構(gòu)建地方政府合作機制推進象山港保護利用

周津象

【摘 要】文章通過對寧波市象山港區(qū)域的考察，對其資源和環(huán)境進行分析并由于涉及不同地區(qū)的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，著重討論研究如何構(gòu)建地方政府合作機制，從而推進在對象山港區(qū)域海洋資源的利用中實施生態(tài)保護。

【關(guān)鍵詞】象山港 地方政府 合作機制

一、象山港區(qū)域可利用資源和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

黨的十七大首次提出了生態(tài)文明的概念，在今后的發(fā)展中要做到“主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善”?？倳浽趫蟾嬷羞€指出：“發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。加大節(jié)能環(huán)保投入，重點加強水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境?！睘榇?，我們通過對寧波市象山港區(qū)域的考察，就如何構(gòu)建象山港區(qū)域沿港各縣市區(qū)及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合作機制，從而推進保護象山港海洋資源的保護和利用做一些分析。

象山港是寧波東部沿海沿西南方向楔入內(nèi)陸的一個半封閉式狹長型港灣，海域總面積563平方公里，岸線總長270公里，有大小島嶼59個。象山港作為一個完整的自然地理單元，是海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)的有機綜合體。象山港區(qū)域內(nèi)環(huán)境優(yōu)美、資源豐富，集“港、漁、涂、島、景”五大優(yōu)勢資源于一身，是浙江省乃至全國重要的海水增養(yǎng)殖基地和多種經(jīng)濟魚類洄游、索餌和繁育場所，因其獨特的地理區(qū)位、資源優(yōu)勢，和海洋開發(fā)利用功能多層重疊，在寧波市發(fā)展海洋經(jīng)濟、建設(shè)“海洋經(jīng)濟強市”中具有重要的地位。

為此，寧波市對象山港區(qū)域的發(fā)展利用進行了宏觀規(guī)劃，范圍包括北侖區(qū)、鄞州區(qū)、奉化市、寧?？h和象山縣的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。依據(jù)國家、省對象山港海域的定位和《象山港保護與利用規(guī)劃》等宏觀規(guī)劃，確定象山港區(qū)域的戰(zhàn)略目標是：我國著名的生態(tài)型港灣和國家級海洋產(chǎn)業(yè)基地。具體發(fā)展目標是：國家級生態(tài)型港灣；現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地；長三角南翼特色海洋旅游基地；生態(tài)居住與休閑度假基地；現(xiàn)代國際港口物流基地。

但是，由于沿港各縣市區(qū)及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道追求GDP的需要，近年來對象山港區(qū)域開發(fā)活動的迅猛發(fā)展，象山港大橋、國華（強蛟）電廠、大唐（烏沙山）電廠、春曉油氣田等一批大型能源和基礎(chǔ)設(shè)施以及沿港一些工業(yè)園區(qū)相繼開工建設(shè)投產(chǎn)或者規(guī)劃中。由于象山港是半封閉狹長形海灣，水動力條件較弱，港內(nèi)與外海的水體交換周期很長（約3個月），港內(nèi)的海洋自凈能力弱，環(huán)境容量小，生態(tài)脆弱，沿港高強度的建設(shè)開發(fā)，將對象山港區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成極大的壓力。雖然沿港各工程開工前均進行了環(huán)境評價，但都是局部和零星的，缺乏從整體上和各工程疊加效應(yīng)上進行精確評價，這嚴重威脅著象山港的海洋環(huán)境和海洋生態(tài)系統(tǒng)。具體表現(xiàn)在：

一是工業(yè)排放的威脅。從我們考察情況來看，臨象山港區(qū)域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基本上都有工業(yè)區(qū)，有的是縣市區(qū)工業(yè)園區(qū)，也有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工業(yè)集聚區(qū)，面積從幾百畝到上萬畝不等。大量的臨港工業(yè)集聚，并且直接向港內(nèi)排放廢水廢料，尤其是小化工、印染、電鍍等工廠企業(yè)，勢必給象山港水質(zhì)造成極大的威脅。我們和一些負責工業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交流過，他們坦言存在著這方面的問題。

