垂直管理有無限度

張占斌

如果沒有一個(gè)整體設(shè)計(jì)，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡，發(fā)展的趨勢是“地方政府日漸空殼化”，眾多部門的垂直管理，損害了地方政府職權(quán)的完整性。

日前，廣東省食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)布消息稱，將現(xiàn)行食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)省以下垂直管理改為由地萬政府分級管理，相關(guān)組織架構(gòu)變革都在運(yùn)作之中。這一消息引起了人們的關(guān)注，廣東的做法是想解決什么問題?這會(huì)不會(huì)預(yù)示著一種趨勢，會(huì)有更多的垂直管理體制發(fā)生改變?

從中央放權(quán)到垂直管理

改革開放以后，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始，將一些中央的權(quán)力下放地方，意在調(diào)動(dòng)地方的能動(dòng)性。從1980年的財(cái)稅下放，到1982年的部分立法權(quán)下放，再到1984年的投資決策權(quán)下放。改革開放30年，前20年基本上是中央不斷向地方下放權(quán)力，激發(fā)地方政府發(fā)展活力，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展主動(dòng)性的過程，這也是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的秘訣。權(quán)力的賦予促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)又反過來鞏固了地方的權(quán)力，使得地方政府就某些問題與中央政府博弈有了可能，更大的后果是地方保護(hù)主義的興起。市場地方保護(hù)主義、執(zhí)法地方保護(hù)主義甚至司法地方保護(hù)主義，這不但削弱了中央政府的調(diào)控能力，也損害了市場經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一法治和統(tǒng)一市場的原則。

隨著地方權(quán)力擴(kuò)大，出現(xiàn)了中央政令不通，地方保護(hù)主義盛行的現(xiàn)象，這樣迫使中央政府重新收回一些行政權(quán)力，所采取的具體行政手段就是垂直管理。從1998年開始，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督、國土資源管理先后實(shí)行省以下垂直管理體制。這對于打破地方保護(hù)、建立統(tǒng)一市場發(fā)揮了重要作用。但隨著形勢發(fā)展也出現(xiàn)了一些新問題、新矛盾。

從改革初期的中央放權(quán)到近十幾年一些部門垂直管理，影響這一權(quán)力的重新劃分，最重要的因素就是經(jīng)濟(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府在行使職權(quán)的過程中，對政府的經(jīng)濟(jì)職權(quán)如審批、監(jiān)管、處罰和調(diào)節(jié)等各項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整，這些調(diào)整本來也是為了經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行和良性發(fā)展，但基于各種不同的利益動(dòng)機(jī)，一些調(diào)整行為就不自覺地變成了謀利行為，久而久之，就形成了地方利益和國家宏觀秩序之間的矛盾。于是，改變審批、監(jiān)管和處罰等權(quán)限的主體，就可以讓地方政府無法牟取私利。由于垂直管理體制所帶來的利益格局見效快，一段時(shí)間以來似乎已發(fā)展成為一種思維模式。某一行業(yè)一遇問題或利益矛盾，很快就有人主張垂直管理，大有囊括所有部門之勢。

垂直并非萬能良藥

垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是中央與地方之間權(quán)力劃分問題。國家加強(qiáng)垂直管理的力度有助于破除地方保護(hù)主義，保證政令的通暢，有助于避免地方政府的干擾，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，保證國家整體利益受到最大限度的保護(hù)。但“條塊”矛盾也隨著垂直管理部門的增加而增多。

其一，垂直管理導(dǎo)致地方政府職能削弱，損害了地方政府的能動(dòng)性。垂直管理部門憑借自身的優(yōu)勢地位不一定會(huì)配合地方政府的工作，而地方政府也會(huì)做出消極回應(yīng)，推諉其應(yīng)該配合垂直管理部門的工作。容易出現(xiàn)各自為政、相互推諉的現(xiàn)象。特別在行政執(zhí)法綜合性越來越強(qiáng)的今天，“條塊”緊張關(guān)系帶來的弊端更加明顯。

其二，垂直管理部門的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、管理權(quán)都由本系統(tǒng)內(nèi)的上級機(jī)關(guān)掌握，人大監(jiān)督缺位。垂直管理領(lǐng)導(dǎo)部門不受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，也不向地方人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。實(shí)踐中垂直管理部門常常被排除在地方人大的監(jiān)督之外，不受地方人大法律和工作監(jiān)督。人大監(jiān)督權(quán)的缺位為部門利益和腐敗提供了滋生土壤，導(dǎo)致部門利益規(guī)章化。

其三，垂直管理部門待遇比較優(yōu)厚，在公務(wù)員隊(duì)伍中形成攀比效應(yīng)和不公平感。相對地方部門而言，垂直部門經(jīng)費(fèi)比較充足；在其他部門因基層財(cái)政困難而捉襟見肘時(shí)，垂直部門卻可以出手大方。在許多地方，同為公務(wù)員，垂直部門干部的工薪收入要比地方部門干部高出許多。追求充足的經(jīng)費(fèi)，提高干部收入，這正是許多執(zhí)法部門強(qiáng)烈要求垂直管理的重要原因。

其四、垂直管理部門也存在追求本系統(tǒng)利益最大化的傾向。垂直管理更使部門內(nèi)部形成強(qiáng)大的共同利益群體，處處維護(hù)部門利益則使政策制定、基層執(zhí)法的公正性大打折扣。這些年，無論行政審批改革，還是各項(xiàng)收費(fèi)的削減，都會(huì)觸及到部門利益的強(qiáng)大反彈。

