改革開放以來(lái)中國(guó)行政體制改革∶研究綜述及其展望

朱江華

摘要：回顧改革開放以來(lái)中國(guó)行政體制改革走過的歷程，對(duì)中國(guó)行政體制改革在政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、中央地方關(guān)系重塑、政府與企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整、行政決策和監(jiān)管體制創(chuàng)新與完善等領(lǐng)域所取得的積極進(jìn)展和主要成效加以概括綜合，繼而對(duì)中國(guó)行政體制改革尚未解決且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題加以研究探討，在此基礎(chǔ)上，展望了中國(guó)行政體制改革的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和路徑選擇。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；改革開放；研究綜述

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2009）07-0184-03

改革開放三十年來(lái)，中國(guó)先后進(jìn)行了六次大規(guī)模的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，改革不斷深入且取得了明顯成效。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，行政體制改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，改革的艱巨性、風(fēng)險(xiǎn)性加大，改革的環(huán)境更為復(fù)雜。

一 、改革開放以來(lái)中國(guó)行政體制改革取得的成就

（一）政府機(jī)構(gòu)改革取得顯著成效

政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，且易于陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。但改革開放以來(lái)，中國(guó)緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，根據(jù)精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，已經(jīng)順利完成了五次政府機(jī)構(gòu)改革。在這些改革中，1998年開始的第四次機(jī)構(gòu)改革成效尤為突出：通過大幅精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)及其人員編制數(shù)量，國(guó)務(wù)院部委從原有的40個(gè)減至29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了1/4，移交給企業(yè)地方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)到200多項(xiàng)，公務(wù)員數(shù)量從3.2萬(wàn)人減至1.6萬(wàn)人，同時(shí)，調(diào)整和撤銷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求基本適應(yīng)的政府組織體系。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變穩(wěn)步推進(jìn)

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的重點(diǎn)和核心任務(wù)。1988年開始的第二次機(jī)構(gòu)改革，首次提出應(yīng)該按照“政企分開”的原則轉(zhuǎn)變政府職能；1993年開始的第三次改革，提出應(yīng)該按照“建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制”目標(biāo)要求，將政府職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督；1998年開始的第四次改革，進(jìn)一步明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，要求政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中在宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)三個(gè)方面；2003年開始的第五次改革和當(dāng)前正在進(jìn)行的第六次國(guó)務(wù)院“大部制”改革，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，明確提出政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面，建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求逐步趨于一致。主要體現(xiàn)在:一是政府職能的重心發(fā)生改變，從過去注重政治和奉行“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展上來(lái)。二是積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，也就是政府在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，更加注重全面履行政府職能。三是政府履行職能的方式從微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主，手段從單一的行政手段轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段。四是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高政府工作效能的需要，對(duì)政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)一步理順了職責(zé)關(guān)系，行政部門職責(zé)交叉重疊、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、多頭管理等問題得到明顯改善。在此方面，盧志釗、崔曉惠等人進(jìn)行了比較深刻的論述。

（三）中央與地方關(guān)系得到初步協(xié)調(diào)

中央與與地方關(guān)系的調(diào)整是中國(guó)行政體制改革的難點(diǎn)。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)沈榮華教授認(rèn)為，正確調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)鍵和核心在于能夠合理劃分不同層次政府之間的財(cái)力和職能。如果不同層級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)缺乏合理明確的劃分，央地關(guān)系不協(xié)調(diào)問題就會(huì)成為影響中國(guó)行政體制改革的深層次問題，從而限制政府職能的有效履行。

范紹慶、殷志紅等人對(duì)中國(guó)央地關(guān)系的調(diào)整進(jìn)行了深入的探討，他們認(rèn)為改革開放以來(lái)，中國(guó)總共進(jìn)行了六次大的行政體制改革，央地關(guān)系的調(diào)整已初見成效：一是通過合理界定不同層級(jí)政府之間的職能定位，初步解決了不同層級(jí)政府職能上下一般粗的問題；二是根據(jù)不同層次政府的地位和作用，按照權(quán)責(zé)一致的原則，堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揮地方積極性的原則，基本合理劃分了中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理職權(quán)，初步理順了中央和地方在投資、金融、財(cái)稅及社會(huì)保障、工商等領(lǐng)域的分工和職責(zé)，使得某些重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)中央對(duì)地方的垂直管理體制得到了合理調(diào)整，并且初步解決了職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題；三是深化了財(cái)稅體制改革，1994年分稅制后，中央財(cái)政收入得到較大提升，財(cái)權(quán)有所上收，中央財(cái)力得到較大加強(qiáng)。同時(shí)也切實(shí)賦予了地方各級(jí)政府與其承擔(dān)事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)。

