始大幅度增加。從2007年以來是第三個階段。國家延長退耕還林補助期政策，建立鞏固退耕還林成果專項資金，標(biāo)志著退耕還林工程從全面建設(shè)轉(zhuǎn)到鞏固成果階段。

中央為什么作出退耕還林工程從全面推進階段轉(zhuǎn)向以鞏固成果為主階段的戰(zhàn)略決策?我認(rèn)為，主要有以下三點考慮：

第一，退耕還林必須兼顧耕地安全、糧食安全。到2007年，全國的耕地面積只有18.26億畝，比1999年減少了1.25億畝。到2020年，我們要確保全國耕地總量不低于18億畝，這是一條紅線。一方面耕地在減少，另一方面人口在增加，糧食的需求剛性增加。解決這個問題，我們再也不能走過去開山造地、圍湖造田的老路了，只能在穩(wěn)定耕地面積特別是播種面積的基礎(chǔ)上，主要依靠提高單產(chǎn)來提高糧食生產(chǎn)能力。我國國情決定了退耕還林工程不可能無限地進行下去，當(dāng)然并不排除將來科技水平提高、單位糧食產(chǎn)量提高了，人口峰值下降了，還可以退出一些劣質(zhì)耕地用于生態(tài)建設(shè)。但是從當(dāng)前的形勢看，必須對“十一五”規(guī)劃確定的2000萬畝退

耕還林任務(wù)作出調(diào)整，以保障國家耕地安全和糧食安全。

第二，退耕還林必須兼顧億萬退耕農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。據(jù)國家統(tǒng)計局2007年對退耕地區(qū)的監(jiān)測，退耕還林縣平均地區(qū)生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全國平均水平的77.8％；退耕農(nóng)戶人均純收入比全國農(nóng)村居民人均純收入低1000多元；絕對貧困戶和低收入戶的比重超過10％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平；部分退耕農(nóng)戶的吃飯、燒柴問題還沒有解決，年末存糧不足半年的退耕農(nóng)戶占35.2％，以柴草為生活燃料的占61.3％。在退耕農(nóng)戶吃飯、燒柴、增收問題還沒有很好解決的情況下，一旦對退耕農(nóng)戶的糧食補貼到期，結(jié)果會怎樣呢?很可能為了解決吃飯、燒柴、收入問題，又重蹈毀林開荒的覆轍。要解決這么多退耕農(nóng)戶的長遠(yuǎn)生計問題，把他們的收入來源從有限的土地上轉(zhuǎn)移出去，必須大力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，必須提高現(xiàn)有耕地的產(chǎn)出能力，必須提高他們的勞動就業(yè)技能，必須解決他們的薪柴、燃料問題。解決這些涉及基本生存發(fā)展的問題，絕非易事。

第三，退耕還林必須兼顧管護好退耕還林成果。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，退耕還林工程造林種草保存率達(dá)到95％以上，但同時要看到潛在的風(fēng)險。首先，有些地方的林子成活率還是不高，極易受到自然災(zāi)害的侵害和人為的損害，補植補造的任務(wù)非常繁重。其次，林子長起來了，發(fā)生森林火災(zāi)所帶來潛在損失的幾率就上升。再次，由于林相、樹種結(jié)構(gòu)等問題，退耕還林還有脆弱性，去年雨雪冰凍災(zāi)害就毀掉了1000多萬畝林地，2000多萬畝受到不同程度影響；四川地震災(zāi)害也毀掉了幾百萬畝。要真正把退耕還林的成果鞏固住，不僅現(xiàn)在保存率要達(dá)到95％以上，十年二十年后仍然保持這個比率，任務(wù)是相當(dāng)繁重的。

中央審時度勢，因勢利導(dǎo)，果斷地調(diào)整了“十一五”期間退耕還林規(guī)劃，提出了退耕還林工作重點的階段性轉(zhuǎn)換，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對廣大退耕農(nóng)戶的關(guān)心，體現(xiàn)了加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)、促進可持續(xù)發(fā)展的決心。事實證明，中央作出這樣的決策是完全正確的，是從大局出發(fā)、符合我國現(xiàn)階段實際情況的重要部署。希望大家務(wù)必把思想統(tǒng)一到中央的決策部署上來，腳踏實地、扎扎實實地做好鞏固退耕還林成果工作。

二、進一步明確鞏固退耕還林成果的目標(biāo)和主要任務(wù)

黨的十七大報告從發(fā)展戰(zhàn)略的高度提出建設(shè)生態(tài)文明，要求到2020年全面建設(shè)小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之時，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，使我國成為生活質(zhì)量明顯改善、生態(tài)環(huán)境良好的國家。這給我們鞏固退耕還林成果工作提出了新的更高的要求，賦予了新的使命。