二是熱電溫水的威脅。象山港沿岸大型的寧海強蛟國華電廠和象山烏沙山大唐電廠已經(jīng)相繼建成投產(chǎn)，鷹龍山和松岙電廠也在規(guī)劃之中，還有個別小電廠。熱電廠采用直流冷卻方法，直接吸取象山港海水，使用后溫水排回象山港，排水量大。而象山港是伸入內(nèi)陸的半封閉海灣，海域水動力條件弱，生態(tài)環(huán)境十分敏感，長期向象山港排放溫排水肯定將對海域生態(tài)環(huán)境存在著潛在的影響和不確定性，極易引起象山港局部水域環(huán)境物理、化學(xué)參數(shù)的改變，進而引起海洋生態(tài)系統(tǒng)的變化，最終將導(dǎo)致港灣生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)。

三是灘涂圍墾的威脅。象山港圍涂堵港及淺海灘涂養(yǎng)殖等人為活動，直接影響到海灣的納潮量，改變流速，并可能因此加速海灣灘槽的淤積。1950年以來，在象山西周、寧海團結(jié)塘、大佳何等圍涂，并完成了淡港、西周港和下沈港等堵港。奉化紅勝塘60年代開始圍涂，雖至今大壩尚未合攏，但目前正準備完成該工程。一些大的臨港工業(yè)項目也涉及圍墾工程，例如國華寧海電廠在強蛟附近的圍墾面積為0.86km2。考慮到今后耕地動態(tài)平衡的需要，規(guī)劃圍涂面積19.3km2。過去，我們往往對圍墾工程進行單個評價，通常得出影響很小的結(jié)論。但從總體上看，同一地區(qū)所有圍墾工程的總效應(yīng)是相對明顯的。

四是養(yǎng)殖廢料的威脅。象山港內(nèi)網(wǎng)箱和灘涂養(yǎng)殖非常發(fā)達，養(yǎng)殖廢料污染嚴重，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥和化肥向港內(nèi)流失。環(huán)境監(jiān)測結(jié)果表明，港內(nèi)氮、磷營養(yǎng)鹽已超過三類海水標準，富營養(yǎng)化程度逐年升高，赤潮發(fā)生頻率上升，持續(xù)時間延長，范圍越來越大，已成為該海域的重大生態(tài)環(huán)境問題。國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心2007年9月1日發(fā)布的赤潮監(jiān)控區(qū)養(yǎng)殖環(huán)境質(zhì)量報告表明，從遼寧東港到海南陵水新村全國18個監(jiān)控區(qū)中，象山港和浙江洞頭質(zhì)量最差，是不適宜養(yǎng)殖的區(qū)域。

二、保護象山港生態(tài)環(huán)境亟待地方政府合作機制

鑒于象山港在寧波市海洋經(jīng)濟中的重要地位以及目前該海域生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的巨大壓力，有必要從整體上對象山港海洋生態(tài)環(huán)境的損害進行評價，采取一系列措施，以保障象山港的可持續(xù)利用。其中，建立地方政府合作機制是其中主要的一方面。

地方政府也是理性經(jīng)濟人，在決策過程中并不必然代表區(qū)域公共利益，因此存在為了謀求私利而不惜犧牲公共利益的隱患。目前象山港沿港各縣市區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都片面追求自身的經(jīng)濟增長指標，區(qū)域生態(tài)保護合作機制嚴重缺失。原因在于：一是地方保護主義帶來的利益分化。行政分權(quán)的行政管理體制改革和制度的不完善以及有效競爭規(guī)則的缺乏使得地區(qū)競爭中出現(xiàn)地方保護主義的傾向，地方政府之間的“分工而不合作”，不惜以犧牲長遠發(fā)展來換取短期經(jīng)濟增長。二是地方政府對區(qū)域環(huán)境保護責任的“缺位”。沿港各地區(qū)各行其是、各自為政的現(xiàn)象仍然存在，這直接導(dǎo)致在象山港出現(xiàn)具體問題或發(fā)生突發(fā)事件時，地方政府之間出現(xiàn)互相推諉責任的現(xiàn)象。三地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后。“唯政績”考核體系導(dǎo)向?qū)е铝说胤叫姓刹恐活櫣铝l(fā)展自身的局部利益，職能轉(zhuǎn)變滯后，忽視公共服務(wù)和公共治理的責任，使得象山港生態(tài)保護合作發(fā)展舉步維艱。

