農(nóng)地改革——成都破冰

陳　暉　郭曉鳴

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革，是破解城鄉(xiāng)二元體制的一條必由之路。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。在黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革先行先試，發(fā)揮了示范和帶動(dòng)作用。

·記者調(diào)查

“確權(quán)”！成都率先破題

□ 本刊記者 陳 暉

2月16日上午11點(diǎn)，在雙流縣瓦窯村二組村民呂秀蘭家的院壩，記者見到了《集體土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和《林權(quán)證》，燙金的封面在早春的陽光中分外耀眼。“發(fā)了證說明我們對自己的土地、房屋有了自己的權(quán)利?！眳涡闾m由衷地笑了。

呂秀蘭不知道，在今年2月份成都市“兩會”召開期間，“農(nóng)地確權(quán)改革”成為熱議話題。成都市政府正在推動(dòng)的農(nóng)地確權(quán)改革是成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所應(yīng)承擔(dān)的使命。這一次，成都試驗(yàn)區(qū)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，又創(chuàng)造出一個(gè)樣本案例。

? 2008年春天的一把火

2009年中央一號文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，要強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織。

事實(shí)上，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的指導(dǎo)性文件下發(fā)是2008年1月，這份名為《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》的文件標(biāo)志著成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革率先破冰前行。

貫穿2008年，“農(nóng)地確權(quán)改革”成為成都農(nóng)村一個(gè)非常流行的詞語。

什么是“確權(quán)”？“成都市產(chǎn)權(quán)制度改革，簡單來說就是按照法律法規(guī)，把本該屬于農(nóng)民的權(quán)利確定給農(nóng)民，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，并且在這個(gè)基礎(chǔ)上形成一套市場配置資源的機(jī)制?！背啥际形y(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會副主任秦代紅解釋說。

從2008年3月起，成都選擇了都江堰、大邑、雙流和溫江作為首批試點(diǎn)。成都各級干部奔走田間地頭，拉起皮尺、卷尺問個(gè)不休——“這種場面在30年前分田到戶時(shí)曾出現(xiàn)過”，成都市國土局錦江區(qū)分局局長趙全說?！耙粫r(shí)之間，市面上的卷尺測量器都一銷而光”。

此外，作為四川地權(quán)改革的主要發(fā)起者，四川省社科院副院長郭曉鳴、成都市社科院研究員陳家澤和成都四方律師事務(wù)所主任李世亮，受成都市政府聘請擔(dān)任了產(chǎn)權(quán)改革的政府顧問。“成都試點(diǎn)，歸根到底，是使農(nóng)戶成為市場經(jīng)濟(jì)社會化大生產(chǎn)的微觀主體，這是一切的基石?！标惣覞筛嬖V記者。

2008年春天的一把火，燒出中國大地上30年前包產(chǎn)到戶才出現(xiàn)過的轟轟烈烈的場景。

因此有人預(yù)言：這是中國的第三次土改。

? 還權(quán)賦能于民

要確權(quán)，首先第一步就是摸清家底，搞清楚每一戶人各類型的土地到底有多少，然后給他們發(fā)放相關(guān)的權(quán)屬憑證。

開始時(shí)村民認(rèn)為自己的土地要被征收了。

“這個(gè)時(shí)候，我們調(diào)整了我們的工作思路，采取了多種方法來搞政策動(dòng)員。比如說我們在學(xué)校出了一道題，就提到了你們家有多少土地承包面積，房子有多少，宅基地有多少，房子的形狀是什么樣的，要求學(xué)生畫出來。如果學(xué)生答對了，還有獎(jiǎng)勵(lì)。”雙流縣興隆鎮(zhèn)黨委副書記湯作清告訴記者。

由孩子引導(dǎo)家長進(jìn)入到產(chǎn)權(quán)改革，瓦窯村的村民開始由被動(dòng)參與變?yōu)橹鲃?dòng)關(guān)心自己的切身利益。

“我感覺到這個(gè)效果非常好，而且村民也非常容易接受。我記得當(dāng)時(shí)群眾還流傳什么——只要我們產(chǎn)權(quán)改革知識掌握了，我們就有肉吃，就有清油吃，就有面吃?！睖髑逭f。