（四）政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系進(jìn)一步理順

深化行政體制改革的核心和關(guān)鍵是政府職能轉(zhuǎn)變，而政府職能轉(zhuǎn)變的核心在于正確處理政府與企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，以切實(shí)解決政府職能越位、缺位和錯(cuò)位等問題。王蕾、孔慶書等人認(rèn)為，目前中國(guó)在政府與企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系調(diào)整方面做了大量工作，已初步取得成效：一是較好地處理了政府與企業(yè)之間的關(guān)系，深化了國(guó)有企業(yè)改革，推進(jìn)了政企分開、政資分開，有效落實(shí)了企業(yè)自主權(quán)，同時(shí)政府通過財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)手段和法律手段引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)、競(jìng)爭(zhēng)行為，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)造了包括公有制經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的不同所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；二是較好地處理了政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，政府減少了對(duì)資源配置和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，將經(jīng)濟(jì)管理職能的重心轉(zhuǎn)到搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來(lái)；三是較好地處理了政府與社會(huì)之間的關(guān)系，放權(quán)于社會(huì)，在一定程度上發(fā)揮了社會(huì)中介組織、服務(wù)性民間組織和基層自治組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。

（五）行政管理體制機(jī)制不斷創(chuàng)新與完善

改革開放以來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府都在積極實(shí)踐和探索，加快推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化，行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新取得重大進(jìn)展。

突出表現(xiàn)在：一是加強(qiáng)了行政決策的科學(xué)化、民主化，初步建立了群眾參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的行政決策機(jī)制；二是積極推進(jìn)行政審批制度改革，有效規(guī)范了行政審批程序，減少了行政審批環(huán)節(jié)，提高了政府行政效率；三是謀求行政權(quán)力的有效制衡，建立健全了過錯(cuò)責(zé)任追究制度，制定落實(shí)了法定質(zhì)詢、罷免的具體程序，創(chuàng)設(shè)了引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實(shí)施的責(zé)任追究制度。加強(qiáng)了政府預(yù)算、審計(jì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督，初步做到了權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督到位和問責(zé)有力。

二、改革開放以來(lái)中國(guó)行政體制改革存在的問題

（一）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，職責(zé)交叉重復(fù)，行政執(zhí)法體制中的多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴(yán)重

國(guó)家行政學(xué)院唐鐵漢、李軍鵬等人認(rèn)為現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，法律制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，社會(huì)組織自治能力較低，許多本可以交由社會(huì)管理的事務(wù)仍需由政府承擔(dān)。在中國(guó)行政體系內(nèi)部，機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)，部門之間職能交叉，權(quán)責(zé)不清，推諉扯皮，多頭管理等問題還不同程度地存在，致使一些好的決策部署不能及時(shí)有效得到落實(shí)。上級(jí)政府部門出于種種動(dòng)機(jī)往往通過指標(biāo)考核、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等方式要求下級(jí)政府設(shè)置與之對(duì)口的部門，政府層級(jí)過多，導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法等，降低了政府行政執(zhí)法的規(guī)范化程度和行政效率。

（二）受舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕吹轿?/p>

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的微觀干預(yù)依然較多，一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增速而直接代替企業(yè)招商引資的狀況沒有得到根本改變，實(shí)行行政壟斷與地方保護(hù)，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)主體實(shí)行區(qū)別對(duì)待政策，嚴(yán)重違背了市場(chǎng)開放原則和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，不少政府機(jī)關(guān)和工作人員仍習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理辦法，官僚主義傾向嚴(yán)重，行政水平不高。政府管理透明度較低，往往通過內(nèi)部會(huì)議和內(nèi)部文件管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，公眾缺乏應(yīng)有的知情權(quán)。

