金融腐敗求解

安啟雷 李春艷

在金融界，如果出現(xiàn)“搶劫一家銀行不如擁有一家銀行”的狀況，就說明制度上有重大的缺陷，其表現(xiàn)就可能是金融腐敗的屢禁不絕。

金融腐敗案件頻發(fā)，較為集中地反映了我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的尚不完善，而這又是中國經(jīng)濟(jì)和金融體制改革過程中諸多矛盾的體現(xiàn)，目前出現(xiàn)金融腐敗問題的個(gè)人，往往反映了金融體制中一個(gè)乃至幾個(gè)領(lǐng)域的制度缺陷。

在當(dāng)前金融危機(jī)的大背景下，只有不斷改進(jìn)和健全金融法制，才能防止金融腐敗滋生成對(duì)國家、社會(huì)和企業(yè)造成難以挽回的經(jīng)濟(jì)損失。

誰制造了金融腐敗?

金融業(yè)是一個(gè)外部性、杠桿率很高的行業(yè)，商業(yè)銀行尤其如此。剔除十分有限的資本金，商業(yè)銀行主要依靠的是公眾的金融資源。如果內(nèi)部制度約束不嚴(yán)、外部監(jiān)控不到位，就極有可能產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。這是金融行業(yè)面臨的共同問題，世界各國的金融監(jiān)管界之所以對(duì)商業(yè)銀行的運(yùn)作異常關(guān)注，主要也是因?yàn)檫@個(gè)原因。在金融界，如果出現(xiàn)“搶劫一家銀行不如擁有一家銀行”的狀況，就可能是制度上有重大的缺陷，其表現(xiàn)就可能是金融腐敗的屢禁不絕。

一般而言，某種社會(huì)資源越稀缺，設(shè)租(或稱立法腐敗)和尋租(或稱官僚腐敗)行為就會(huì)越多，腐敗問題就越嚴(yán)重，產(chǎn)生的社會(huì)影響和危害也越嚴(yán)重。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的命脈，同時(shí)也是配置資金資本的核心部門，金融腐敗尤其需要重視。金融腐敗不僅破壞金融秩序，扭曲資源配置機(jī)制，踐踏公平競(jìng)爭(zhēng)原則，而且極大地影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定?？梢哉f在腐敗涉及的諸多領(lǐng)域中金融腐敗對(duì)社會(huì)的危害尤其嚴(yán)重。而腐敗問題總是與相對(duì)稀缺資源的壟斷權(quán)相伴而生，在金融交易中，金融腐敗體現(xiàn)為利用資金配置權(quán)進(jìn)行的尋租行為。我國作為一個(gè)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，政府配置經(jīng)濟(jì)資源和對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)權(quán)力過大是市場(chǎng)發(fā)育緩慢、腐敗難以消除的最重要原因。我國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，金融資源一直是市場(chǎng)上的稀缺資源，增大了銀行腐敗的可能性。

在整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的過程中，金融體制的改革嚴(yán)重滯后。

目前，中國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展進(jìn)程順利，但同時(shí)金融漏洞也暴露出來，導(dǎo)致金融腐敗案件不斷出現(xiàn)。而建立控制金融行為的有效機(jī)制，深化和加快金融體制改革，建立一套完善、有序的金融行為運(yùn)行機(jī)制，這既是對(duì)加入WTO后所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也是化解和防范因金融體制“脫節(jié)”、“失控”而產(chǎn)生的各種金融犯罪的強(qiáng)有力措施。

金融腐敗之所以如此嚴(yán)重，與政府對(duì)金融資源的行政化控制密不可分。

目前中國金融業(yè)的狀況是：中央政府控制最大的金融機(jī)構(gòu)，國有銀行的董事長和行長是副部級(jí)干部；各省級(jí)政府控制股份制銀行、信托投資公司和證券公司，近期又加上了農(nóng)信社的省級(jí)聯(lián)社，他們的負(fù)責(zé)人要經(jīng)由省委組織部任命；市一級(jí)政府控制城市商業(yè)銀行；最小的縣級(jí)政府也要控制當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)信社。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中樞地位的金融機(jī)構(gòu)，一旦被賦予行政色彩，成為政府控制的機(jī)構(gòu)，建立良好的公司治理和內(nèi)控機(jī)制只能是形同虛設(shè)和良好愿望。

