淺談北京古都風貌保護與城市發(fā)展

王　晶

摘要：北京舊城歷史遺跡和古都風貌是歷史留給我們豐厚而珍貴的文化遺產。北京城的發(fā)展既要彰顯歷史文化的獨特魅力，又要展示現(xiàn)代文明的嶄新風貌；既要改善舊城居民的人居環(huán)境，又要促進舊城的可持續(xù)發(fā)展，這需要政府從完善政策、保障外遷房源以及健全融資渠道幾方面予以支持。

關鍵詞：歷史風貌保護；城市建設

北京舊城是歷史留給我們豐厚而珍貴的文化遺產。如何使北京城的發(fā)展既能彰顯歷史文化的獨特魅力，又能展示現(xiàn)代文明的嶄新風貌；既能改善舊城居民的人居環(huán)境，又能促進舊城的可持續(xù)發(fā)展，這是一個必須正視的現(xiàn)實課題，也是一項長期的歷史任務。

一、古都風貌保護及危舊房改造基本情況

1、歷史遺跡、舊城風貌亟需保護

北京舊城是中國古代都城建設的最后的結晶，更是世界都市規(guī)劃的無比杰作，皇城占地約6.8平方公里，以紫禁城為核心，位于北京古城的中央，東起東皇城根，西至西皇城根、靈境胡同、府右街，北起平安大街，南至東西長安街，是國內目前唯一保存完整、規(guī)模宏大的封建皇家宮殿建筑群?；食窃谝?guī)劃布局、建筑形態(tài)、建造技術、色彩運用等方面具有極高的歷史價值和藝術價值。城內分布皇家宮殿園囿等設施，呈現(xiàn)出為帝王服務的完整理念和功能布局。此外，傳統(tǒng)的長達8公里的中軸線，以及六海等開暢水面目前仍基本保存完好，各種類型的歷史文化建筑在北京舊城內比比皆是，豐富多彩的傳統(tǒng)文化習俗也仍在舊城保持一定的活力。

2、文保區(qū)內人居環(huán)境亟待改善

由于文保區(qū)內房屋年久失修，危舊房眾多，胡同道路狹窄，公共服務設施分布不均，市政基礎配套設施薄弱，私搭亂建現(xiàn)象普遍，不僅存在嚴重的安全隱患，也使居民面臨洗澡難、入廁難、停車難等諸多難題，與樓房區(qū)居民形成強烈反差，客觀上對傳統(tǒng)風貌也造成了持續(xù)的破壞。另外，由于市場機制、房屋產權制度不完善等諸多因素，舊城部分地區(qū)已出現(xiàn)衰敗的趨勢，一些有價值的文物和四合院得不到有效的保護和利用。

二、當前古都風貌保護、危舊房改造工作存在的突出問題

進入21世紀，隨著北京建設現(xiàn)代化國際大都市與和諧社會首善之區(qū)步伐的加快，舊城改造逐漸進入艱難推進期，面臨著許多難題和挑戰(zhàn)。

1、現(xiàn)行法規(guī)政策尚待細化完善

(1)缺少可操作性的實施細則和具體規(guī)定。截至目前，北京市已經出臺了《北京城市總體規(guī)劃》、《北京歷史文化名城保護條例》和《北京皇城保護規(guī)劃》等一系列法規(guī)文件，明確了舊城風貌保護的總體格局和要求。但風貌保護到什么程度、出現(xiàn)與風貌不協(xié)調的情況下該如何統(tǒng)籌協(xié)調、疏散人口的范圍標準、補償安置、疏散后自建房的拆除、騰退房的使用等尚無具體的政策規(guī)定，文保區(qū)內有關土地、市政、交通、環(huán)保、綠化等綜合配套政策、規(guī)劃審批及改造方法也缺乏一個統(tǒng)一的規(guī)范和流程。

(2)現(xiàn)行的房屋拆遷政策與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)。目前，房屋拆遷工作仍然執(zhí)行《北京市城市房屋拆遷管理辦法》(市政府87號令)，但這一政策已嚴重滯后形勢的發(fā)展。由于87號令所規(guī)定的拆遷原則、各種行政手段與《物權法》不相適應，與之配套的評估規(guī)則是參照2001年房地產市場價格及經濟環(huán)境制定的，造成了現(xiàn)行法規(guī)的失靈甚至是失效，一些人互相攀比、漫天要價，補償金額越來越高，使危改拆遷工作的難度大大增加。

2、現(xiàn)行安置方式不能有效引導居民外遷

(1)單一貨幣安置方式無法滿足居民多元化需求。由于舊城內居民經濟狀況、職業(yè)分布不盡一致，因此不同類型的居民對安置的需求也不盡相同。根據調查，27％的居民希望貨幣補償，25％希望政府提供廉租房或公共租賃房，22％想購買經濟適用房、兩限房或商品房，23％希望政府提供公房(包括平房)置換。而現(xiàn)行主要實施的單一貨幣安置政策，已經無法滿足居民的多元化、個性化要求。

(2)保障性房源數量少、門檻高制約了居民外遷進程。由于面向舊城居民的保障性安置房源嚴重不足，使得一些危改項目被迫陷于停滯狀態(tài)。當前，平房區(qū)居民大多屬于中低收入階層，市場上商品房的價格遠遠超出居民的經濟承受能力；經濟適用房、“兩限”房等雖有價格優(yōu)勢，但每年提供的數量非常有限，且往往門檻過高、位置偏遠、交通不便、服務配套設施不完善、生活成本高，對舊城居民來說也不具有太大吸引力。

3、資金問題成為舊城改造的“瓶頸”