（三）中央與地方之間的關(guān)系有待進(jìn)一步理順

中央黨校研究室副主任周天勇教授認(rèn)為，中央與地方之間某些職權(quán)劃分仍然不科學(xué)、不規(guī)范、合理化程度不高，使得當(dāng)前既存在中央權(quán)威與統(tǒng)一性不夠，中央宏觀政策在地方難以得到很好執(zhí)行，地方保護(hù)主義嚴(yán)重等問題，也存在中央管的過多過死，發(fā)揮地方自主性和積極性不夠的問題。同時(shí)存在地方權(quán)力下放不均等且已經(jīng)形成梯度分權(quán)格局的問題，這種格局導(dǎo)致了地方與地方之間的不平等、不公正，從而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治建設(shè)都產(chǎn)生了不利影響。李樹花認(rèn)為，中央及省以下垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系也沒有理順，條塊矛盾突出，上級(jí)政府通過垂直管理等方式上收下級(jí)政府權(quán)力過多，造成地方政府行政管理權(quán)限和手段不完整，有責(zé)無(wú)權(quán)，上下級(jí)政府關(guān)系不順，而且對(duì)某些部門實(shí)行垂直管理以后，由于與地方政府的關(guān)系缺乏明確的法律規(guī)定，也使得許多垂直機(jī)構(gòu)與地方政府沖突不斷。

（四）政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系有待進(jìn)一步調(diào)整

行政體制改革需要理順政府內(nèi)部的各種權(quán)責(zé)關(guān)系，而政府內(nèi)部關(guān)系的理順是以政府外部關(guān)系的理順為前提的。政府與經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體的關(guān)系不理順，政府職能和權(quán)力邊界就很難界定清楚。以往中國(guó)行政體制改革的目標(biāo)非常重視與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)性，比較注意處理政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，因此盡管這項(xiàng)改革沒有完全到位，但這方面的改革畢竟在積極探索，不斷向前推進(jìn)。

（五）民主科學(xué)的行政管理體制尚未完全確立

具體表現(xiàn)在：一是科學(xué)民主的行政決策機(jī)制尚未完全建立，受“官本位”思想影響，現(xiàn)實(shí)行政決策過程中仍然存有嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)任傾向、盲目性和隨意性，領(lǐng)導(dǎo)者偏好個(gè)人獨(dú)斷專行，忽視公眾參與和專家咨詢，致使行政決策易于出現(xiàn)重大失誤，造成不少地方盲目攀比經(jīng)濟(jì)增速而不惜犧牲資源和環(huán)境，政績(jī)工程、形象工程屢禁不止等等；二是行政審批制度的改革任務(wù)還沒有完成，雖然行政審批事項(xiàng)得到大幅削減，但仍存有大量與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的行政審批項(xiàng)目，在行政審批工作過程中，行政人員行政道德普遍缺乏，官僚主義傾向嚴(yán)重，動(dòng)輒拖辦、不辦時(shí)有發(fā)生，也在一定程度上降低了行政效率；三是行政問責(zé)機(jī)制和行政監(jiān)督機(jī)制還很不健全，一方面，現(xiàn)實(shí)中的行政問責(zé)與監(jiān)督往往局限在政府內(nèi)部，排除了公眾和社會(huì)的參與；另一方面，也存在政府預(yù)算、審計(jì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位，權(quán)責(zé)不明確，權(quán)責(zé)不清，有權(quán)無(wú)責(zé)等問題。最終導(dǎo)致了行政執(zhí)行過程中問責(zé)無(wú)力和失職、瀆職、濫用權(quán)力的大量發(fā)生并產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果。

三、中國(guó)行政體制改革的前景展望

（一）強(qiáng)化依法行政，加強(qiáng)行政法制化建設(shè)

