發(fā)展的邏輯與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革

杜受祜

改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須釜底抽薪，從改革城鄉(xiāng)二元體制破題。要把影響城鄉(xiāng)平等的城鄉(xiāng)二元體制作為改革重點(diǎn)、率先突破。改革城鄉(xiāng)戶籍制度，重在改革戶籍制度后面的城鄉(xiāng)不平等待遇；改革城鄉(xiāng)二元投入體制，建立在城鄉(xiāng)之間合理分配的投入機(jī)制；改革城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理、保護(hù)體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境保護(hù)制度；改革農(nóng)村土地制度改革，建立“歸屬明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。在工業(yè)化加速升級(jí)、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)的帶動(dòng)下，產(chǎn)業(yè)快速升級(jí)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民階層快速分工、分化。工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系快速變遷，既面臨著實(shí)現(xiàn)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)、從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大歷史機(jī)遇，也面臨著工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大、解決“三農(nóng)”問(wèn)題難度加大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制和機(jī)制要求緊迫。不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革，建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系，為加快區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程提供新的動(dòng)力，已成為各地必然的選擇和自身發(fā)展的內(nèi)在要求。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是跳出就“三農(nóng)”來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的傳統(tǒng)思路，把“三農(nóng)”問(wèn)題擺在全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化的全局上來(lái)統(tǒng)籌和解決，從城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系上來(lái)推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程，促進(jìn)工業(yè)化、城市化與解決“三農(nóng)”問(wèn)題相結(jié)合。

“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性決定了工業(yè)和城市必須對(duì)其補(bǔ)貼、支持。但是，一方面農(nóng)業(yè)和農(nóng)村不只是單向的、被動(dòng)的接受補(bǔ)貼，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)與工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)共榮是一個(gè)量變到質(zhì)變、相互推移的過(guò)程。20世紀(jì)80年代我國(guó)成功的農(nóng)村改革使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民增收，農(nóng)村對(duì)“三大件”的消費(fèi)需求擴(kuò)大，帶動(dòng)了輕工業(yè)、重工業(yè)，乃至整個(gè)城市的發(fā)展，形成了一個(gè)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，城市帶動(dòng)農(nóng)村的非常生動(dòng)的發(fā)展局面就是一個(gè)最有說(shuō)服力的證明。另一方面，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”，不是自然而然的過(guò)程。城市的發(fā)展不能離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是城市發(fā)展起來(lái)以后不可能自然地去反哺農(nóng)業(yè)；也不能通過(guò)削弱城市、“平調(diào)”工業(yè)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)。“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，打破城市工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化相隔離，城市城鎮(zhèn)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化不相連接的格局，通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)與工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)共榮之間形成相互推移的良性循環(huán)。

破解城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”是全面建設(shè)小康社會(huì)，加快我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的重大歷史任務(wù)。城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”既抑制了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，反過(guò)來(lái)又使城市發(fā)展落后，“三農(nóng)”問(wèn)題缺乏解決基礎(chǔ)，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程就是從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，而農(nóng)業(yè)部門自身的現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)代化的不可或缺的組成部分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所遺留的，以及體制轉(zhuǎn)型中新出現(xiàn)、體制建設(shè)滯后所引起的城鄉(xiāng)二元體制，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須釜底抽薪，從改革城鄉(xiāng)二元體制破題。要把影響城鄉(xiāng)平等的城鄉(xiāng)二元體制作為改革重點(diǎn)、率先突破。改革城鄉(xiāng)戶籍制度，重在改革戶籍制度后面的城鄉(xiāng)不平等待遇；改革城鄉(xiāng)二元投入體制，建立在城鄉(xiāng)之間合理分配的投入機(jī)制：改革城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理、保護(hù)體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境保護(hù)制度；改革農(nóng)村土地制度改革，建立“歸屬明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革要注意選擇合理的路徑和策略，不搞孤軍獨(dú)進(jìn)，綜合配套推進(jìn)。治標(biāo)與治本結(jié)合，既解決已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾，更注重治理產(chǎn)生矛盾的根源：既注意改革政策的科學(xué)性，又注意改革政策的配套性：既堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革城鄉(xiāng)二元體制，也注意探索分階段、有步驟的過(guò)渡性的形式和制度安排，從而保證統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革全面深入推進(jìn)。

鏈接：

2008年初，施行了17年的《城市規(guī)劃法》“升級(jí)”為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。這部法律的最大亮點(diǎn)，就是城鄉(xiāng)規(guī)劃納入一體化管理。在經(jīng)過(guò)成都、重慶等城市長(zhǎng)達(dá)5年的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)之后，全國(guó)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃時(shí)代正式開(kāi)始。

2008年最后一天，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加快重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展，對(duì)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，形成沿海與內(nèi)陸聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)開(kāi)放新格局，保障長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境安全，具有重要意義。

2009年，肩負(fù)改革探索重任的中國(guó)“新特區(qū)”再次進(jìn)入公眾視野，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革與發(fā)展受到廣泛關(guān)注。