溫鐵軍解讀“三農(nóng)”新政

于莉娟

我國多年以來形成的部門代表資本利益集團(tuán)來分配國家用于保公平的財(cái)政資金，在農(nóng)村投入問題上是相當(dāng)嚴(yán)重的。如果我們沒有改變由部門來分配農(nóng)村基本建設(shè)資金這樣的體制性問題，一號文件執(zhí)行的難度就依舊存在。

2月1日，國務(wù)院公布了中央一號文件，“三農(nóng)” 再次成為一號文件的主角，也實(shí)現(xiàn)了自2003年以來的“六連冠”。與往年不同的是，在抗擊金融危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)刻，牛年的一號文件注定引起更多的關(guān)注：這個(gè)文件對緩解危機(jī)將會有什么樣的幫助？會不會發(fā)生重大的政策調(diào)整？背后到底可以窺見怎樣的信息？帶著這樣的疑問，我們專訪了中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍。

反哺農(nóng)村正當(dāng)時(shí)

《小康》：今年的中央一號文件是“三農(nóng)”問題，這已經(jīng)是連續(xù)六年將“三農(nóng)”放在首位了。為什么“三農(nóng)”會長期占據(jù)如此重要的位置？

溫鐵軍：1999年中央在給“十五計(jì)劃”提出指導(dǎo)意見的時(shí)候就提出以人為本。如果說以人為本是前提的話，就應(yīng)該是以農(nóng)民為本，因?yàn)橹袊丝谥械淖畲蠖鄶?shù)還是農(nóng)民。我早就強(qiáng)調(diào)，“三農(nóng)”問題當(dāng)以農(nóng)民為首，然后才是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。

另外，“三農(nóng)”問題具有普適性。我做國際比較研究時(shí)就發(fā)現(xiàn)，“三農(nóng)”問題是一個(gè)發(fā)展中國家普遍存在的問題，特別是人口超過一個(gè)億的發(fā)展中國家，只有中國是一個(gè)完成了工業(yè)化的國家，在完成工業(yè)化之后，他可以對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的投入增加很多，改善“三農(nóng)”的基本狀況。其他人口過億的發(fā)展中國家都沒有完成工業(yè)化，有的地方甚至連進(jìn)入工業(yè)化都沒可能，他們的“三農(nóng)”問題就更加嚴(yán)重。

因此，中國發(fā)展戰(zhàn)略中的一個(gè)核心思想，就是胡錦濤在2005年前后國家開始強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)候提出的一個(gè)重要的指導(dǎo)思想，叫兩個(gè)階段和兩個(gè)反哺。

他說改革開放以前我們是工業(yè)化的初級階段，那時(shí)是農(nóng)業(yè)支援工業(yè)，農(nóng)村支援城市，到了工業(yè)化中期階段，這時(shí)就應(yīng)該城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。我們現(xiàn)在有了這個(gè)條件，在兩個(gè)反哺的指導(dǎo)思想下，我們可以向“三農(nóng)”傾斜性地投入了，這次的一號文件中這種傾斜尤其明顯。

《小康》：這次的一號文件中有一條直接的財(cái)政傾斜，即對種糧農(nóng)民增加補(bǔ)貼，增加農(nóng)業(yè)土地收益用于農(nóng)業(yè)的比例，關(guān)于這一條，您怎么看？

溫鐵軍：出于糧食戰(zhàn)略安全考慮，增加對于農(nóng)民補(bǔ)貼這一條是非常必要的。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)上我們可以得到啟示，發(fā)達(dá)國家通常會給農(nóng)業(yè)高補(bǔ)貼，比如日韓等國以及臺灣地區(qū)的補(bǔ)貼占到農(nóng)民收入的６０％以上，而整個(gè)歐盟農(nóng)業(yè)政策中很重要的一塊是每年拿出近千億補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)。因?yàn)槿绻蛔屴r(nóng)民得到至少相當(dāng)于社會平均水平的收入，就沒人愿意種地，農(nóng)業(yè)是戰(zhàn)略命脈產(chǎn)業(yè)，必須要留住。但這樣的高補(bǔ)貼也讓他們的農(nóng)產(chǎn)品沒有競爭力，因此，發(fā)達(dá)國家只能設(shè)置重重壁壘，不允許發(fā)展中國家的低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品來競爭。這些壁壘想通過的話幾乎是不可能。但是，我不覺得我們應(yīng)該去突破它的壁壘，而是應(yīng)該考慮我們用什么方式構(gòu)建我們自己的糧食安全戰(zhàn)略，用什么方式來保住我們作為發(fā)展中人口最多國家自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，讓它作為一個(gè)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)健康存在。