行政體制改革要真正推進(jìn)，必須同步進(jìn)行相關(guān)法律制度建設(shè)，也就是運(yùn)用相關(guān)法律機(jī)制來(lái)規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、央地關(guān)系、行政權(quán)力等。一要處理好政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與依法行政的關(guān)系，可以考慮修改行政預(yù)算法，規(guī)定政府、政府各部門的一切收入，均應(yīng)進(jìn)入財(cái)政預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理，政府行政、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得隨意設(shè)置收費(fèi)和罰款項(xiàng)目。同時(shí)對(duì)黨政公務(wù)開支嚴(yán)格加以限制，從而有效限制政府隨意收錢以擴(kuò)充機(jī)構(gòu)和亂養(yǎng)人；二要處理好政府職能轉(zhuǎn)變與依法行政的關(guān)系，魏建一認(rèn)為，中國(guó)的政府職能應(yīng)當(dāng)順應(yīng)依法行政的要求，將科學(xué)合理的政府職能用法的形式固定下來(lái)并嚴(yán)格按照法律、法規(guī)確定和履行政府職能，從而真正做到由法律授權(quán)，實(shí)現(xiàn) “職能法定”；三要處理好央地關(guān)系調(diào)整與依法行政的關(guān)系，寇鐵軍認(rèn)為，應(yīng)從憲法和法律等層面上劃分清楚中央與地方各自的事務(wù)，規(guī)定各自的稅收，并以此來(lái)規(guī)定各自的支出責(zé)任，建立一種中央向地方科學(xué)、公正和透明轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則和程序；四要處理好行政管理體制機(jī)制與依法行政的關(guān)系，應(yīng)把群眾參與、專家咨詢、集體決策相結(jié)合的行政決策機(jī)制和行政審批程序的規(guī)范化、簡(jiǎn)約化采用法的形式固定下來(lái)，涉及行政問責(zé)機(jī)制和行政監(jiān)督機(jī)制，問責(zé)和監(jiān)督應(yīng)由人民、人民委托的人大、以及新聞?shì)浾搧?lái)進(jìn)行。

（二）強(qiáng)化民主行政，加強(qiáng)行政民主化建設(shè)

中國(guó)的行政體制改革就必須以政治以及行政民主化為基礎(chǔ)，同民主制度有機(jī)結(jié)合。比如在政府對(duì)即將解決的重大事務(wù)作出行政決策時(shí)，都應(yīng)首先進(jìn)行深入扎實(shí)的調(diào)查研究，實(shí)行社會(huì)公示和聽證，廣泛聽取群眾意見，涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，還要進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢和決策評(píng)估，然后在廣泛民主參與的基礎(chǔ)上對(duì)各方加以集中，最后由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定以保證行政決策的客觀公正、合理性和可行性。比如在健全行政問責(zé)和制約監(jiān)督機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，韋朋余認(rèn)為，可以“創(chuàng)造條件讓人民有效地監(jiān)督政府”，一是創(chuàng)造讓人民知情的條件，推行行政透明化；二是創(chuàng)造讓人民參與的條件，建立真正的“公民社會(huì)”；三是創(chuàng)造讓人民表達(dá)的條件，廣開言路，加速推動(dòng)行政民主化向縱深發(fā)展。

（三）強(qiáng)化科學(xué)行政，進(jìn)一步明確行政體制改革的目標(biāo)和思路

全面建設(shè)小康社會(huì)和深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)中國(guó)行政體制改革提出了更高要求，迫切需要專家學(xué)者在深刻總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，研究借鑒國(guó)外特別是發(fā)達(dá)國(guó)家行政體制改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)行政體制改革的重大理論和實(shí)踐問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，從而為行政體制改革提供科學(xué)理論指導(dǎo)。首先要科學(xué)制定行政體制改革的總體目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，中國(guó)行政體制改革總體上應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)向責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府的轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)公共行政的民主化，公共部門的民營(yíng)化，公共管理的企業(yè)化，公共服務(wù)的市場(chǎng)化和公共運(yùn)營(yíng)的信息化。同時(shí)，國(guó)家行政學(xué)院薄貴利教授認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新的社會(huì)歷史條件下，行政體制改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)不僅需要符合中國(guó)的實(shí)際，而且需要符合國(guó)際規(guī)則和慣例，應(yīng)該界定為：建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國(guó)際規(guī)則和慣例又兼顧中國(guó)實(shí)際的行政體制。然后在科學(xué)制定行政體制改革的總體目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)基礎(chǔ)上，科學(xué)系統(tǒng)地研究制定一個(gè)清晰的可以管長(zhǎng)期的行政體制改革總體思路和實(shí)施步驟，制定的行政體制改革總體思路和實(shí)施步驟應(yīng)當(dāng)從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，并體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求和行政運(yùn)行的規(guī)律。進(jìn)而通過一屆屆政府的努力，分步操作，最后把它完成。

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[責(zé)任編輯王曉燕]