產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到方方面面，問題很多也很復(fù)雜?！叭绻菃渭兊目啃姓?，有些矛盾很難解決，比如說農(nóng)民的分配收益問題，就涉及到這個(gè)經(jīng)濟(jì)組織每個(gè)人的切身利益，我們又積極地探索，就是要讓農(nóng)民自己參與。”興隆鎮(zhèn)黨委書記徐達(dá)泉說。

在這樣的背景下，一批熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、在村民中享有威信的農(nóng)民被村民們用比選村長還要認(rèn)真的態(tài)度“海選”了出來。這個(gè)組織叫“議事會”，而他們，則被村民們稱為“議員”。

瓦窯村二組議事會由7名“議員”組成，2008年3月24日“議員”馮正昌以全額7票當(dāng)選為議事會議長。他清楚地記得，上任后遇到的第一個(gè)問題就是調(diào)地。這次改革要把土地固定到每一戶人的頭上，然后就不變了，為了公平，村民們建議該最后把地調(diào)一調(diào)?！皩ν恋剡M(jìn)行微調(diào)時(shí)，正懷在母親肚子里的孩子究竟有沒有參與的資格，這個(gè)問題難壞了我和其他‘議員們。我們壓力比較大，因?yàn)榇?3戶村民行使民主權(quán)利，一言一行代表群眾，處理問題不公正，群眾就會看到。”

“議員”們?nèi)D產(chǎn)醫(yī)院調(diào)研后決定：懷孕7個(gè)月以上的胎兒可以參加。但是，媳婦懷孕只有兩個(gè)月的二組村民龔華云不干了。

“后來議事會討論，這一次確權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)的份額沒有龔華云孩子的了，但是考慮到他是本生產(chǎn)隊(duì)集體組織的成員，孩子是合法出生。孩子出生以后就是集體組織的成員，所以如果下一步我們的土地流轉(zhuǎn)以后，有經(jīng)濟(jì)收入效益的時(shí)候，可以分給他，承認(rèn)有他孩子的一份股份。這樣一來就解決了問題，所以說群眾還是非常聰明的?！蓖吒G村黨支部書記唐朝陽說。

“都有信任感，都是講道理的，話說明白，大家都理解，沒說明白，肯定就不能理解?！饼徣A云心服口服。

確權(quán)之后，包括《集體土地所有權(quán)證》、《集體土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和《林權(quán)證》，這些土地的權(quán)證會發(fā)給村、組等集體經(jīng)濟(jì)組織，而使用權(quán)證要發(fā)到每一家農(nóng)戶。農(nóng)民最后得到由地方政府主管部門頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，沒有寫期限。

? 確權(quán)效益

“確權(quán)的過程實(shí)際上不是一個(gè)簡單的操作性的手段，它實(shí)際上是把承包制之后這么多年來逐步累積的矛盾通過確權(quán)一一加以化解。那么成都在這方面的改革探索最重要的一點(diǎn)，就是把權(quán)利、把確權(quán)的過程讓農(nóng)民充分參與，給他有充分的話語權(quán)。建立農(nóng)民議事會的方式，實(shí)踐證明，它的成本最低，效率最高?！惫鶗曾Q說。

于是農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)得以配套推進(jìn)，農(nóng)民的市場主體地位和分散決策能力得到很大提高。農(nóng)村基層治理的基本面發(fā)生了很大變化?！霸谶@個(gè)變化中，如何通過公共選擇機(jī)制，形成村、組兩級以及農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織的委托代理關(guān)系，發(fā)揮基層黨組織作用，就是基層治理結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行創(chuàng)新和完善的重大問題。”陳家澤說。

“還權(quán)，意味著政治和經(jīng)濟(jì)上的民主權(quán)利。我們希望今后村級公共產(chǎn)品的提供，重大競爭性資源配置的決策，都能由農(nóng)民自我管理的議事機(jī)制來進(jìn)行?！彪p流縣委常委、組織部部長周先毅說。

建立在如此嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范推進(jìn)基礎(chǔ)上的確權(quán)頒證，將本屬于農(nóng)民的權(quán)利確定給農(nóng)民，更加切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的利益。因此，2008年7月瓦窯村首批發(fā)證，瓦窯村二組村民自發(fā)地放了鞭炮。他們慶祝種了幾十年的土地、住了幾十年的房子終于有證了。

