政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理問(wèn)題及對(duì)策探討
——以A建設(shè)工程為例

衢州市政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心

引言

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，明確提出要建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，并對(duì)原則、做法等方面提出了科學(xué)、合理的意見(jiàn)。此后，各地紛紛開(kāi)始探索績(jī)效管理相關(guān)政策，而政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理是預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要組成，本章以A建設(shè)工程為例加以分析探討。

一、案例績(jī)效總體情況

（1）A建設(shè)工程由甲地財(cái)政出資，B公司負(fù)責(zé)建設(shè)的市政重點(diǎn)工程。本項(xiàng)目于2015年10月經(jīng)甲地發(fā)展改革委員會(huì)批準(zhǔn)立項(xiàng)，批準(zhǔn)的總投資概算為1.5億元，規(guī)劃建設(shè)橋梁一座，橋型采用拱型鋼椼架人行橋，橋體平面為弧形，配套實(shí)施景觀亮化、綜合管線、交通設(shè)施等。該工程實(shí)際完成投資額1.1億元，實(shí)際已支付1.1億元。

（2）該工程遵照基本建設(shè)程序辦理了各項(xiàng)審批程序，項(xiàng)目建設(shè)單位通過(guò)委托第三方等方式強(qiáng)化了項(xiàng)目管理的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制等各項(xiàng)控制措施，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施中無(wú)施工質(zhì)量、安全事故。從該工程建成運(yùn)行的效果看，各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到設(shè)計(jì)要求，非機(jī)動(dòng)車(chē)與行人通行順暢，有效縮短了新區(qū)與中心城區(qū)的通行時(shí)間，在一定程度上緩解了其他大橋的交通壓力，同時(shí)也改善了周邊的居住環(huán)境，提升和美化了城市整體形象，取得了較好的社會(huì)效益和環(huán)境效益，人民群眾整體評(píng)價(jià)滿意度較高。根據(jù)設(shè)定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)評(píng)價(jià)證據(jù)匯總分析的基礎(chǔ)上，從前期決策、建設(shè)管理、財(cái)務(wù)管理、功能效益等四個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)議，該工程績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為良好。

二、該工程實(shí)施管理中存在的問(wèn)題

（一）基本建設(shè)程序欠規(guī)范

（1）工程施工招標(biāo)時(shí)間早于項(xiàng)目批復(fù)時(shí)間。該項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)（概算）批復(fù)時(shí)間為2015年12月，而工程施工已于2015年10月發(fā)布招標(biāo)公告并進(jìn)入招標(biāo)程序。

（2）先開(kāi)工后補(bǔ)證，實(shí)際開(kāi)工時(shí)間與開(kāi)工報(bào)告不符。根據(jù)工程建設(shè)相關(guān)資料顯示，該工程實(shí)際開(kāi)始施工時(shí)間為2015年11月，而《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》發(fā)證時(shí)間為2016年2月，《建設(shè)工程施工許可證》發(fā)證時(shí)間為2016年3月（開(kāi)工報(bào)告中項(xiàng)目開(kāi)工日期為2016年3月），《建設(shè)用地批準(zhǔn)通知書(shū)》下發(fā)時(shí)間為2017年8月，以上程序均不符合要求。

（3）先實(shí)施后簽合同。某公司就工程勘察與建設(shè)單位簽訂了兩份合同，其中水中部分合同簽訂日期為2015年12月，岸上部分合同簽訂時(shí)間為2016年1月，而提供的《工程地質(zhì)勘察報(bào)告》日期為2015年10月，早于合同簽訂日期；某項(xiàng)目管理公司于2015年10月8日發(fā)布了該工程施工招標(biāo)公告，而該項(xiàng)目的招標(biāo)代理合同簽訂日期為2015年10月23日，以上均存在先實(shí)施、后簽訂合同的情況。

（二）工程建設(shè)管理不嚴(yán)格

1.概（預(yù)、結(jié)）算編制不合理，送審不及時(shí)

項(xiàng)目除防撞工程外其他建設(shè)內(nèi)容基本實(shí)施完畢，實(shí)際投資額占概算比例為73%，概算執(zhí)行率偏低；項(xiàng)目預(yù)（結(jié)）算凈核減率為11%，超過(guò)正常水平（一般為5%），主要原因前期謀劃不夠嚴(yán)密，概（預(yù)、結(jié)）算編制不夠合理。同時(shí)，工程預(yù)（結(jié)）算送審不及時(shí)。橋梁主體工程存在先施工后審預(yù)算的情況；項(xiàng)目結(jié)算在竣工驗(yàn)收一年后才送審，不符合工程結(jié)算需在竣工驗(yàn)收后3個(gè)月內(nèi)完成的規(guī)定。