(一)鞏固退耕還林成果的目標(biāo)

鞏固退耕還林成果的目標(biāo)有兩個，就是國發(fā)[2007]25號文件提出的兩個“確?！?。第一個目標(biāo)是確保退耕還林成果切實得到鞏固。加強林木后期管護，搞好補植補造，提高造林成活率和保存率，杜絕砍樹復(fù)耕現(xiàn)象發(fā)生。第二個目標(biāo)是確保退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計得到有效解決。通過加大基本口糧田建設(shè)力度、加強農(nóng)村能源建設(shè)、繼續(xù)推進生態(tài)移民等措施，從根本上解決退耕農(nóng)戶吃飯、燒柴、增收等當(dāng)前和長遠(yuǎn)生活問題。一個是生態(tài)目標(biāo)，一個是生計目標(biāo)，兩個都要確保。

(二)鞏固退耕還林成果的主要任務(wù)

一是建設(shè)基本口糧田。規(guī)劃從2008年到2015年的8年間，建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本口糧田5954萬畝，其中，西南地區(qū)退耕農(nóng)戶人均穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本口糧田不低于0.5畝、西北地區(qū)不低于2畝。中央安排補助資金333億元，地方也要加大投入力度，落實好配套資金。這項任務(wù)非常不容易。搞好基本口糧田建設(shè)，退耕還林地區(qū)糧食自給能力就有了基本保障。

二是農(nóng)村能源建設(shè)。要從各地實際出發(fā)，因地制宜，以農(nóng)村沼氣建設(shè)為重點、多能互補，加強節(jié)柴灶、太陽灶建設(shè)，適當(dāng)發(fā)展小水電。要采取中央補助、地方配套和農(nóng)民白籌相結(jié)合的方式，搞好退耕還林地區(qū)的農(nóng)村能源建設(shè)。規(guī)劃8年內(nèi)再建戶用沼氣池580萬個，太陽能灶108萬臺，節(jié)柴灶338萬個。

三是穩(wěn)步推進生態(tài)移民。對居住地基本不具備生存條件的特困人口，要繼續(xù)本著自愿的原則，有計劃有組織地實行易地搬遷，積極解決好搬遷群眾的生產(chǎn)生活問題。規(guī)劃期內(nèi)我們要再解決生態(tài)環(huán)境惡劣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)131萬人的生態(tài)移民。各地要認(rèn)真摸索生態(tài)移民的規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗，切實做到“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”。

四是大力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)。這是增加農(nóng)民收入的重要渠道，是解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的重要措施，是鞏固退耕還林成果的有力保障。要加快調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)，支持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。要加快農(nóng)民技能培訓(xùn)，提高創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。各地也要結(jié)合自己的實際，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸收農(nóng)民就業(yè)，促進農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移。中央計劃安排補助資金，用于扶持發(fā)展特色種植業(yè)、林業(yè)、果茶業(yè)，扶持發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，實施農(nóng)民技能培訓(xùn)。

五是切實搞好補植補造。林木“三分造、七分管”，鞏固退耕還林成果必須加強林草植被的管護。8年內(nèi)規(guī)劃安排補植補造任務(wù)7031萬畝。在補植補造的同時，國家還要繼續(xù)安排荒山荒地造林。各地要進一步完善撫育管護措施，落實管護責(zé)任，搞好補植補造，撫育管理、病蟲害防治，提高森林質(zhì)量，增強生態(tài)功能。

(三)鞏固退耕還林成果的政策保障

一是繼續(xù)對退耕農(nóng)戶直接補助。退耕還林糧食和生活費補助期滿后，中央財政安排資金，繼續(xù)對退耕農(nóng)戶給予適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補助。長江流域每畝繼續(xù)補105元，黃河流域每畝繼續(xù)補70元。原每畝退耕地每年20元生活補助費，繼續(xù)直接補助給退耕農(nóng)戶，并與管護任務(wù)掛鉤。補助期依然是還生態(tài)林再補助8年，還經(jīng)濟林再補助5年，還草再補助2年。

二是建立鞏固退耕還林成果專項資金。為集中力量解決影響退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計的突出問題，中央財政安排一定規(guī)模資金，作為鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于補助退耕還林地區(qū)的五大任務(wù)。同時，中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金還安排了部分資金，重點扶持基本口糧田建設(shè)。

