績效審計(jì)分析

張　麗

摘 要：績效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢，然而目前我國績效審計(jì)尚無法律地位，由此展開探討。

關(guān)鍵詞：績效審計(jì)；政府審計(jì)；審計(jì)準(zhǔn)則

中圖分類號(hào)：F239.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2009）03-0242-01

在現(xiàn)代國家審計(jì)史上，績效審計(jì)的采用是具有劃時(shí)代意義的催產(chǎn)劑，開展績效審計(jì)是政府審計(jì)的發(fā)展趨勢，是衡量一個(gè)國家的國家審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。但是目前，我國績效審計(jì)尚無法律地位，缺乏法律文件支持，對(duì)現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)行有不力一面，績效審計(jì)沒有統(tǒng)一的方法和技術(shù)、評(píng)價(jià)績效的標(biāo)準(zhǔn)難確定、績效審計(jì)人員素質(zhì)不高等給審計(jì)實(shí)踐帶來政治風(fēng)險(xiǎn)；績效審計(jì)評(píng)價(jià)和責(zé)任界定依據(jù)不足，因此，存在難度大和風(fēng)險(xiǎn)大的問題；在績效審計(jì)中，事后審計(jì)的“馬后炮”問題大量存在，影響了審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論實(shí)施的時(shí)效性；績效審計(jì)存在“缺位”和“越位”等不規(guī)范問題。鑒于此，我們應(yīng)未雨綢繆，多方采取措施，為迎接績效審計(jì)的挑戰(zhàn)作好準(zhǔn)備。

1 轉(zhuǎn)變政府績效審計(jì)的模式，從行政模式轉(zhuǎn)為立法模式

我國目前的政府審計(jì)體制是“行政模式”，其主要特點(diǎn)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府負(fù)責(zé)，審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主持管理全國的審計(jì)工作，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這種審計(jì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，使被審計(jì)的國務(wù)院各部門、地方各級(jí)政府部門與審計(jì)者同屬于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，嚴(yán)重影響了政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，制約了我國政府效益審計(jì)的發(fā)展。與“行政模式”相對(duì)應(yīng)的是美國的“立法模式”，審計(jì)總署受國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于行政部門，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向國會(huì)反映審計(jì)的情況和提出建議，而且它的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也是獨(dú)立的。這在很大程度上保證了審計(jì)機(jī)構(gòu)上的獨(dú)立性，并為政府績效審計(jì)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)在《審計(jì)法》或相關(guān)法律、法規(guī)中對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)的法律地位、審計(jì)權(quán)限、范圍、目標(biāo)等內(nèi)容以法律形式固定下來，只有這樣才能在最大程度上保障國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為績效審計(jì)的開展提供有利的法制環(huán)境。

2 加快績效審計(jì)準(zhǔn)則體系的建設(shè)

國際上績效審計(jì)規(guī)范建設(shè)的實(shí)踐表明：建立并不斷完善績效審計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)規(guī)范是確?？冃徲?jì)質(zhì)量及其有效開展的重要條件。例如美國是世界上最早制定績效審計(jì)準(zhǔn)則的國家，早在1972年，就頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，對(duì)“3E”審計(jì)或績效審計(jì)作了比較詳細(xì)的規(guī)定。該準(zhǔn)則曾于1981年、1988年、1994年和2003年進(jìn)行了四次修訂，使其進(jìn)一步走向完善。修訂后的準(zhǔn)則包括綜述、政府審計(jì)種類、一般準(zhǔn)則、財(cái)務(wù)審計(jì)的報(bào)告準(zhǔn)則7部分，并在最后兩個(gè)部分對(duì)績效審計(jì)的實(shí)施和報(bào)告中提出了具體的要求和步驟。這一準(zhǔn)則對(duì)美國乃至世界范圍內(nèi)績效審計(jì)的開展產(chǎn)生了巨大影響。在其影響下，《澳大利亞國家審計(jì)署審計(jì)準(zhǔn)則》中也包括了績效審計(jì)準(zhǔn)則，此時(shí)，澳大利亞還制定了《澳大利亞國家審計(jì)署績效審計(jì)手冊(cè)》、《1997審計(jì)長法》來專門指導(dǎo)績效審計(jì)。英國國家審計(jì)署雖未制定績效審計(jì)準(zhǔn)則，但出版了一個(gè)旨在指導(dǎo)績效審計(jì)的小冊(cè)子《績效審計(jì)概要》。我國最高政府審計(jì)機(jī)關(guān)－審計(jì)署自1989年開始著手制定我國政府審計(jì)準(zhǔn)則。1993年3月，審計(jì)暑印發(fā)了《中華人民共和國政府審計(jì)準(zhǔn)則（征求意見稿）》；1996年1月，審計(jì)署提出了《審計(jì)工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案》，并于1996年底發(fā)布了38個(gè)國家審計(jì)規(guī)范；1997年頒布了《中華人民共和國政府審計(jì)實(shí)施條例》；并于2000年對(duì)1996年12月6日發(fā)布的《中華人民共和國國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》進(jìn)行了修訂。這些文件中先后提到要實(shí)行績效審計(jì)，但其主要還是針對(duì)真實(shí)性和合規(guī)性審計(jì)，真正適用于績效審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則尚未建立。因此，我們?cè)诔珜?dǎo)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的同時(shí)，應(yīng)集中力量積極開展經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)準(zhǔn)則體系的建設(shè)。