發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)是沉重的，也是我們無法模仿的，我們的農(nóng)業(yè)政策也走不得發(fā)達(dá)國家高補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)政策，這點(diǎn)倒是值得我們深入討論的。

《小康》：此次文件中提到關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的很多相關(guān)問題，比如尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位等等。這對保護(hù)農(nóng)民的利益有哪些實(shí)質(zhì)的幫助？

溫鐵軍：這些相關(guān)規(guī)定可以概括為資源回歸農(nóng)村。因?yàn)檫@次一號文件從生產(chǎn)關(guān)系層面上要求對農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證確權(quán)和明確集體的權(quán)益，亦即：通過集體土地所有權(quán)確權(quán)以及將土地所有權(quán)證書落實(shí)到村社集體經(jīng)濟(jì)組織，這就會讓集體所有權(quán)主體的責(zé)權(quán)利得到有法律保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。顯然，這是鮮見的在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域中有積極意義的提法。

生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域的另一個(gè)值得關(guān)注的內(nèi)容是山區(qū)25億畝集體林地的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變遷。為了繼續(xù)推進(jìn)和完善2007年已經(jīng)發(fā)布的林權(quán)改革文件規(guī)定內(nèi)容，這次一號文件要求全面完成林權(quán)發(fā)證到戶，同步推進(jìn)林權(quán)山權(quán)交易和其他配套改革。這意味著國家把25億畝的山地和林地的經(jīng)營權(quán)回歸到農(nóng)民和村社手中?？傊?，2億多農(nóng)戶和300多萬自然村擁有的土地和其他資源性財(cái)富的增加，會夯實(shí)農(nóng)村這個(gè)最大的勞動力“蓄水池”的池底。如果加上農(nóng)電水利道路等方面的基礎(chǔ)建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2000萬失業(yè)農(nóng)民工只要不在城市滯留，我國仍可大體保持相對穩(wěn)定。而維持穩(wěn)定，是這次“一號文件”最后的落點(diǎn)。

有抗擊金融危機(jī)的現(xiàn)實(shí)意義

《小康》：此次一號文件的出臺正值全球金融危機(jī)的特殊時(shí)刻，一號文件里是否也有些措施對于抗擊金融危機(jī)有積極的意義？

溫鐵軍：當(dāng)前，我們面對的是重大的全球金融危機(jī)，在這個(gè)前所未有的壓力之下各國政府都啟用大規(guī)模投資“救市”的對策，處在產(chǎn)業(yè)資本擴(kuò)張階段的中國的救市措施不同之處在于提出兩年內(nèi)投入4萬億用于基礎(chǔ)建設(shè)和社會事業(yè)。為此，基礎(chǔ)建設(shè)更多占有農(nóng)村資源也就必然發(fā)生矛盾沖突的既往教訓(xùn)，亟需決策者實(shí)事求是地增加和完善在生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域中所能運(yùn)用的政策手段，以緩解“三農(nóng)”再次承擔(dān)危機(jī)代價(jià)帶來的困境。而從這次的一號文件的內(nèi)容看，也確實(shí)具有應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)意義，特別是在財(cái)政、金融、社保、文化四大類與“三農(nóng)”相關(guān)的宏觀政策方面有了關(guān)鍵性的、更為實(shí)際的要求。

