環(huán)境保護(hù)基層行政管理部門的執(zhí)法完善

王楠 洪戎 胡敬惠

摘要] 本文針對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)基層管理部門在執(zhí)法過(guò)程中遇到的問(wèn)題,分析了基層環(huán)保部門執(zhí)法力度不足的主要原因,并就此進(jìn)行了探討,提出了提高執(zhí)法效能的若干建議。通過(guò)分析解決問(wèn)題,力求加大基層環(huán)保執(zhí)法力度,促進(jìn)環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)保執(zhí)法 現(xiàn)實(shí)問(wèn)題 解決對(duì)策

環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì),是所有國(guó)家都普遍面臨的問(wèn)題。在中國(guó)現(xiàn)有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)鏈中,環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題日益突出,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾所引發(fā)的問(wèn)題頻發(fā)。環(huán)境管理的基層行政主管部門由于種種原因,在行使權(quán)利時(shí)總顯得有些力不從心。目前,環(huán)境保護(hù)基層行政主管部門執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題有:一是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾。二是環(huán)境保護(hù)立法的滯后。三是環(huán)保機(jī)關(guān)的部門設(shè)置和人員配置。四是環(huán)境違法案件處理流程復(fù)雜,審批困難。五是管理對(duì)象的分散和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。鑒于這些問(wèn)題,必須進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)基層行政主管部門執(zhí)法。

一、預(yù)先設(shè)定相關(guān)政策,督促地方政府關(guān)注環(huán)保

在環(huán)保和地方經(jīng)濟(jì)的選擇上地方政府的搖擺不定是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。要想讓地方政府做出有利于環(huán)境保護(hù)的選擇,就要給他施以拖動(dòng)力量,通過(guò)政策的方式強(qiáng)迫地方政府做出選擇。所以有關(guān)機(jī)關(guān)也正是從這點(diǎn)出發(fā),設(shè)置了一些頗具影響力度的制度,為地方的環(huán)境保護(hù)保駕護(hù)航。例如,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和環(huán)境區(qū)域限批制度就是比較有效的解決手段。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展的主要法律手段。這項(xiàng)制度能夠有效地防患于未然,在地方政府批準(zhǔn)項(xiàng)目的初期就將環(huán)境問(wèn)題預(yù)先加以考慮有效地防止了一些高污染高能耗的項(xiàng)目上馬。環(huán)境區(qū)域限批制度是環(huán)保部于2007年1月推出的。這項(xiàng)制度可以說(shuō)是向各級(jí)地方政府拋出了一枚重磅炸彈,真正讓環(huán)境保護(hù)問(wèn)題擺在了地方政府的面前。限批令一出臺(tái)各個(gè)地方馬上都調(diào)整了相關(guān)計(jì)劃,一大批本已進(jìn)入環(huán)保局環(huán)評(píng)階段的項(xiàng)目按照要求統(tǒng)一上報(bào)。與此同時(shí),限批令也讓地方政府認(rèn)識(shí)到如果舍不得某幾個(gè)企業(yè)的稅收,那么就會(huì)讓更多的項(xiàng)目無(wú)法上馬。這項(xiàng)制度的推行雖然在某種程度上抑制了一些地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、減緩了地方政府招商引資的步伐,但是從更深層面來(lái)看,對(duì)于環(huán)境保護(hù)卻是非常有利的;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講,必然會(huì)為建立新型的產(chǎn)業(yè)體系從根本上破解環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾提供新的選擇。