2.工程結(jié)算價(jià)超合同價(jià)比率較高

一是工程變更簽證多。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生7項(xiàng)重大變更和20項(xiàng)一般變更。重大變更增加造價(jià)670萬(wàn)元，一般變更增加造價(jià)30萬(wàn)元，主要存在前期管理不到位的問(wèn)題。如：鋼橋面瀝青鋪裝變更屬于設(shè)計(jì)缺陷，可預(yù)見(jiàn)的內(nèi)容；進(jìn)場(chǎng)道路變更增加應(yīng)在項(xiàng)目前期實(shí)施。二是無(wú)價(jià)材料簽證多。工程建設(shè)過(guò)程中對(duì)菠蘿格防腐木、Q315qc鋼材等31種無(wú)價(jià)材料進(jìn)行了價(jià)格簽證，造價(jià)增加600萬(wàn)元；無(wú)價(jià)材料價(jià)格簽證程序不到位，未按相關(guān)文件規(guī)定進(jìn)行市場(chǎng)詢(xún)價(jià)，直接按預(yù)算評(píng)審階段的詢(xún)價(jià)價(jià)格進(jìn)行簽證，存在簽證價(jià)偏離實(shí)際市場(chǎng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.工程存在安全隱患

一是批復(fù)概算中的防撞工程未實(shí)施。根據(jù)初步設(shè)計(jì)文件批復(fù)，該橋工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)按Ⅳ級(jí)航道標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，建設(shè)內(nèi)容包含防撞工程，截止績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告日，該工程未實(shí)施，給通航和橋安全埋下隱患。二是后續(xù)管理、養(yǎng)護(hù)不到位。部分橋面和扶手木板腐爛，木檔和伸縮縫的鋼板與路面不平以及橋兩頭的安保室過(guò)于簡(jiǎn)陋，影響了橋的整體形象，拉低了橋的顏值和檔次；橋面部分區(qū)域人行和非機(jī)動(dòng)車(chē)道之間未設(shè)置隔離帶，橋上缺少限速、減速等安全標(biāo)識(shí)；另外，在重大節(jié)日開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，因觀看江面景觀等因素，導(dǎo)致人群聚集于橋的一側(cè)，易形成偏心荷載，給行人通行和游覽帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理薄弱

1.部分費(fèi)用偏高，超相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)

（1）項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)超限額。本項(xiàng)目概算為1.5億元，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定>的通知》（財(cái)建〔2016〕504號(hào)）有關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)總額控制標(biāo)準(zhǔn)為185萬(wàn)元，實(shí)際列支327萬(wàn)元，超過(guò)限額76%，超額主要原因是支付某工程公司的項(xiàng)目管理費(fèi)295萬(wàn)元。

（2）工程設(shè)計(jì)費(fèi)總額偏高，超設(shè)計(jì)費(fèi)概算額。本工程概算批復(fù)中設(shè)計(jì)費(fèi)金額為450萬(wàn)元，實(shí)際支出設(shè)計(jì)費(fèi)金額552萬(wàn)元，超出102萬(wàn)元，超額比率22%。主要原因是工程設(shè)計(jì)費(fèi)總額控制不嚴(yán)。

2.財(cái)務(wù)核算有待進(jìn)一步加強(qiáng)

該工程支出明細(xì)賬中存在5筆非本工程費(fèi)用19萬(wàn)元在本工程列支的情況。一是支付其他項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員路費(fèi)和住宿費(fèi)費(fèi)用2萬(wàn)元；二是支付給某公司預(yù)算編制費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)3萬(wàn)元；三是支付給某公司工程預(yù)算審核費(fèi)0.4萬(wàn)元；四是支付給某公司工程環(huán)評(píng)報(bào)告費(fèi)0.6萬(wàn)元；五是支付給某公司小額市政維修零星工程費(fèi)用13萬(wàn)元。

3.未及時(shí)完成竣工財(cái)務(wù)決算

該工程于2017年6月通過(guò)竣工驗(yàn)收，兩日后正式投入使用，截止報(bào)告日，工程仍未完成竣工財(cái)務(wù)決算，不符合《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》（財(cái)建〔2016〕503號(hào)）的規(guī)定。工程的后續(xù)維護(hù)管理于2019年9月移交甲地管委會(huì)城管辦，由于工程竣工財(cái)務(wù)決算未完成，該工程成本仍掛“在建工程”科目，資產(chǎn)無(wú)法結(jié)轉(zhuǎn)。