第一點(diǎn)是初步表達(dá)了以中央和省級為主的公共財(cái)政對緩解“三農(nóng)”問題必須承擔(dān)的責(zé)任。除了對以往已經(jīng)確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍和數(shù)量繼續(xù)增加之外，這次文件的主要實(shí)惠，一是不再要求地方配套，二是省級財(cái)政直管農(nóng)業(yè)大縣。文件要求，國家在中西部地區(qū)安排的病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣及縣以下資金配套。并且，在推進(jìn)省直接管理縣和縣級市財(cái)政的體制改革之中，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。這就減少了過去市管縣的財(cái)政體制對農(nóng)業(yè)大縣的不利影響。這一宏觀體制改革如果能夠繼續(xù)深化，則可以期待為國家糧食安全戰(zhàn)略承擔(dān)責(zé)任的農(nóng)業(yè)大縣的人均財(cái)政水平提高的責(zé)任主要由中央政府負(fù)責(zé)。

第二是在農(nóng)村社會保障方面有可能進(jìn)一步突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在金融危機(jī)打擊下，這次一號文件突出強(qiáng)調(diào)了下崗農(nóng)民工的社會保障問題，要求加強(qiáng)對回鄉(xiāng)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)和就業(yè)扶持。其中，也包含了長期困擾我國社保制度在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下體現(xiàn)公平性的難題如何化解的考慮。就在一號文件發(fā)布之后的一周之內(nèi)，有關(guān)部門提出了逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保體系的政策意見，值得積極評價(jià)。

第三是對至今步履蹣跚的農(nóng)村金融改革提出具體要求。盡管2006年的一號文件就已經(jīng)明確強(qiáng)調(diào)發(fā)展三種適用小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的小型金融工具，此后，主管部門也相繼出臺了比較規(guī)范的政策和制度，但金融部門仍需推動更多實(shí)質(zhì)性改進(jìn)；于是在2008年的十七屆三中全會文件中增加了對于經(jīng)過商業(yè)化改制之后的國有商業(yè)金融支農(nóng)職能的強(qiáng)調(diào)，并且突破了合作社只能“專業(yè)”的人為障礙，明確支持農(nóng)民自主興辦的農(nóng)村合作社開辦內(nèi)部化的互助金融。而這次的一號文件則更為具體提出了對商業(yè)金融應(yīng)該支持農(nóng)村中的小型金融開展業(yè)務(wù)和提供資金的政策要求。在任何制度下的金融資本都因參與過度投機(jī)而普遍轉(zhuǎn)嫁制度成本或出于自保而信用緊縮的特殊時(shí)候，這個(gè)在一號文件之中著墨不多但比較具體的業(yè)務(wù)性的要求具有重大意義。

《小康》：這次的一號文件再次提及農(nóng)村金融，實(shí)現(xiàn)突破存在哪些困難？

溫鐵軍：可以說，為了解決農(nóng)村信用需求問題，政策層面做了非常重要的努力，但是問題還是很多。

最近我們跟銀監(jiān)會下面的有關(guān)機(jī)構(gòu)辦了一個(gè)金融機(jī)構(gòu)，就是在研究這些小的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，研究它們在經(jīng)濟(jì)上的損益情況，它們能不能存活下去?，F(xiàn)在看來，按照目前的規(guī)范要求，大部分信用服務(wù)機(jī)構(gòu)生存比較困難。怎么能夠進(jìn)一步調(diào)整政策，讓它生存下去并且有所發(fā)展，這仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)。如果我們的政策能進(jìn)一步調(diào)整，讓這些社區(qū)金融存活，接著就會有業(yè)務(wù)擴(kuò)張需求。因?yàn)殡S著農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民收入的增長，農(nóng)民多樣化的需求會不斷增加，它的業(yè)務(wù)面會很大，但是這不可能要求正規(guī)的商業(yè)金融深入到基層去，完全了解農(nóng)民小額的復(fù)雜的需求到底怎么回事，那做不到，成本也太高。而社區(qū)內(nèi)部的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)卻可以輕松完成這些任務(wù)，并且是低成本的。

《小康》：有人認(rèn)為，這次全球金融危機(jī)對中國是危機(jī)也是轉(zhuǎn)機(jī)，那么對于農(nóng)業(yè)來講，是不是也有這樣的辯證關(guān)系？

