立法思維更新

毛　磊　白　龍

2月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議四審表決通過了食品安全法，從法律制度上預(yù)防和處置“三鹿事件”這類重大食品安全事故。

從2007年12月，食品安全法草案由國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議初審，再到2008年8月的二審和10月的三審，這部廣受關(guān)注的法律草案的誕生經(jīng)歷了三個(gè)年頭。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹回憶說，“在提交人大常委會(huì)審議之前，國(guó)務(wù)院法制辦從2004年的7月開始著手食品安全法的立法起草工作，所以這部法律應(yīng)該說是五年磨一劍，磨了很久，因?yàn)樗卮?，它涉及的問題關(guān)系到每一個(gè)公民，也體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)食品安全工作的高度重視?！?/p>

全國(guó)人大常委會(huì)四次審議通過的食品安全法，經(jīng)歷了多次修改和完善。全國(guó)人大法律委員會(huì)先后召開了7次會(huì)議，對(duì)食品安全法草案進(jìn)行逐條審議；全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)召開了2次會(huì)議，對(duì)食品安全法草案進(jìn)行審議。全國(guó)人大常委會(huì)組織了13次立法調(diào)研，立法過程中征求了31個(gè)省市區(qū)的意見。食品安全法的誕生，將對(duì)事關(guān)公眾身體健康、企業(yè)誠(chéng)信與行業(yè)發(fā)展，以及社會(huì)和諧發(fā)展的食品安全問題進(jìn)行法律保障。

兩字之差 折射立法思維更新

1995年10月30日，修訂后的食品衛(wèi)生法開始實(shí)行，對(duì)保證食品安全、保障人民群眾的身體健康發(fā)揮了重要的積極作用。盡管目前食品衛(wèi)生領(lǐng)域大約有100多個(gè)規(guī)章，還有500多個(gè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。但是食品安全的問題仍然比較突出，食品安全事故時(shí)有發(fā)生，牛奶中添加三聚氰胺，魷魚用氫氧化鈉浸泡，“阜陽(yáng)奶粉”、“紅心鴨蛋”……暴露出現(xiàn)行的有關(guān)食品安全的制度和監(jiān)管體制不完善。“這次食品安全法的制定，可以說是由重大食品安全事故催生出來的。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援介紹。

據(jù)了解，現(xiàn)在全國(guó)的食品企業(yè)大約有50萬(wàn)家，規(guī)模以上的企業(yè)有2.6萬(wàn)家，他們的產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率達(dá)到72%，這個(gè)數(shù)字說明我國(guó)的食品工業(yè)化程度相當(dāng)高，而工業(yè)化程度和產(chǎn)品質(zhì)量控制有直接關(guān)系。

震驚中外的“三鹿奶粉事件”的發(fā)生,直接推動(dòng)了食品安全監(jiān)管制度的變遷。2008年9月18日,國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布第109號(hào)總局令,決定廢止《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》。10月底進(jìn)行三審的食品安全法草案,隨即對(duì)此進(jìn)行了確認(rèn),規(guī)定對(duì)食品不得實(shí)施免檢。

三鹿奶粉事件發(fā)生后，全國(guó)人大常委會(huì)再次進(jìn)行了針對(duì)性修改。草案三審稿由此建議增加了兩條規(guī)定：一是衛(wèi)生部門在制定食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要經(jīng)過評(píng)估，證明食品添加劑是安全可靠的，才能列入食品添加劑目錄；二是草案第四十五條，進(jìn)一步規(guī)定在食品添加劑目錄之外不得添加其他的物質(zhì)，以避免非食品添加劑的有毒物質(zhì)被加入。

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議三審的食品安全法草案所提出的八處新修改中，有六處都直接針對(duì)此事件。

據(jù)參與草案起草的專家介紹，這一輪修改重點(diǎn)增加了食品添加劑的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，力圖改變長(zhǎng)期以來衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)“五龍治水”的監(jiān)管制度，確定由其中一個(gè)部門做“班長(zhǎng)”，同時(shí)還要求負(fù)責(zé)部門必須做好食品安全的預(yù)警，并鼓勵(lì)對(duì)食品安全問題進(jìn)行輿論監(jiān)督。

“從食品衛(wèi)生到食品安全，兩個(gè)字的差別，表明了從觀念到監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變?！崩钤f,“食品衛(wèi)生，通俗講就是‘干凈，而食品安全則涉及到無毒無害。這是由對(duì)食品安全監(jiān)管的外在為主，深入到食品安全的內(nèi)在因素來進(jìn)行監(jiān)管，并且導(dǎo)致了監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變?！?/p>

據(jù)李援介紹，食品安全法監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變主要有以下重點(diǎn)：

食品安全法明確了監(jiān)管部門的職責(zé)，確立食品安全監(jiān)管重點(diǎn)為食品的風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。國(guó)家以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果為依據(jù)，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)必須按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管部門按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)、許可、進(jìn)出口管理等監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，立即進(jìn)行處置，如報(bào)告、評(píng)估、召回、查封、處罰等。相較于以前僅關(guān)注產(chǎn)品的外標(biāo)簽和說明書的監(jiān)管方式，這種以加強(qiáng)檢測(cè)、評(píng)估和檢驗(yàn)的監(jiān)管方式更注重產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量。

按照食品安全法的規(guī)定，食品的全程監(jiān)管要進(jìn)入到生產(chǎn)的內(nèi)部環(huán)節(jié)中進(jìn)行，而不僅僅是事前許可和事后抽檢。涵蓋初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)和加工以及食品流通等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管機(jī)制得以建立，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管。