三、切實做好鞏固退耕還林成果的實施工作

實施好鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃，是今后退耕還林工作的主要任務(wù)，各有關(guān)地方和部門要高度重視，精心組織，創(chuàng)造性地做好鞏固成果的各項工作。

一是要加強領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任。根據(jù)國發(fā)[2007]25號文件的精神，省級人民政府對鞏固成果、解決長遠(yuǎn)生計問題負(fù)總責(zé)，實行目標(biāo)到省、任務(wù)到省、資金到省、責(zé)任到省的“四到省”原則。各省(區(qū)、市)要把目標(biāo)、任務(wù)、資金和責(zé)任進一步分解落實到各地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落和農(nóng)戶。25個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都要有一個專門的機構(gòu)對鞏固退耕還林成果工作總負(fù)責(zé)，經(jīng)費、人員、工作條件上要

繼續(xù)給予保障。希望各級政府把鞏固退耕還林成果工作擺到重要議事日程，及時安排部署各項工作，定期進行監(jiān)督檢查和總結(jié)評估。

二是要科學(xué)規(guī)劃、精心實施。國家發(fā)展改革委會同國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、財政部等有關(guān)部門，批復(fù)了25個省區(qū)市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃。批復(fù)中要求各地區(qū)制定實施方案，要盡快分解任務(wù)，落實資金，開展作業(yè)設(shè)計。這里我再強調(diào)三個機制問題。第一是科學(xué)規(guī)劃。就是要瞄準(zhǔn)退耕農(nóng)戶的長遠(yuǎn)生計問題，不能錢花了，而生計問題還沒有解決。第二是可以考慮將各種渠道資金打捆使用，以鞏固退耕還林成果資金為主導(dǎo)，把相關(guān)項目安排的資金打捆，統(tǒng)籌用好各項支農(nóng)資金和鞏固退耕還林專項資金，發(fā)揮資金的綜合效益。第三是項目實施中要特別嚴(yán)格建設(shè)程序。項目的實施涉及老百姓的切身利益，一定要高度重視，研究有效的辦法。必須做到賬務(wù)公開，公正透明，接受廣大群眾的監(jiān)督。

三是要健全制度、加強監(jiān)督。一定要制定完善的制度，包括工程實施的辦法，資金的管理辦法，驗收的辦法，給農(nóng)民發(fā)放補貼與管護掛鉤的辦法等。檔案管理要做到戶有卡、村有賬、鄉(xiāng)有冊、縣有檔。要做好監(jiān)測評估工作，建立健全科學(xué)的監(jiān)測評估體系，以此來判定鞏固成果工作的進展情況和效果，要拿數(shù)據(jù)說話。總之，一整套辦法、制度都要建立起來。在國家層面，國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門制定出一套完善的制度。

四是要密切配合、加強指導(dǎo)。鞏固退耕還林成果工作涉及的面很廣，單獨靠哪一個部門很難完成。國務(wù)院各部門要加強合作，國家發(fā)展改革委發(fā)揮協(xié)調(diào)服務(wù)作用，財政部要管好資金、及時下?lián)苜Y金，國家林業(yè)局要承擔(dān)整個鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃實施和小區(qū)工程的設(shè)計、驗收、補植補造等，農(nóng)業(yè)部要負(fù)責(zé)基本口糧田建設(shè)、沼氣池建設(shè)、農(nóng)民工培訓(xùn)，乃至產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的指導(dǎo)，水利部要負(fù)責(zé)基本農(nóng)田方面的灌溉問題，國家統(tǒng)計局要做好退耕還林工程區(qū)的監(jiān)測工作，監(jiān)察部門和審計部門也要參與進來，加大監(jiān)督審查力度。這次會后，要立即建立部際聯(lián)席會議制度。各省也要因地制宜、分類指導(dǎo)，建立相應(yīng)的聯(lián)席會議制度，明確各個部門的責(zé)任，加強部門之間的協(xié)調(diào)，以后每年召開一次現(xiàn)場會來推進這項工作。

五是要依靠群眾、大膽實踐。鞏固退耕還林成果的工作不是我們對農(nóng)民的恩賜，鞏固成果工作的主體是退耕農(nóng)戶，要通過實施有效的政策來調(diào)動退耕農(nóng)戶的積極性，給他們展示未來生活的美好前景，積極吸納他們參與工程建設(shè)，在工程建設(shè)的過程中充分聽取他們的意見，尊重他們的意愿。同時，在實施好項目，管好用好資金等方面要大膽實踐。要通過實踐，總結(jié)經(jīng)驗，完善辦法，不斷把這項建設(shè)推向前進，實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

(本欄目策劃、編輯：李志明)