溫鐵軍：應(yīng)該說存在這種可能。農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)不少，機(jī)會也存在。那就是成為第二個(gè)資產(chǎn)池。

1998年以后，中國實(shí)際上是用政府國債投資，兩萬多億的國債發(fā)行，帶動了大概三四萬億左右的國債投資，主要集中在基礎(chǔ)建設(shè)方面，形成了中國的第一資產(chǎn)池，這個(gè)第一資產(chǎn)池就帶動了大量的ＦＤＩ，外商直接投資進(jìn)入中國，使得中國維護(hù)了一個(gè)相對從1998到2008年將近十年的高增長，這段時(shí)間正是世界金融資本嚴(yán)重過剩，而世界經(jīng)濟(jì)增長相對放緩的時(shí)代，中國出現(xiàn)了一個(gè)高增長的時(shí)代。

我們從2005年開始強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)，如果我們再用10年左右的時(shí)間對于縣以下的基本建設(shè)加大投入，那么我們會打造第二資產(chǎn)池，第二資產(chǎn)池又是一個(gè)相對結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)，就是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中小城市乃至于縣以下的建制鎮(zhèn)，特別是中心鎮(zhèn)的發(fā)展，會帶來更大的基本建設(shè)投資需求，同時(shí)會給中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更大的機(jī)會。這就不再是一個(gè)FDI（外商直接投資），而是“DDI”——內(nèi)部的過剩金融資本直接投資轉(zhuǎn)向地方。這種投資轉(zhuǎn)向就會化解我們現(xiàn)在已經(jīng)初步顯現(xiàn)的金融資本過剩并且追求流動性而出現(xiàn)的初步泡沫化的問題，這會使中國經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)走出一條健康穩(wěn)定發(fā)展的道路。

執(zhí)行的難度在于部門利益障礙

《小康》：看來一號文件的出臺的確鼓舞人心，但如何才能真正落到實(shí)處？在落實(shí)的過程中還要注意哪些問題？

溫鐵軍：要注意的問題比較多。比如現(xiàn)在農(nóng)村社會保障體系的規(guī)劃已經(jīng)明確提出了，大概在2012年以后就會提供覆蓋城鄉(xiāng)的基本保障體系。往往我們在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民國民待遇的時(shí)候，認(rèn)為第一個(gè)需要強(qiáng)調(diào)的就是要形成一套不分城鄉(xiāng)的社會保障體系。

但是，農(nóng)村中各個(gè)地方的差別很大，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的農(nóng)村已經(jīng)形成了自我保障體系，一些發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，農(nóng)民得到的福利保障體系遠(yuǎn)高于社會平均水平。而我們國家能夠通過政府，二次分配方式所形成的社會保障，只是最低水平的。因此，提供全國統(tǒng)一的社保對于窮人是一個(gè)很好的消息，但對于已經(jīng)有很高的保障的人來說，可能未必就是好消息。所以在執(zhí)行過程中，如何把善意變成善舉還是應(yīng)該進(jìn)一步通過調(diào)查研究完善這套體系。

《小康》：在以往的經(jīng)驗(yàn)中，中央的政策到了基層往往打了很多折扣，這種情況是否依然會困擾一號文件的執(zhí)行？

溫鐵軍：我國多年以來形成的部門代表資本利益集團(tuán)來分配國家用于保公平的財(cái)政資金，在農(nóng)村投入問題上是相當(dāng)嚴(yán)重的，并且多年以來積習(xí)難改，我將之概括為八個(gè)字，叫條塊分割，尾大不掉。

比如，胡錦濤總書記在2002年十六大召開以后就明確講了，今后財(cái)政新增支農(nóng)資金應(yīng)該主要用到村以下，去解決農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的小項(xiàng)目投入的需要，但到今天仍然是部門分配財(cái)政資金，也就是說支農(nóng)資金盡管不斷增長，但是大量地轉(zhuǎn)化為部門利益，轉(zhuǎn)化為部門利益就難免跑冒滴漏，這種毛病其實(shí)是大家都心知肚明的。如果我們沒有改變由部門來分配農(nóng)村基本建設(shè)資金這樣的體制性問題，執(zhí)行的難度就依舊存在。