地方政府合作機制的嚴重缺失，各縣市區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展工業(yè)的沖動，給象山港生態(tài)保護帶來重重困難，主管部門權(quán)力受到阻力，整體規(guī)劃遭到破壞?，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不力。如寧波市規(guī)劃的兩片區(qū)，指以象山港大橋為界，形成具有不同功能特征的東西兩片保護區(qū)，東片作為寧波北侖港的功能延伸區(qū)域，可以適度發(fā)展物流、臨港工業(yè)；西片以特色旅游、休閑度假、灘涂養(yǎng)殖為主，限制發(fā)展港口、工業(yè)等項目，強調(diào)原生態(tài)保護。但是現(xiàn)在來看，西片也是大型電廠、工業(yè)園區(qū)等密布。

所以，必須要建立地方政府合作機制，限制地方政府過分追求自身利益的沖動，引導(dǎo)相互合作，追求共贏，來推進象山港保護利用。雖然，地方政府都具有私利性，但是合理的制度更能夠使地方政府合作，保護象山港的生態(tài)環(huán)境。其內(nèi)在理由在于：一是地區(qū)間的差異性和共性并存。地區(qū)間由資源共享所導(dǎo)致的相互依存是促進地方政府跨區(qū)域合作的主要原因之一。雖然不同地區(qū)間存在著具體利益目標的差異，但其根本利益是完全一致的。象山港生態(tài)環(huán)境日益受到威脅，正越來越制約著整個寧波市經(jīng)濟社會的發(fā)展。只有沿港各縣市區(qū)合作互補，才有追求共贏的可能性。二是地方政府的積極性。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟利益的代表，有責任把當?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境都發(fā)展起來，只要政府合作有利于當?shù)丨h(huán)境的治理和經(jīng)濟的發(fā)展，作為理性經(jīng)濟人的地方政府就會愿意積極參與，轉(zhuǎn)變行為模式，逐步地由被動保護環(huán)境走向主動要“綠水青山”。三是不同地區(qū)由資源共享所決定的相互依存決定了合作是最優(yōu)的策略。如果對各地區(qū)對自身所處的象山港區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞可以換來該地區(qū)的利益，就會助長不負責任的以破壞生態(tài)環(huán)境來換取經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象，出現(xiàn)“公地的悲劇”；另一方面，即使各地區(qū)各司其責，盡力保護自己所轄區(qū)內(nèi)的象山港區(qū)域生態(tài)資源，也要加強合作來防止一些地區(qū)保護環(huán)境而其他地區(qū)“搭便車”現(xiàn)象以及可能出現(xiàn)的“囚徒困境”。只有通過合作才可以把

不同地區(qū)的不同優(yōu)勢動員起來進行聯(lián)合開發(fā)，實現(xiàn)象山港資源保護利用的最大化。

三、建立象山港區(qū)域地方政府合作機制的思考

一般而言，政府間合作機制是否能有效運轉(zhuǎn)，取決于能否建構(gòu)良好的制度環(huán)境、合理的組織安排以及完善的合作規(guī)則。其中，制度環(huán)境是基礎(chǔ)保障，組織安排是結(jié)構(gòu)保障，合作規(guī)則是約束保障。當前我國跨地區(qū)治理的政府間合作，主要面臨兩大問題：如何跨越現(xiàn)有行政區(qū)劃的體制性障礙和如何整合地區(qū)之間的法律、政策體系。象山港區(qū)域的保護利用要緊緊圍繞這兩個關(guān)鍵問題展開。

1.創(chuàng)建良好的制度環(huán)境

一是完善區(qū)域保護利用地方政府合作的法治環(huán)境。在市場經(jīng)濟條件下，地區(qū)間利益的最終訴求的調(diào)整，只有依靠法律才能夠達到權(quán)益的平衡。要填補和完善象山港區(qū)域保護利用地方政府間合作方面的法律框架，嚴格納入到依法治國。同時完善區(qū)域地方政府合作的環(huán)境保護和污染治理公約、環(huán)境責任追究制度和建設(shè)項目環(huán)境影響評價聽證會制度。

二是完善區(qū)域政府合作治理的方式和規(guī)則。必須建立起有關(guān)政府間合作的監(jiān)督和約束機制，才能維系政府間合作的順暢。象山港區(qū)域保護利用必須通過綜合運用法律、體制、規(guī)則、經(jīng)濟、社會宣傳等多種方式和手段，實現(xiàn)流域治理方式的科學(xué)化。同時遵循可持續(xù)發(fā)展原則、整體性原則、自愿平等互利原則、市場調(diào)節(jié)與宏觀調(diào)控相結(jié)合的原則。