三、改進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的相關(guān)建議

（一）強(qiáng)化主體責(zé)任，加強(qiáng)項(xiàng)目全過(guò)程、全周期監(jiān)督管理

（1）嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序。嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行基本建設(shè)程序，避免出現(xiàn)先招標(biāo)后批復(fù)、先開(kāi)工后補(bǔ)證、先實(shí)施后簽合同等違規(guī)行為。

（2）加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理。建設(shè)單位應(yīng)認(rèn)真編制、審核概預(yù)算、結(jié)（決）算，并及時(shí)送審。應(yīng)逐項(xiàng)落實(shí)概算批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容，加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更、無(wú)價(jià)材料簽證等變更管理，按照合同約定，加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等單位主要人員的履約考核；對(duì)后續(xù)管養(yǎng)涉及的安全隱患（腐爛木板的防腐、標(biāo)志標(biāo)線的完善、防撞工程未實(shí)施以及偏心荷載致橋梁是否安全的專(zhuān)家論證等）要盡快解決。

（3）強(qiáng)化財(cái)務(wù)核算工作。加強(qiáng)項(xiàng)目管理費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)等支出標(biāo)準(zhǔn)和限額管理。項(xiàng)目支出要依規(guī)，不得提前或拖欠，不得超范圍（標(biāo)準(zhǔn)）支付，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)確保項(xiàng)目資金支出真實(shí)、可靠、準(zhǔn)確，并做好整個(gè)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算，及時(shí)完成竣工財(cái)務(wù)決算，形成固定資產(chǎn)。

（二）探索建立全過(guò)程項(xiàng)目績(jī)效管理模式

從本工程績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可以看出，大部分問(wèn)題已形成事實(shí)，無(wú)法整改，這是事后評(píng)價(jià)的弊端，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。由此，很有必要將績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)口前移，探索建立由“事前績(jī)效評(píng)估”“過(guò)程跟蹤監(jiān)控”“實(shí)施后評(píng)價(jià)”等階段組成的“全過(guò)程項(xiàng)目績(jī)效管理”模式。實(shí)際操作中，可按政府投資項(xiàng)目的規(guī)模、周期等分類(lèi)、分段實(shí)施。項(xiàng)目投資規(guī)模大、實(shí)施周期長(zhǎng)的，按全過(guò)程項(xiàng)目績(jī)效管理模式進(jìn)行評(píng)價(jià)。立項(xiàng)前，項(xiàng)目實(shí)施單位可結(jié)合可行性研究就立項(xiàng)的必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性和籌資合規(guī)性等進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估；實(shí)施過(guò)程中重點(diǎn)監(jiān)控項(xiàng)目建設(shè)程序合規(guī)性、績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)施質(zhì)量、進(jìn)度、安全、資金使用效率等；完工后實(shí)施完工項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)照預(yù)設(shè)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行全面綜合評(píng)價(jià)。項(xiàng)目投資規(guī)模小、實(shí)施周期短的項(xiàng)目，可按階段進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）建立概算標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，強(qiáng)化“財(cái)政資金約束”

本工程實(shí)際投資額占概算的比例為73%，概算與實(shí)際投資偏差較大，編制不合理，這也是當(dāng)前政府投資項(xiàng)目普遍存在的問(wèn)題，不利于政府投資的管控，財(cái)政部門(mén)有必要在項(xiàng)目立項(xiàng)前介入，將“符合財(cái)政資金控制意見(jiàn)”作為項(xiàng)目立項(xiàng)的前置條件，要出具“符合財(cái)政資金控制意見(jiàn)”的基礎(chǔ)就是建立概算標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。建議在廣泛搜集各地政府投資項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及以往工程造價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，逐步制定學(xué)校、醫(yī)院、技術(shù)用房、市政道路、停車(chē)場(chǎng)、水利、橋梁、綠化、辦公改造裝修等工程建設(shè)控制或限額標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)體系隨著工作開(kāi)展逐步擴(kuò)充，限額標(biāo)準(zhǔn)逐步增加并動(dòng)態(tài)調(diào)整，將作為項(xiàng)目決策標(biāo)準(zhǔn)和限額的約束，出具概算審查意見(jiàn)函，配合發(fā)改部門(mén)做好項(xiàng)目審批，強(qiáng)化“財(cái)政資金約束”，從源頭把控項(xiàng)目投資。

結(jié)語(yǔ)

隨著績(jī)效管理的全面實(shí)施，政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理逐步邁入新階段。通過(guò)深入分析政府投資項(xiàng)目實(shí)際案例績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，不斷探索優(yōu)化績(jī)效管理模式，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理體系的全面建設(shè)。