3 績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合，在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上開展政府效益審計(jì)

一方面，當(dāng)前我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法亂紀(jì)行為還相當(dāng)嚴(yán)重，在目前盛行的“審計(jì)風(fēng)暴”中查出的違法金額高達(dá)百億元，涉及的貪官污吏不計(jì)其數(shù)，這表明在我國的真實(shí)性和合法性審計(jì)任務(wù)還很重。同時(shí)，國家審計(jì)署劉家義副審計(jì)長，在2004年8月31日受聘于南京審計(jì)學(xué)院榮譽(yù)教授的報(bào)告中提出：“我國在今后將逐步推開績效審計(jì)，重大違法違規(guī)案件、因盲目決策造成的資源浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失、單純追求速度而片面提供優(yōu)惠政策造成國家和人民群眾利益受到重大損害三大領(lǐng)域?qū)⒊蔀榭冃徲?jì)的重點(diǎn)?！边@種通過以揭露和查處違法違規(guī)行為以及造成損失浪費(fèi)來促使人們提高資金效益的審計(jì)，嚴(yán)格地說，仍然屬于真實(shí)性和合法性審計(jì)，這就在一定程度上削弱了我國的效益審計(jì)。另一方面，我國的審計(jì)人員有著豐富的財(cái)務(wù)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和技能，但由于我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)的人員限制和財(cái)力限制，要想在脫離財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上開展西方國家那種完全“獨(dú)立的”政府績效審計(jì)在目前形勢下尚不具備條件。同時(shí)，由于社會(huì)資源的有限性，如何高效率地使用各種資源、提高資源的利用率已成為當(dāng)今各國面臨的緊迫問題。因此，我國應(yīng)結(jié)合自身情況，在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上有條件地、逐步地開展政府效益審計(jì)，把財(cái)務(wù)審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合，走一條有中國特色的績效審計(jì)道路。

4 提高績效審計(jì)人員的素質(zhì)、改善人員結(jié)構(gòu)

績效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識(shí)。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員視野相對(duì)狹窄，缺乏評(píng)價(jià)政府工作績效的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能。審計(jì)人員在開展績效審計(jì)時(shí)需具備相應(yīng)的獨(dú)立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)所要求的勝任能力的含義外，還要求審計(jì)人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識(shí)，能夠深刻地理解政府審計(jì)工作，在評(píng)議政府業(yè)績時(shí)形成深刻而中肯的判斷。開展績效審計(jì)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)因此需要儲(chǔ)備許多專業(yè)的人才，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、財(cái)會(huì)與工程方面的人才等。因此，在推行績效審計(jì)的今天，必須對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平；同時(shí)還需借助于民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)部門的力量，來優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，建立一支與績效審計(jì)相匹配的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍。

5 制定科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為我國目前開展績效審計(jì)最直接的難題來自于概念和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？冃徲?jì)的對(duì)象千差萬別，衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。甚至是同一項(xiàng)目，會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會(huì)有天壤之別。這使得每開展一項(xiàng)績效審計(jì)，審計(jì)人員都必須在現(xiàn)場審計(jì)開始前，就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定，給績效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見造成了困難。因此，審計(jì)署應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)階段的審計(jì)工作水平，參考國外的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立一套完整的、可操作性的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。例如美國政府出臺(tái)的《美國政府績效審計(jì)準(zhǔn)則－績效審計(jì)的現(xiàn)場作業(yè)準(zhǔn)則》規(guī)定了績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定審計(jì)師在選擇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，有責(zé)任采用適當(dāng)?shù)?、可達(dá)到的、與所審計(jì)的事項(xiàng)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)：（1）由法律、規(guī)章規(guī)定或由管理部門確立的目的或目標(biāo)；（2）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；（3）專家的意見；（4）以前年度的績效；（5）同行業(yè)的績效；（6）私營部門的績效。