三是建立健全科學(xué)的政府官員績效考核體系。政府績效考核體系應(yīng)該立足于公共利益而非本地區(qū)的狹隘利益，也不應(yīng)該僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟的能力。要把可持續(xù)發(fā)展等評估標準的價值取向納入對象山港區(qū)域縣市區(qū)的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)的考核，來引導(dǎo)地方政府官員整體利益目標下進行制度創(chuàng)新，主動尋求與其他地方政府在流域水污染治理中的合作。

2.地方政府間合作機制的基本架構(gòu)

一是構(gòu)建制度化、多層次的組織結(jié)構(gòu)體系。地方政府間合作是通過一定的載體來進行的，象山港區(qū)域保護利用要取得長效，就必須建立相對權(quán)威性的協(xié)調(diào)機構(gòu)——區(qū)域保護利用委員會，委員會由寧波市政府牽頭，直接監(jiān)督和負責，形成區(qū)域統(tǒng)一管理和垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，避免地方保護現(xiàn)象。

二是構(gòu)建突發(fā)污染事件應(yīng)急協(xié)作聯(lián)系制度。各地方政府應(yīng)共同建立整個流域范圍內(nèi)的跨行政區(qū)劃的環(huán)境安全的預(yù)警機制和應(yīng)急調(diào)查、預(yù)警指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享。

三是構(gòu)建信息通報制度。加強地方政府間信息溝通和利益疏通渠道的建設(shè)，注重構(gòu)建地方政府合作的信息交流平臺以促進地方政府之間的溝通與協(xié)作，從而促進利益整合的實現(xiàn)。

四是構(gòu)建生態(tài)補償機制。要保障區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間保持長效的合作共贏就必須整合利益機制，使得各方都能得到合作帶來的實際利益，以利益調(diào)動參與區(qū)域和參與主體合作的意愿。生態(tài)補償機制遵循的原則是保護者收益、損害者付費、受益者補償；有效途徑之一是發(fā)展補償經(jīng)濟，主要包括財政轉(zhuǎn)移支付、加大征收資源費力度等形式。

3.健全區(qū)域政府間合作機制的政策體系

一是健全區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局政策。產(chǎn)業(yè)布局政策指根據(jù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟技術(shù)特性和各類地區(qū)的綜合建設(shè)條件，對若干重要產(chǎn)業(yè)的空間分布進行科學(xué)引導(dǎo)和合理調(diào)整的意圖及其相關(guān)措施。按照各地所處的環(huán)境功能區(qū)域以及環(huán)境容量特點，合理調(diào)整安排區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職能分工，并且積極推動流域內(nèi)地方政府之間環(huán)保、旅游等能啟動多方合作的項目。

二是健全區(qū)域政府間合作投資政策。公共投資政策最終的目標是為了提高整個流域的水污染治理公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，流域水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染治理目標的實現(xiàn)，必須依靠機制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。實行區(qū)域內(nèi)投資多元化，實現(xiàn)保護利用基礎(chǔ)實施的整合，并且通過在統(tǒng)一的稅收、用工、投資等方面的優(yōu)惠公共投資政策引導(dǎo)資本進入流域內(nèi)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

三是健全區(qū)域籌資政策。作為公益性為主的工程，地方政府必須按照公共財政的要求，加大轉(zhuǎn)移支付力度，在區(qū)域保護利用中起主導(dǎo)作用。同時，要建立區(qū)域保護利用方面的金融支持系統(tǒng)，要走市場化運作、社會化籌資之路。

四是健全區(qū)域保護利用的監(jiān)督執(zhí)行政策。目前寧波市政府雖然已經(jīng)頒布了不少具有約束力的區(qū)域保護利用法規(guī)，卻缺乏強有力的監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)，可以在市保護利用委員會下獨立設(shè)置監(jiān)督部門。而且開通生態(tài)保護事件舉報熱線，從而引入?yún)^(qū)域內(nèi)全社會共同監(jiān)督的機制。

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[3]陳剩勇,馬斌.區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟一體化的路徑選擇[J].政治學(xué)研究，2004,（1）.