此外，食品安全法還規(guī)定了企業(yè)自律、部門履職及社會(huì)監(jiān)督等內(nèi)容確保本法的貫徹執(zhí)行。

民主立法 新法制定反映公眾呼聲

“食品安全法的立法過程是伴著科學(xué)立法、民主立法的原則進(jìn)行的?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委行政法室黃薇處長(zhǎng)介紹，“2008年4月20日至5月20日，草案全文公布向社會(huì)征求意見，一個(gè)月的時(shí)間收到意見11327件，其中各類食品生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者提出的意見就占到了1/3。”

黃薇回憶說，食品安全法中關(guān)于監(jiān)管體制的規(guī)定吸納了很多公眾意見。在監(jiān)管部門的表述問題上，一審稿用了泛指性的說法，如“國(guó)務(wù)院授權(quán)部門”、“食品生產(chǎn)監(jiān)管部門”等，但沒有明確具體所指。根據(jù)征求意見，按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定和相關(guān)規(guī)定，對(duì)有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，把“國(guó)務(wù)院授權(quán)部門”確定為衛(wèi)生行政部門，“食品生產(chǎn)監(jiān)管部門”為質(zhì)監(jiān)部門，“食品流通監(jiān)管部門”為工商部門，“餐飲服務(wù)監(jiān)管部門”為食品藥品監(jiān)督管理部門。

在對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的分層次管理問題上，不少公眾認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，小作坊和食品攤販比較多，如果一律進(jìn)行許可制管理，進(jìn)行取締的話，不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況。立法過程吸收了這個(gè)意見，決定對(duì)小作坊和食品攤販進(jìn)行分層次管理。具體的管理辦法授權(quán)地方人大，根據(jù)本地的實(shí)際情況制定地方性法規(guī)進(jìn)行管理。

鐵路食品的監(jiān)管問題也吸納了公眾意見。在征求意見過程中有人提出，由于鐵路的跨省、跨地區(qū)特點(diǎn)，導(dǎo)致鐵路食品的管理不同于一般食品管理的分段監(jiān)管模式。因此食品安全法在附則中增加了一條，“鐵路運(yùn)營(yíng)中食品安全的管理由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依照本法制定”。

此外，針對(duì)保健食品問題，食品安全法增加規(guī)定，對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品的“具體”管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

值得一提的是,草案規(guī)定的實(shí)施電子監(jiān)管碼制度引起很大爭(zhēng)議。不少企業(yè)表示,監(jiān)管碼易仿冒、查詢率低,并且增加了生產(chǎn)成本,建議不作硬性規(guī)定。公眾的意見引起了最高立法機(jī)構(gòu)的注意。

2008年7月25日,全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在北京舉行了食品安全法草案立法論證會(huì)。這是十一屆全國(guó)人大常委會(huì)召開的第一次立法論證會(huì)。

在會(huì)上，與會(huì)者圍繞食品安全法是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品實(shí)行電子監(jiān)管碼制度這個(gè)問題各自闡明了自己的觀點(diǎn)和論據(jù)。

參加立法論證會(huì)的代表包括全國(guó)人大代表、地方人大常委會(huì)有關(guān)同志、專家學(xué)者、食品行業(yè)協(xié)會(huì)等。

2008年8月底,當(dāng)食品安全法草案進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議二審的時(shí)候,細(xì)心的人發(fā)現(xiàn),涉及監(jiān)管碼的相關(guān)條款已經(jīng)刪除。

四次審議立法內(nèi)容趨于完備

2008年12月22日舉行的全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議,又透露出了一個(gè)重要信息:國(guó)務(wù)院正在對(duì)調(diào)整食品安全監(jiān)管體制作進(jìn)一步研究論證,常委會(huì)對(duì)食品安全法草案的第四次審議將推遲進(jìn)行。在這里,最高立法機(jī)構(gòu)和普通民眾意愿多次達(dá)成了良性互動(dòng)。

一些地方分段監(jiān)管中存在各個(gè)環(huán)節(jié)之間分工不嚴(yán)格、多頭執(zhí)法、責(zé)任不明、監(jiān)管鏈條“斷裂”等問題，因此食品安全法草案三審稿強(qiáng)調(diào)地方政府及有關(guān)部門的職責(zé)，突出“全程監(jiān)督管理”，即從源頭到餐桌都不能留有空白。

相較于2008年10月，食品安全法草案的第三次審議，四審?fù)ㄟ^的食品安全法作出了幾項(xiàng)重要修訂：如加強(qiáng)對(duì)食品廣告的管理，確立了民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則，減輕食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)等。

特別是在監(jiān)管體制上增加規(guī)定，國(guó)務(wù)院要設(shè)立食品安全委員會(huì)作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，具體的工作職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹對(duì)此認(rèn)為：食品安全法監(jiān)管體制的理順是食品安全立法的最重要的使命之一?，F(xiàn)在通過的食品安全法在分段管理、無縫隙銜接、各部門各司其職，并且要依法承擔(dān)責(zé)任方面，做了非常重要的規(guī)定。在我看來，這些規(guī)定是很完善的。首先，衛(wèi)生行政部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、食品藥品部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

有法律專家認(rèn)為，在目前食品安全事件頻發(fā)的背景下，應(yīng)從立法和執(zhí)法層面，加大打擊，對(duì)故意、惡意違法的企業(yè)和行為人，從嚴(yán)從重處理，危害嚴(yán)重的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，提高其違法成本，震懾犯罪分子。

據(jù)悉，國(guó)務(wù)院正在抓緊制定食品安全法實(shí)施條例，并計(jì)劃要和食品安全法在今年6月1日同步實(shí)施。