其五、垂直管理會(huì)使中央的集權(quán)越來越大，使地方政府獲得了不作為的正當(dāng)理由?，F(xiàn)在的問題是，如果哪條線上出問題，就把哪條線的管理權(quán)收回中央實(shí)行垂直管理，就會(huì)使中央的權(quán)力越來越大，地方的責(zé)權(quán)越來越小?？此浦匾暳?，實(shí)際上是剝奪了地方政府的管理責(zé)任，使其管理失去依據(jù)，更加放任地方政府的不作為。

如果沒有一個(gè)整體設(shè)計(jì)，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡，眾多部門的垂直管理，損害了地方政府職權(quán)的完整性。

那么，到底哪些部門應(yīng)該垂直管理?垂直管理應(yīng)該有個(gè)什么限度?這雖然是個(gè)制度設(shè)計(jì)的技術(shù)問題，但從宏觀上而言，它更是一個(gè)中央與地方權(quán)力劃分的戰(zhàn)略性問題。對中央和地方關(guān)系的確定要結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題，或者說，要有助于解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，垂直管理部門的放權(quán)也要有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，而且如何完善垂直部門與地方政府的關(guān)系，也需要仔細(xì)研究。

最關(guān)鍵的是權(quán)力和責(zé)任的匹配。如果把責(zé)任交給哪一級就必須給其相應(yīng)的權(quán)力。比方說有些事情中央垂直管理，那么省一級就不能再承擔(dān)責(zé)任；如果是省以下垂直監(jiān)管，那么市縣鄉(xiāng)就不能再承擔(dān)責(zé)任。反過來，如果要讓某一級承擔(dān)責(zé)任，就必須給其相應(yīng)的權(quán)力。所以，現(xiàn)在關(guān)鍵的問題，首先是要理清責(zé)任是哪一級，各行政層級分別負(fù)什么樣的責(zé)任，然后再考慮各種權(quán)力怎么劃分。這樣我們就能更好地理解廣東食品藥品監(jiān)督局下放權(quán)力的動(dòng)因。

能否取代垂直管理

去年底，為抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對我國的不利影響，防止經(jīng)濟(jì)增速過快下滑和出現(xiàn)波動(dòng)，中央對宏觀經(jīng)濟(jì)政策作出重大調(diào)整，決定第四季度新增1000億元中央投資。為保證投資用在中央確定的方向，不至被地方挪作它用，中央組成聯(lián)合檢查組派駐各地。檢查組由中紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署、財(cái)政部、發(fā)改委派人組成，每省派駐一個(gè)，對中央政府投資的實(shí)施過程進(jìn)行全程監(jiān)控。

這次監(jiān)察無論是規(guī)模之龐大還是陣勢之完整，均顯示出中央要求地方必須不折不扣地執(zhí)行中央的要求。其實(shí)近幾年中央每逢重大政令出臺(tái)，宏觀調(diào)控或是出現(xiàn)重大事故，監(jiān)察組、巡視組、檢查組分赴各地巡回檢查，已是慣例。這種制度安排的實(shí)質(zhì)，就是用流動(dòng)的方式，割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系。從效果來看執(zhí)行某項(xiàng)特殊使命的督察，確實(shí)查辦了地方出現(xiàn)的一些問題，使得地方政府違規(guī)有所減少。但也有學(xué)者認(rèn)為，督察組一走，一切照舊，很多地方已掌握了熟練應(yīng)對中央或上級之策。

針對督察、巡視制度出現(xiàn)的問題，相比較督察組這樣的臨時(shí)性督察、巡視措施，更為制度化的監(jiān)督體制開始構(gòu)建。1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行，加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控能力，打破既有行政區(qū)域格局，以擺脫地方政府對金融業(yè)務(wù)的干預(yù)。此后，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門都依照這一模式設(shè)立了大區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種方式，與垂直管理可能對現(xiàn)體制動(dòng)大手術(shù)，并損害地方政府機(jī)構(gòu)與權(quán)力配置不同。在地方政府之上設(shè)立跨區(qū)域監(jiān)察機(jī)構(gòu)，得到多方的認(rèn)可。

現(xiàn)在面臨的問題是，一方面是越來越多的部門垂直管理，一方面越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察的設(shè)立。大區(qū)督察體制安排效果要好于地方政府垂直管理體制，不但監(jiān)督成本較少，最重要的是給地方留下了創(chuàng)新的能動(dòng)性。但大區(qū)監(jiān)督體制也會(huì)有實(shí)體化傾向，這一督察權(quán)力一旦坐實(shí)，由此可能成為一個(gè)新的政府層級。如果中央政府與地方政府權(quán)力邊界不清晰，政府與市場的邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，僅僅依靠大區(qū)督察機(jī)構(gòu)或巡視體制，尚不能解決地方政府違規(guī)違法問題。

理順條塊關(guān)系，需要完善垂直管理部門與地方政府的關(guān)系，各垂直管理部門與地方政府應(yīng)切實(shí)按照改革要求，明確分工，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)溝通，相互支持，建立起有效的工作配合和銜接機(jī)制。對于廣東食品藥品監(jiān)督局改變垂直管理體制，還權(quán)于市縣，從政府行政管理體制改革大背景來說，也是一種必然。