據(jù)成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會對試點(diǎn)工作進(jìn)展情況的統(tǒng)計(jì)，截至2008年12月8日，成都市有222個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（涉農(nóng)街辦），1676個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)），24004個(gè)組（社）開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，涉及農(nóng)戶119.95萬戶，已完成確權(quán)頒證31.49萬戶。本刊記者獲悉，確權(quán)工作現(xiàn)已在全市范圍內(nèi)展開，預(yù)計(jì)今年年底前全面完成。

“產(chǎn)權(quán)制度是城鄉(xiāng)之間一項(xiàng)重要的不平等制度，農(nóng)村居民沒有獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)和住房等重要財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，成都的探索為建立城鄉(xiāng)平等的產(chǎn)權(quán)制度開了先河?！敝袊鐣茖W(xué)院社會學(xué)所研究員王春光說。

市場化改革構(gòu)筑新型城鄉(xiāng)形態(tài)

□ 陳暉

確權(quán)之后的目標(biāo)是什么？確權(quán)到戶是基礎(chǔ)，要提高土地產(chǎn)出率和附加值，核心在于推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變。

?讓生產(chǎn)要素充分流動(dòng)

“小平同志早在1987年就提出來，集體化、集約性經(jīng)營，就是講的農(nóng)業(yè)第二次飛躍。它的實(shí)現(xiàn)途徑是尊重群眾意愿，把一小塊一小塊的土地集中起來，規(guī)模經(jīng)營，搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這是一個(gè)有效的途徑?！?省委常委、成都市委書記李春城接受媒體采訪時(shí)說。

產(chǎn)權(quán)改革猶如一把鑰匙，打開了農(nóng)村生產(chǎn)要素市場流動(dòng)的大門。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織遂以各種形式風(fēng)生水起。

錦江區(qū)對集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改造頗具代表性?！拔覀兂浞职l(fā)揮城市化引領(lǐng)區(qū)的帶頭作用，在涉農(nóng)的11個(gè)社區(qū)分別成立公司化的村級新型集體經(jīng)濟(jì)組織，新型集體經(jīng)濟(jì)組織繼承了原集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，并向成員折股量化，每人一股，發(fā)放股權(quán)證?！卞\江區(qū)統(tǒng)籌委副主任楊明說。

原潘家溝村于2007年10月注冊成立的“成都七興資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司”2009年春節(jié)前就給每位股東兌現(xiàn)了收益分配?！半m然每人只分到了100元，但盤活了土地資源，集體資產(chǎn)經(jīng)營效益人人有份，收到了立竿見影的效果?！绷洲k副主任陳林說。

在紅砂社區(qū)采訪時(shí)，記者巧遇邛崍平樂古鎮(zhèn)學(xué)習(xí)考察團(tuán)，古鎮(zhèn)禹王社區(qū)黨支部書記徐代江說：“我感受最深的是，紅砂社區(qū)能夠按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，與其他新型集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合組建農(nóng)錦公司，以農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)參與分紅。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，帶動(dòng)了社區(qū)居民持續(xù)增收。”

如今“五朵金花”的居民有“四金”——第一是自有房屋營業(yè)收入，每戶每年在2萬元以上；第二是農(nóng)用地租金固定收入，每畝年租金1800元，每5年按不低于10%的比例增長；第三是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工資收入，農(nóng)民不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，年均務(wù)工收入在5000元以上；第四是集體經(jīng)濟(jì)組織分紅收入，每人每年在1000元以上。2008年紅砂社區(qū)人均現(xiàn)金收入達(dá)10480元，“再加上拆遷農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的30萬元身價(jià)，紅砂社區(qū)乃至整個(gè)錦江區(qū)的居民都很搶手，一舉消滅了光棍現(xiàn)象?！睏蠲黠L(fēng)趣地說。

瓦窯村完成確權(quán)頒證后，引進(jìn)了總投資16億元的現(xiàn)代花卉農(nóng)業(yè)項(xiàng)目———玫瑰園和玫瑰天堂，目前已到位資金1.75億元。瓦窯村和“玫瑰天堂”業(yè)主簽訂協(xié)議，土地租金按“351”分三檔收取，即林地每畝一年300斤大米，旱地每畝一年500斤大米，水田每畝一年1000斤大米。在該村60歲的村民牟弘興看來，這個(gè)“純利潤”是以前的傳統(tǒng)種植無法比擬的。“我在‘玫瑰天堂可以掙到每天35元的工資收入。”不僅如此，兩個(gè)項(xiàng)目目前已帶動(dòng)當(dāng)?shù)?26名農(nóng)民就業(yè)，全部建成后預(yù)計(jì)可吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力8000余人就業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民人均增收1200元。