在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)掌握的巨大資源就會(huì)變?yōu)榻鹑诟瘮〉幕A(chǔ)。地方政府的干預(yù)手段和形式很多：通過指令性貸款、強(qiáng)制貸款、關(guān)系貸款、強(qiáng)制擔(dān)保等手段干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)。例如通過現(xiàn)場(chǎng)辦公，幫助項(xiàng)目取得銀行貸款，導(dǎo)致政企不分，官商套取貸款不還，這些行為實(shí)際上是嚴(yán)重的金融腐敗。各級(jí)地方政府想方設(shè)法向銀行施加壓力，以便為本地區(qū)爭(zhēng)取到更多的政策性貸款；在清理銀行不良債權(quán)的過程中，則對(duì)本地企業(yè)竭力維護(hù)，甚至幫助企業(yè)通過破產(chǎn)清算等途徑逃廢銀行債務(wù)。利用地方司法部門幫助地方企業(yè)逃廢貸款債務(wù)。

中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所發(fā)布的《中國城市金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)》結(jié)果顯示：一個(gè)城市的金融生態(tài)環(huán)境取決于企業(yè)的力量，而影響企業(yè)經(jīng)營與發(fā)展的最主要因素之一是政府行為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，金融部門受到政府部門的干擾程度較小，反之則亦然。因此，要想構(gòu)建良好的金融生態(tài)環(huán)境，關(guān)鍵在于減少地方政府的行政干預(yù)。正如銀監(jiān)會(huì)相關(guān)規(guī)定所述，“地方政府不向銀行投資入股，不干預(yù)銀行的日常經(jīng)營”只有各級(jí)地方政府真正大量減少直接從事經(jīng)濟(jì)的行為，金融生態(tài)才會(huì)徹底好轉(zhuǎn)。政府放棄對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行政化控制，徹底消除金融機(jī)構(gòu)的官本位色彩，對(duì)于解決金融腐敗尤其重要。

金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制及法人治理組織結(jié)構(gòu)欠缺。如下級(jí)分支機(jī)構(gòu)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，并且上下級(jí)之間存在緊密的內(nèi)部利益關(guān)系，監(jiān)督主體實(shí)質(zhì)上存在缺位問題。又如我國一些中小股份制商業(yè)銀行也存在股東責(zé)任淡化問題，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用還未完全發(fā)揮，形同虛設(shè)。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制的缺失，使有些金融機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)還不很明確，忽視了內(nèi)控制度是一種機(jī)制，是一種貫穿于決策、執(zhí)行和監(jiān)督整個(gè)過程之中的相互制約的防范機(jī)制，因而缺乏執(zhí)行內(nèi)控制度的意識(shí)。還有些單位發(fā)現(xiàn)問題處理不及時(shí)，執(zhí)法執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)，內(nèi)控執(zhí)行機(jī)制和處罰機(jī)制弱化，缺乏足夠的威懾力。

金融反腐敗機(jī)制設(shè)計(jì)

盡快建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的金融法律制度體系、金融調(diào)控監(jiān)督體系和現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)管理體制，推進(jìn)金融法制化、市場(chǎng)化進(jìn)程，方能形成規(guī)范有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的金融環(huán)境。作為金融調(diào)控監(jiān)督部門，要強(qiáng)化宏觀調(diào)控，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的合法、合規(guī)的宏觀控制機(jī)制，同時(shí)要切實(shí)履行好金融監(jiān)管職能，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)營運(yùn)和高級(jí)管理人員任職資格的監(jiān)督管理，督促金融機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營，杜絕以不正當(dāng)手段競(jìng)爭(zhēng)，從而避免不法分子進(jìn)行各種職務(wù)犯罪活動(dòng)。作為商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)，也應(yīng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，強(qiáng)化自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)行審貸分離、授權(quán)授信制度等決策監(jiān)督，以增強(qiáng)抵御經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的能力，防范由此而產(chǎn)生的受賄、挪用公款等職務(wù)犯罪，保證金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。