二、明確責(zé)任,完善環(huán)保立法

修改和完善現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī),構(gòu)建科學(xué)完備的法律體系,注意國(guó)內(nèi)環(huán)境法和國(guó)外環(huán)境法的接軌。首先,需要重新界定環(huán)境立法的范圍,建立廣泛意義上的環(huán)境法。要把我國(guó)環(huán)境立法體制中分散于個(gè)項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章中的立法不協(xié)調(diào)交叉沖突的矛盾有效解決,應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一的機(jī)關(guān)制定一部綜合性的環(huán)境管理法規(guī),確立個(gè)管理部門的管理職能和權(quán)限是各部門之間相互配合協(xié)調(diào)將各自的職責(zé)具體化。其次,建立健全環(huán)境立法重點(diǎn)是要加大對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度的完善。我們應(yīng)考慮:(1)在《憲法》中加大環(huán)境污染者的處罰力度。(2)盡快制定《侵權(quán)責(zé)任法》配套規(guī)定,更加完善環(huán)境侵權(quán)的民事責(zé)任,更好地調(diào)查處理污染糾紛。(3)在《刑法》中增設(shè)破壞生態(tài)罪、非法污染罪等新罪名,使環(huán)保刑事責(zé)任得到進(jìn)一步地完善。加重刑事制裁,對(duì)污染環(huán)境破壞生態(tài)造成人員傷亡或重大經(jīng)濟(jì)損失的,可以判處死刑,以震懾環(huán)境犯罪者。再次,擴(kuò)大我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法侵權(quán)范圍,實(shí)行舉證責(zé)任倒置。此外,還可以建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)財(cái)務(wù)保障或者押金等責(zé)任保障制度,既可以加強(qiáng)生產(chǎn)者的責(zé)任感,亦有利于對(duì)侵害對(duì)象進(jìn)行更有利的保護(hù)。

三、合理分配行政權(quán)力,建立科學(xué)管理體制

針對(duì)現(xiàn)行環(huán)境制度的抽象性、模糊性和原則性,在環(huán)境管理體制規(guī)定方面應(yīng)當(dāng)具體化詳細(xì)化。我國(guó)環(huán)境主管部門的職權(quán)規(guī)定雖然比較詳細(xì),但其下屬部門的職責(zé)范圍沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定,是分管部門的職責(zé)不能落到實(shí)處,在法律法規(guī)上找不到權(quán)力的依據(jù)。具體明確中央、地方、部門及個(gè)人的權(quán)利義務(wù)。加大環(huán)境執(zhí)法力度,做到具體職責(zé)的有法有據(jù)。在此,建議賦予公眾一定的參與權(quán)。環(huán)境問(wèn)題所造成的利益沖突最直接的承受者是公眾,因此由環(huán)境保護(hù)部門單方面決定環(huán)境事務(wù)是不明智的。各種利益的調(diào)和需要公眾的參與和公民環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)。環(huán)保部門在處理相關(guān)事務(wù)的過(guò)程中讓公眾參與其中,可以讓工作更透明,信息更通暢。這樣公眾的知情權(quán)得到了保護(hù),也就使環(huán)境保護(hù)部門做出的決策獲得更大的支持。從另一個(gè)角度來(lái)講,公眾參與環(huán)境執(zhí)法還能夠?qū)Νh(huán)保機(jī)關(guān)起到一個(gè)監(jiān)督的作用,能夠督促環(huán)保機(jī)關(guān)廉政執(zhí)法。

四、賦予基層環(huán)保部門行政權(quán)力,簡(jiǎn)化行政執(zhí)法程序

現(xiàn)行的環(huán)保法對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等,權(quán)責(zé)不統(tǒng)一,且有限的行政處罰權(quán)也沒(méi)有必要的強(qiáng)制手段來(lái)保障實(shí)施,導(dǎo)致執(zhí)法力度不夠,且不能及時(shí)有效地達(dá)到最初處罰的目的,也不能更好地體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)的威懾力。申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,既費(fèi)時(shí)又不經(jīng)濟(jì),也難以提高辦事效率,并有可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成不可彌補(bǔ)的損害。因此,為了樹(shù)立環(huán)保執(zhí)法權(quán)威,嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法,杜絕環(huán)保執(zhí)法不作為現(xiàn)象,建議增加在環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中,必要時(shí)可采取行政強(qiáng)制手段等方面的條文或內(nèi)容,真正賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門保一方環(huán)境安全的權(quán)力。

在環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全球的共同目標(biāo)的時(shí)候,我們國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)建立資源節(jié)約型社會(huì)的呼聲也越來(lái)越高。這就對(duì)環(huán)境保護(hù)部門提出了新的要求,基層環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在這場(chǎng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中承擔(dān)起更大的責(zé)任,成為促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展的推動(dòng)力量。

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