這樣的流轉(zhuǎn)，從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革以來，呈現(xiàn)加快趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年11月30日，成都市在確權(quán)頒證后實(shí)現(xiàn)各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)21120宗，金額15.0987億元。土地與資本的聯(lián)姻，拓展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)建立在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織，也成為保障農(nóng)民權(quán)益、化解市場風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制。

?農(nóng)村人地關(guān)系趨于市場化

在這次改革當(dāng)中還誕生了一個(gè)新事物——耕地保護(hù)卡。

通過這種機(jī)制，成都市和下屬區(qū)（縣、市）兩級財(cái)政每年拿出26億元設(shè)立耕地保護(hù)基金，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為基本農(nóng)田每年每畝400元，一般耕地每年每畝300元，扣除10%的土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，打到農(nóng)民“耕?？ā鄙系臄?shù)額分別是360元和270元。根據(jù)本人意愿，也可選擇將耕保補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到養(yǎng)老保險(xiǎn)卡，抵扣保險(xiǎn)費(fèi)?！皬娜ツ?月26日起，我每月都能領(lǐng)到166元5角養(yǎng)老金，這下有了依靠，給兒子們也減輕負(fù)擔(dān)了?！?6歲的呂秀蘭說。

“成都以耕保補(bǔ)貼換社保的做法有三大突破：一是將耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)到人，讓農(nóng)民成為耕地保護(hù)的主體和監(jiān)督者，使耕地這一不可再生的資源得到可持續(xù)性保護(hù)；二是實(shí)現(xiàn)了社會保障在農(nóng)村的全覆蓋，消除了社保領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別；三是通過土地對農(nóng)民保障功能的貨幣化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人地關(guān)系趨于市場化，生產(chǎn)要素的配置更具現(xiàn)代色彩?！笔∩缈圃荷鐣W(xué)所所長、研究員郭虹分析說。

“我們也擔(dān)心有些同志有一種習(xí)慣性的沖動(dòng)，為了加快發(fā)展，而忽視了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革綜合配套的性質(zhì)?！笔∥Ｎ?、成都市委書記李春城表示：“所以我們一開始就強(qiáng)調(diào)，改革大家自愿；但是只要你選擇了改革，就不能搞選擇性的改革。不允許只搞產(chǎn)權(quán)改革，而不搞其他的配套改革，必須綜合配套，協(xié)調(diào)推進(jìn)?！?/p>

事實(shí)上，從2003年開始，成都市就以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為兩大保障，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。在5年的實(shí)踐中，成都完善了覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)了城鄉(xiāng)教育醫(yī)療等公共設(shè)施。此外，成都市打破戶籍壁壘，建立完善了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會保障制度。其中包括農(nóng)民的社會保障，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)一體的最低社會保障制度等。

人們說，現(xiàn)在成都已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)雛形。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化在成都市委書記李春城的腦海中是這樣的一幅圖景：城市是現(xiàn)代城市，農(nóng)村是現(xiàn)代農(nóng)村，現(xiàn)代城市和現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融，形成歷史文化和現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)……

·專家觀點(diǎn)

以還權(quán)賦能為主線的市場化進(jìn)程

——成都市農(nóng)村土地制度改革評價(jià)

□ 郭曉鳴

?農(nóng)村土地制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的必然選擇

從中央作出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署以來，各項(xiàng)改革全面推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到極大緩解，但是農(nóng)村土地制度改革總體滯緩，仍然面臨著巨大的矛盾和挑戰(zhàn)。從總體上看，當(dāng)前農(nóng)村土地制度主要存在三方面突出矛盾：一是在大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢背景下，超小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營的局限性日益凸現(xiàn)，農(nóng)地不能構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入來源，粗放經(jīng)營和荒蕪現(xiàn)象日趨加重。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用缺乏有效制度規(guī)范，不能以合法途徑進(jìn)入工業(yè)化和城市化進(jìn)程，而隱性市場的大量存在，不斷加劇利益流失和管理失控，使這方面的矛盾不斷趨于尖銳。三是土地征地補(bǔ)償制度還存在重大缺陷，不僅對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，更嚴(yán)重的是助長了濫占耕地現(xiàn)象，農(nóng)民無法以自己的土地權(quán)利主動(dòng)參與并分享工業(yè)化和城市化的利益。