建立金融機(jī)構(gòu)的信息披露機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督。要深入開展有關(guān)市場(chǎng)規(guī)則、金融意識(shí)和知識(shí)的教育，增強(qiáng)人們的金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、社會(huì)信用觀念，遏制非法金融活動(dòng)的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警和評(píng)估方法體系，全面系統(tǒng)地收集各地的經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析和綜合評(píng)估，及早向金融機(jī)構(gòu)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，使金融監(jiān)管成為向金融機(jī)構(gòu)提供的風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，而不是管制，成為向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。使所有的金融信貸行為，財(cái)務(wù)報(bào)表定期公布，接受社會(huì)監(jiān)督，包括輿論的監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們和輿論媒體都有責(zé)任進(jìn)行客觀評(píng)論，在對(duì)公眾披露信息方面改變習(xí)慣于遮掩和回避的信息披露方法。

縱觀幾年，金融腐敗分子的年齡普遍偏低，且多是“內(nèi)部繁殖”而來，有些還是年輕的基層領(lǐng)導(dǎo)，恰恰是他們，在領(lǐng)導(dǎo)的器重下淪為金錢的奴隸，成為人民的罪人。所以，金融部門必須嚴(yán)格把好進(jìn)人關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行用人標(biāo)準(zhǔn)。此外，基于監(jiān)管活動(dòng)不僅關(guān)系到監(jiān)管資源的配置和利用

效率以及金融業(yè)安危，而且還關(guān)系到監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)威和信譽(yù)，因此，對(duì)監(jiān)管人員從業(yè)資格和素質(zhì)的要求及對(duì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)直接關(guān)系到金融監(jiān)管的效率。從技術(shù)能力和行為能力建立監(jiān)管人員具體的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和衡量方法，加強(qiáng)監(jiān)管人員的在職培訓(xùn)，鼓勵(lì)監(jiān)管人員加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，也是完善金融監(jiān)管不可或缺的。

由于金融業(yè)是與錢打交道的特殊行業(yè)，這就要求從業(yè)人員必須具備良好的思想基礎(chǔ)和職業(yè)道德、扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)以及較強(qiáng)的履責(zé)能力。因此必須嚴(yán)格把好進(jìn)人用人關(guān)，以保證金融隊(duì)伍具有相對(duì)的純潔性和較高的思想、文化修養(yǎng)。把好進(jìn)人用人關(guān)，總的原則要求應(yīng)是公開招聘，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄(聘)用，保證質(zhì)量。對(duì)不符合選人標(biāo)準(zhǔn)的，都應(yīng)拒絕錄(聘)用，不能降低標(biāo)準(zhǔn)，尤其是因職務(wù)犯罪或嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)而被清理出金融隊(duì)伍的人員，其他金融機(jī)構(gòu)一律不得錄用。對(duì)高級(jí)管理人員的選拔任用，不僅要考察其業(yè)務(wù)能力和工作業(yè)績，更要注意考察其人品和職業(yè)道德表現(xiàn)；對(duì)重要崗位人員的聘(使)用，要實(shí)行崗位輪換、定期交流、強(qiáng)行休假等用人管理制度，并進(jìn)行定期考核、調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有問題苗頭的應(yīng)及時(shí)調(diào)整或撤換，不應(yīng)“亡羊補(bǔ)牢”；發(fā)現(xiàn)在金融隊(duì)伍中有賭博、嫖娼、吸毒行為的，要按規(guī)定堅(jiān)決清理出金融隊(duì)伍，不能“養(yǎng)虎遺患”。