由于風貌保護工作涉及騰退安置、市政設施建設、房屋修繕等多項費用，牽涉的資金需求量巨大。比如，單就人口疏散費用來算，按照現(xiàn)行政策和拆遷補償標準粗略計算，每疏散1萬人，僅安置費用平均就在15億元以上。人口疏散后還將面臨市政設施引入、環(huán)境的恢復改造、房屋維護及其他配套設施建設等多項費用。由于受到控高、容積率、土地出讓金、拆遷安置等政策的限制，缺乏可操作的融資、籌資、投資模式，許多社會資本也不愿投入到風貌保護和危舊房改造項目之中。

三、古都風貌保護與城市現(xiàn)代化發(fā)展并行不悖

1、良好的古城風貌保護是成為國際化大都市的基礎硬件

作為世界知名的古都，在社會、經濟發(fā)展的同時，不應排斥對歷史傳統(tǒng)的保護，保護不是“保守”、“落后”，而是人類社會發(fā)展到一定階段對其自身歷史的再認識、再肯定，應是21世紀社會文明的客觀體現(xiàn)。城市的現(xiàn)代化建設若不建立在繼承優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的基礎上，就很難持續(xù)地發(fā)展。前英國皇家建筑師學會會長帕金森曾這樣講過，“全世界有一個很大的危機，我們的城市正在趨向同一個模樣”。一座城市的特色不是通過現(xiàn)代化高樓大廈來體現(xiàn)的，而是通過從城市誕生的那一天起經過歲月的洗禮和沉淀，通過厚重的歷史演變?yōu)槲覀兞粝碌膶氋F遺存來彰顯其獨一無二的城市魅力。古都風貌是北京最寶貴的人類文化遺產，應把它視作上天賜予的無價之寶，其社會價值不但不隨歲月而逝，反如醇酒，歷久彌香，社會越現(xiàn)代化，其價值越大。

2、城市現(xiàn)代化發(fā)展可以有效促進歷史風貌的保護

現(xiàn)代城市正逐步朝著現(xiàn)代化的方向邁進，其主旨是提高效率與舒適度，主要體現(xiàn)在城市功能的現(xiàn)代化、基礎設施的現(xiàn)代化、城市建設的現(xiàn)代化和城市管理的現(xiàn)代化等。

歷史文化區(qū)的保護同樣需要振興歷史建筑的功能，使之適應現(xiàn)代化的使用需求；同樣需要改善基礎設施；在保留傳統(tǒng)的建筑材料和施工方法的同時，也更需要現(xiàn)代化的材料和技術；同樣需要科學的、現(xiàn)代化的管理手段和方法。城市發(fā)展了，保護才更有意義；社會經濟發(fā)展了，才有可能為保護提供足夠的資金和技術支持；文化素質提高了，才會對城市的歷史環(huán)境有更進一步的認識和需求。總之，現(xiàn)代化發(fā)展可以為舊城保護提供更好的社會基礎和經濟基礎，更好地促進保護工作的進行。

四、完善相關政策、健全住房保障體系是有效推進古都風貌保護與危舊房改造工作的必要基礎

在古都風貌保護方面，建議市政府在《北京歷史文化名城保護條例》的基礎上，盡快制定《北京市歷史文化保護區(qū)管理規(guī)定》及《北京舊城傳統(tǒng)地區(qū)管理規(guī)定》，明確風貌保護工程立項和審批程序等內容使保護工作有法可依、有章可循。

在危舊房改造方面，一是建議對《北京市城市房屋拆遷管理辦法》(市政府第87號令)、《北京市加快城市危舊房改造實施辦法(試行)》(市政府第19號令)予以重大修訂或廢止，根據當前房價持續(xù)上漲和舊城居民實際承受能力，科學合理地確定房屋拆遷補償標準，并對困難群體給予一些特殊安置政策。二是在奧運會后應繼續(xù)推進民居修繕工程，將私房、單位自管房等一并納入政府考慮范圍，切實改善居民的生活環(huán)境。三是建議統(tǒng)籌改善舊城的道路交通、消防設施和市政基礎設施條件，滿足今后相對較長時期內的需求。

在人口疏散方面，一是建議將中心城區(qū)高度疊加的辦公、醫(yī)療、教育等功能適度向郊區(qū)轉移，優(yōu)化舊城產業(yè)結構，逐步剝離附加在戶籍之上的社會福利保障功能，有序引導人口外遷。二是應繼續(xù)加大定向安置新區(qū)的建設力度。對于中心城區(qū)給予供地上的支持，同時授權由中心城區(qū)政府負責統(tǒng)籌規(guī)劃未來新區(qū)的建設。三是結合全市住房保障體系建設，優(yōu)先為外遷居民提供充足的保障性住房，并制定相應優(yōu)惠政策，鼓勵居民外遷。

在資金保障方面，建議政府協(xié)調財政和金融部門為古都風貌保護工作提供無息或低息貸款。同時，政府有關部門要積極研究文保區(qū)的資金問題，可以吸取其他國家和地區(qū)的先進經驗，建立歷史遺跡地役權補償制度和土地發(fā)展權制度，為北京市文保區(qū)改造和保護籌集資金，同時也平衡了各個區(qū)的經濟利益和不同城區(qū)老百姓的利益。政府要積極協(xié)助民間組織，建立

“北京市歷史文化保護區(qū)基金”，從不同渠道獲得保護資金。

時代變遷，北京城必將跟隨時代展現(xiàn)新的風采，這種風采必定是與眾不同的，因為他凝聚了北京舊城獨有的文化底蘊，也體現(xiàn)著北京市政府在城市整體規(guī)劃上的獨具匠心，相信明天的北京必將成為獨具“京”味兒的現(xiàn)代化大都市。