毋庸諱言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)村集體建設(shè)用地管理失控和農(nóng)地征收矛盾突出已成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸性因素。從本質(zhì)上看，這些矛盾產(chǎn)生的根本原因在于，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。

成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，被中央賦予了在農(nóng)村土地制度改革中的先行先試權(quán)，從而有條件、有責(zé)任也有需求率先大力推進(jìn)土地制度改革，以最大限度保障農(nóng)民利益為主線探索改革經(jīng)驗(yàn)。

?農(nóng)村土地制度改革的實(shí)質(zhì)是土地要素市場化

從根本上看，推進(jìn)成都市農(nóng)村土地制度改革，實(shí)質(zhì)上是以土地要素市場化流動(dòng)加速了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

首先，農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)了土地要素配置的市場化進(jìn)程，為推進(jìn)農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造了制度條件，實(shí)現(xiàn)了向廣大農(nóng)民群眾還權(quán)賦能的目標(biāo)，為提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供了制度保障，進(jìn)而也為中國特色的農(nóng)民變市民的城市化過程提供了不可或缺的經(jīng)濟(jì)支撐。

其次，農(nóng)村土地制度改革是以促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為基本指向，通過流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新和改革，土地得以實(shí)現(xiàn)由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營、由小農(nóng)經(jīng)營到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的巨大轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)要素聚集，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

最后，農(nóng)村土地制度改革可從兩個(gè)方面改善工業(yè)化和城市化的用地矛盾問題：一是促進(jìn)農(nóng)村集體土地與國有土地“同地，同權(quán)、同價(jià)”，通過建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場，有效地緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源瓶頸性問題；二是通過將土地產(chǎn)權(quán)明晰界定給農(nóng)戶，從根本上克服了現(xiàn)行土地征用制度中賠償對象不明確、分配方式不公平等弊端，真正實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民利益的有效保護(hù)。

?農(nóng)村土地制度改革的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

成都市農(nóng)村土地制度改革正沿著明晰產(chǎn)權(quán)、放活市場、管好用途的線索展開，已經(jīng)取得了一系列重大突破和顯著成效。但也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，農(nóng)村土地制度改革涉及農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)、地方政府等不同利益主體，既有眾多原有矛盾，也有大量新的問題，利益關(guān)系極為復(fù)雜。因此，其可能引發(fā)的多種風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視。

其一，行政主導(dǎo)過度有可能帶來農(nóng)民權(quán)利遭受剝奪的風(fēng)險(xiǎn)。如果改革過程政府過度行政主導(dǎo)，極有可能偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益，即主要滿足政府的用地需求，土地流轉(zhuǎn)特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程也就可能會變成對農(nóng)民土地權(quán)利的一種新的剝奪方式。

其二，改革可能導(dǎo)致土地非農(nóng)化失控的風(fēng)險(xiǎn)。盡管土地制度改革的基點(diǎn)必須堅(jiān)持“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”，但在目前地方政府發(fā)展沖動(dòng)極其強(qiáng)烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府為了短期和局部利益沖破城市建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃的限制，肆意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

其三，可能帶來農(nóng)民階層分化加劇的矛盾。土地流轉(zhuǎn)市場放開之后，有可能出現(xiàn)一部分農(nóng)民為了短期需要輕易放棄土地權(quán)利，這樣勢必會加劇農(nóng)村內(nèi)部階層分化的矛盾，在農(nóng)村基本保障制度尚未有效建立的現(xiàn)實(shí)條件下，內(nèi)部階層分化加劇的結(jié)果是必然危及到農(nóng)村的穩(wěn)定和和諧。

最后，改革面臨新的土地合作組織監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。由于單個(gè)農(nóng)戶土地規(guī)模有限，其流轉(zhuǎn)過程會面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式采取土地流轉(zhuǎn)的“集體行動(dòng)”，這就客觀上容易潛伏組織化過程的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，即有可能帶來新的土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。