完善金融機(jī)構(gòu)的公司化治理結(jié)構(gòu)改革和內(nèi)控機(jī)制。一是健全金融機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)，逐步推行和完善股東代表大會(huì)制度和董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度。二是高級(jí)管理層要逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)營的專業(yè)化，并真正對(duì)股東代表大會(huì)和董事會(huì)負(fù)責(zé)。三是金融機(jī)構(gòu)要逐步引入董事決策機(jī)制，董事要相對(duì)獨(dú)立。四是改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)管理層的決策方式，可以由票決制取代現(xiàn)行的會(huì)議制。完善金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度：健全中小金融機(jī)構(gòu)決策和管理機(jī)制，建立集體決策制度及決策議事規(guī)則；完善保管重要的決策記錄、各種賬表憑證和重要空白憑證制度；健全授權(quán)授信制度和審批制約機(jī)制；健全內(nèi)部審計(jì)部門或發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。特別是要針對(duì)腐敗問題高發(fā)、多發(fā)部門，進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的事前、事中、事后監(jiān)督制度，使決策權(quán)力、業(yè)務(wù)過程、各個(gè)操作環(huán)節(jié)和每個(gè)員工經(jīng)營行為都處于慎密的內(nèi)部制約和監(jiān)控之下。發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的內(nèi)控和監(jiān)督功能：金融企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅是金融企業(yè)內(nèi)控體系的一部分，還能夠通過特有的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與風(fēng)險(xiǎn)管理、稽核、審計(jì)、人力資源等部門的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮監(jiān)督部門的整體合力，有效遏止金融腐敗。

司法機(jī)關(guān)要加大對(duì)金融運(yùn)行的監(jiān)督力度：

金融法律制度的完善是司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的前提：我國的金融法制到如今已初步形成了相對(duì)完善的金融法律體系，不斷健全、完善、細(xì)化的金融法規(guī)觸及延伸到金融領(lǐng)域的每一個(gè)神經(jīng)末稍，為保障我國金融運(yùn)行安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了巨大和積極的作用。但我國金融立法任務(wù)仍然很重，在某些立法方面明顯滯后，同我國的金融改革和保障金融安全的要求還不相適應(yīng)，需要進(jìn)一步修改完善。尤其是吸取經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的教訓(xùn)更要從長遠(yuǎn)考慮，把完善金融監(jiān)管法律制度的建設(shè)作為一項(xiàng)迫切任務(wù)來抓，以保證金融業(yè)及國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展。不斷完善我國金融法規(guī)體系，加強(qiáng)金融刑事犯罪方面的立法。一是要根據(jù)金融改革開放的新形勢(shì)和金融領(lǐng)域出現(xiàn)的違法違紀(jì)新動(dòng)向、新問題，以便更好地協(xié)調(diào)刑法和金融法規(guī)的關(guān)系。二是要加強(qiáng)預(yù)防立法。針對(duì)金融職務(wù)犯罪的情況，有必要將一些好的制度和措施提高到立法的層面，通過立法以法律的形式予以明確下來，以加大工作力度。

公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在查處金融犯罪時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲徹底。金融職務(wù)犯罪因其主體的特殊性及危害社會(huì)的嚴(yán)重性要求司法機(jī)關(guān)在處理職務(wù)犯罪案件時(shí)，當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從嚴(yán)進(jìn)行處理。對(duì)刑罰量刑較輕的，立法機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)行修改。要從法律上保證犯罪風(fēng)險(xiǎn)和成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其既得的和期望的可得利益，使犯罪分子真正無利可圖，不敢輕易以身試法，而自覺守法，從而最終達(dá)到預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的目的。檢察院、法院在抓大案要案的同時(shí)，重視對(duì)中小案件的查處。金融職務(wù)犯罪不同于一般犯罪，它有一個(gè)演變的過程，幾乎所有的重特大金融職務(wù)犯罪的都有一個(gè)由小到大的過程。如果我們?cè)诮鹑诼殑?wù)犯罪剛剛開始，危害后果不是那么大的情況下，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)厲查處，使其犯罪風(fēng)險(xiǎn)和成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其已有或期待可得的利益，至少金融職務(wù)犯罪不會(huì)這么迅速、瘋狂地發(fā)展和蔓延，從而避免更大的損失。

各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)向金融監(jiān)管部門或有關(guān)行政管理部門提供相關(guān)信息，便利其掌握有關(guān)企業(yè)的信用狀況，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)案件中反映的金融領(lǐng)域的問題，及時(shí)向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出司法建議。對(duì)案件審理中發(fā)現(xiàn)的其他違法犯罪問題，及時(shí)向相關(guān)部門通報(bào)。

金融部門要積極配合司法機(jī)關(guān)把打擊金融領(lǐng)域工作人員違法犯罪作為重點(diǎn)工作來抓，央行可以與法院等各部門合作建立社會(huì)信用體系，建立計(jì)算機(jī)控制的網(wǎng)絡(luò)報(bào)警和查詢系統(tǒng)，凡是金融系統(tǒng)存在的問題、社會(huì)需要對(duì)金融支持與咨詢等問題，均可從電腦網(wǎng)絡(luò)查詢到，中央銀行等部門隨時(shí)解答、調(diào)查，幫助解決難題。個(gè)人信用出現(xiàn)過問題的個(gè)人和單位，應(yīng)通過限制購房和購車、限制其出境等形式加以監(jiān)控。

金融監(jiān)督部門對(duì)金融高管人員的任用要形成長效機(jī)制。建立金融系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)控制監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)金融系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行全面的監(jiān)督?？蓮钠湄?cái)產(chǎn)、收入、親屬、活動(dòng)等的正常與異常變動(dòng)中做出分析判斷和追蹤，特別是要對(duì)其親朋經(jīng)商活動(dòng)和其他大戶貸款企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的交往情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。同時(shí)，強(qiáng)化責(zé)任永久追究制，金融領(lǐng)導(dǎo)干部退職、離職和辭職后感到可疑的，可以隨時(shí)審計(jì)、復(fù)審，查出問題，不論其離開工作崗位有多長時(shí)間，也不論其走到了多遠(yuǎn)的地方，都要追究責(zé)任。對(duì)于監(jiān)管人員的流動(dòng)管理也要有適當(dāng)?shù)募s束，要在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)定期實(shí)施對(duì)監(jiān)管人員的地域輪換。跳槽的監(jiān)管人員不能在本監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)工作，以防止金融監(jiān)管部門與金融機(jī)構(gòu)之間關(guān)系網(wǎng)的形成，避免金融監(jiān)管中的腐敗行為。為了防止金融“期權(quán)”腐敗，特別對(duì)金融官員從法律上加以一定的限制，對(duì)銀行的監(jiān)管者辭官到被監(jiān)管商業(yè)銀行任職要有法律規(guī)范。大量事實(shí)證明，沒有法制的跟進(jìn)，就會(huì)出現(xiàn)制度性漏洞，就會(huì)使預(yù)防和監(jiān)管始終處于被動(dòng)和滯后的困境，就可能千里大堤，潰于蟻穴，最終釀成金融腐敗大案。全面強(qiáng)化金融監(jiān)管，還要加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管力度，提高金融監(jiān)管效率，健全確保金融業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的市場(chǎng)環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。

總之，要高度警惕金融腐敗，不能事后亡羊補(bǔ)牢，而是積極做好事前的防治，最大限度地遏制金融腐敗案件，使金融行業(yè)良好運(yùn)行，在當(dāng)前金融危機(jī)的大背景下穩(wěn)定金融秩序，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。

腐敗問題總是與相對(duì)稀缺資源的壟斷權(quán)相伴而生，在金融交易中，金融腐敗體現(xiàn)為利用資金配置權(quán)進(jìn)行的尋租行為。

中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所發(fā)布的《中國城市金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)》結(jié)果顯示：一個(gè)城市的金融生態(tài)環(huán)境取決于企業(yè)的力量，而影響企業(yè)經(jīng)營與發(fā)展的最主要因素之一是政府行為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，金融部門受到政府部門的干擾程度較小，反之則反是。